Jugement du Tribunal constitutionnel du 7-9-2021 relatif au recours d'empara 2021-38-RE.

TS20210909_09_14_21 Jugement Jugement du Tribunal constitutionnel du 7-9-2021 relatif au recours d'empara 2021-38-RE. Affaire 2021-38-RE (Successors d'Higini Cierco Garcia, SA et autres c/ AREB) Numéro d'enregistrement 269-2021. Recours d'empara Jugement du 7 septembre 2021 Au nom du Peuple andorran ; Le Tribunal constitutionnel ; Vu la requête présentée et enregistrée au Tribunal constitutionnel, le 13 mai 2021, par la représentation procédurale des sociétés Successors d'Higini Cierco Garcia, SA, et Cierco Martinez 2 - 2003, SL, et de M. et Mme Roser Noguer Enriquez et Ramon Cierco Noguer, par laquelle elle forme un recours d'empara contre le jugement du 19 février 2021 et contre l'ordonnance du 22 avril de la même année, rendus par la Chambre administrative du Tribunal supérieur de justice, pour une prétendue violation des droits à la défense et à un « procès équitable », reconnus à l'article 10 de la Constitution, et, attendu qu'elle demande au Tribunal constitutionnel d'accorder l'empara sollicité, de déclarer la violation des droits mentionnés, d'annuler les décisions faisant l'objet du recours et de renvoyer l'affaire à la Chambre administrative ; Vu la Constitution, notamment les articles 10, 41.2, 98 c) et 102 ; Vu la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel, notamment le titre IV, chapitres premier et sixième ; Vu l'ordonnance du Tribunal constitutionnel du 14 juin 2021, qui a déclaré recevable le recours d'empara 2021-38-RE sans effet suspensif ; Vu le mémoire complémentaire de recours présenté et enregistré au Tribunal constitutionnel, le 23 juin 2021, par la partie requérante ; Vu le mémoire d'observations présenté et enregistré au Tribunal constitutionnel, le 5 juillet 2021, par le Ministère public ; Vu le mémoire d'observations présenté et enregistré au Tribunal constitutionnel, le 6 juillet 2021, par la représentation procédurale de l'AREB ; Vu les conclusions formulées par les parties et par le Ministère public ; Ouï le rapport du magistrat rapporteur, M. Joan Manel Abril Campoy ; 1. Antécédents procéduraux devant les juridictions ordinaires 1.1. La représentation procédurale des sociétés Successors d'Higini Cierco Garcia, SA, et Cierco Martinez 2 - 2003, SL, et de M. et Mme Roser Noguer Enriquez et Ramon Cierco Noguer a introduit une demande juridictionnelle contre la décision du 11 juin 2015 portant approbation du plan de résolution de la BPA et contre la décision du 17 juillet de la même année du Conseil d'administration de l'AREB, par laquelle a été approuvée l'évaluation économique des actifs et des passifs de la BPA au 31 mai 2015. 1.2. Le 29 janvier 2020, le Tribunal des Batlles a rendu un jugement par lequel il rejetait cette demande. 1.3. La représentation procédurale des requérants a formé un recours en appel contre cette décision, et, le 19 février 2021, la Chambre administrative a rendu un jugement, par lequel elle décidait de rejeter ce recours et confirmait la décision de première instance. 1.4. La représentation procédurale des requérants a soulevé un incident de nullité contre le jugement rendu en appel, et, le 22 avril 2021, la Chambre administrative a rendu une ordonnance rejetant ledit incident de nullité. 1.5. Le 13 mai 2021, la représentation procédurale des sociétés Successors d'Higini Cierco Garcia, SA, et Cierco Martinez 2 - 2003, SL, et de M. et Mme Roser Noguer Enriquez et Ramon Cierco Noguer a formé un recours d'empara contre le jugement du 19 février 2021 et contre l'ordonnance du 22 avril de la même année, rendus par la Chambre administrative du Tribunal supérieur de justice, pour une prétendue violation des droits à la défense et à un « procès équitable », reconnus à l'article 10 de la Constitution. 2. Argumentation juridique 2.1. Argumentation des requérants - Les requérants en empara considèrent que les questions soulevées dans l'incident de nullité portaient sur le droit à la défense, droit de nouveau frontalement méconnu par l'ordonnance qui statue sur ce même incident de nullité, lequel a été tranché sans la loyauté que l'on attend des organes judiciaires. - S'agissant de l'administration de la preuve, elle affirme que ce Tribunal constitutionnel, dans l'ordonnance du 16 janvier 2017, rendue dans l'affaire 2016-34-RE, avait déjà considéré la nécessité d'une expertise compte tenu de la complexité technique et financière de la matière. La preuve a été administrée et versée au dossier, mais le jugement ne fait pas la moindre référence au rapport d'expertise, de sorte qu'il est difficile d'accepter ce qui est dit dans l'ordonnance statuant sur l'incident de nullité, lorsqu'elle affirme que les requérants ont pu présenter leurs arguments et que le juge y a apporté une réponse détaillée. La preuve a été écartée, puisqu'elle n'est même pas mentionnée. Elle ajoute que le jugement fait des affirmations diamétralement opposées aux conclusions de l'expertise. Elle considère que le jugement viole le droit à la défense du fait qu'il passe sous silence l'expertise réalisée, tandis que les autres preuves sollicitées ont également été refusées sans la moindre motivation. - Quant à la possibilité d'attaquer le plan de résolution, elle considère que l'article 62.1 de la Loi 8/2015 de l'AREB prévoit la possibilité d'attaquer les actes et les décisions de l'AREB et qu'un juge administratif ne peut pas le limiter, sans que la qualification d'acte préparatoire puisse l'empêcher, puisqu'il s'agit d'une procédure spéciale, à laquelle le Code de l'Administration n'est pas applicable à titre supplétif (article 11.3 de la Loi 8/2015 ). - La Loi 8/2015 est une norme singulière restrictive de droits individuels et elle est appliquée à des situations antérieures à son entrée en vigueur, sous couvert du principe tempus regit actum . Le Tribunal constitutionnel a admis cette application en ce qui concerne les lois de procédure, mais la Loi 8/2015 est une loi singulière de caractère substantiel qui affecte des droits et des situations antérieurs à sa vigueur. Ainsi, le fait générateur de la crise de l'entité bancaire se produit le 10 mars 2015 avec l'intervention de l'INAF et la Loi 8/2015 est entrée en vigueur le 2 avril 2015. La disposition additionnelle deuxième elle-même régit la rétroactivité et la disposition transitoire troisième contient des prévisions ad hoc pour la BPA en ce qui concerne la situation antérieure à la vigueur de la Loi. Les pouvoirs d'intervention de l'AREB pour prévenir les situations de crise ont déjà été appliqués à la BPA. L'article 3.2 de la Constitution, qui prévoit le principe de non-rétroactivité des dispositions restrictives de droits individuels, est un critère d'interprétation des droits et des libertés, mais en l'espèce une décision contraire aux intérêts des requérants serait acceptée si elle avait été motivée de manière raisonnable et logique. - Enfin, elle demande au Tribunal constitutionnel d'accorder l'empara sollicité, de déclarer la violation des droits mentionnés, d'annuler les décisions faisant l'objet du recours et de renvoyer l'affaire à la Chambre administrative. 2.2. Argumentation de la Chambre administrative du Tribunal supérieur de justice - Le jugement de la Chambre administrative du 19 février 2021, dans son troisième moyen de droit, part du fait que l'évaluation des actifs et des passifs de l'entité BPA doit tenir compte de la note du FinCEN. Ainsi, l'évaluation est arrêtée à la date du 31 mai 2015, mais il convient d'apprécier les événements survenus depuis le mois de mars 2015 et, quant à la méthode d'évaluation des requérants, il est dit qu'elle n'est pas adéquate, car elle n'est pas réaliste, parce qu'elle ne prend pas comme point essentiel la note du FinCEN, à la différence de la méthode du cabinet d'audit PricewaterhouseCoopers (PwC), qui s'avère plus détaillée et précise. - La procédure de résolution de la BPA est fondée, conformément aux exigences de l'article 9 de la Loi 8/2015 , et il est conclu que la situation présentait un risque très élevé pour le système financier et pour la réputation du système financier andorran. - Le plan de résolution de l'AREB du 11 juin 2015 n'est pas qualifié d'acte administratif, car il ne constitue qu'un programme pour les actions de l'AREB et, par conséquent, il s'agit d'un acte préparatoire (quatrième moyen de droit). - Dans le cinquième moyen de droit, le jugement de la Chambre administrative considère que les dispositions de la Loi 8/2015 ne sont pas rétroactives, car elles s'inspirent des procédures de la Directive 2014/59/UE et ne relèvent pas de la rétroactivité, mais de l'application immédiate, considérant également que ladite Loi n'introduit pas de procédure de sanction. En outre, il estime que les affirmations selon lesquelles cette Loi restreindrait des droits individuels, discriminerait les sujets et favoriserait le secret n'ont pas été établies. - L'ordonnance du 22 avril 2021 statue sur l'incident de nullité soulevé par les requérants et estime que le rapport a été pris en compte et qu'il a été répondu aux observations de manière minutieuse, sans que le juge soit lié par les conclusions de l'expert. S'agissant du plan de résolution, l'incident reprend les arguments déjà rejetés par le jugement. Et, quant à la nécessité de renvoyer la question au Tribunal constitutionnel, elle considère que le jugement a amplement motivé le rejet de cette prétention. 2.3. Argumentation du Ministère public - Le Ministère public demande le rejet du recours d'empara, sur la base des observations suivantes : - Quant à l'appréciation des preuves, il affirme que l'ordonnance du 16 janvier 2017 du Tribunal constitutionnel a déclaré irrecevable le recours d'empara dans cette affaire et que ce que prétendent les requérants, c'est que le Tribunal constitutionnel apprécie à nouveau l'expertise. La Chambre administrative a considéré l'appréciation des preuves des requérants comme non réaliste, parce qu'elle ignorait la note du FinCEN. Quant aux autres preuves, elles sont mentionnées de manière très vague et il n'est pas précisé lesquelles elles étaient, ni leur utilité, ni si elles ont été refusées, ni si une protestation a été élevée contre ce refus, etc. - En ce qui concerne le plan de résolution, il relève que la sélection, l'interprétation et l'application des normes sont des fonctions de la juridiction ordinaire. Lorsque l'article 62.1 de la Loi 8/2015 affirme que les actes et les décisions de l'AREB sont directement attaquables, il établit une exception au régime général d'épuisement de la voie administrative, mais il ne détermine pas quels sont les actes attaquables ; question qui est fixée à l'article 8.2 de la Loi de la juridiction administrative et fiscale et qui ne permet que l'attaque des actes définitifs et non des actes préparatoires, comme l'est le plan de résolution, lequel ne contient aucune décision définitive, mais un programme d'actions. - S'agissant de l'application rétroactive alléguée de la Loi 8/2015 , il déclare que la Loi s'applique à la situation existant au moment de son entrée en vigueur. Il s'agit d'une Loi de portée générale qui ne fait que mettre en œuvre les engagements déjà pris par l'État andorran, tel qu'une procédure de restructuration et de résolution d'entités financières. Il ne faut pas confondre l'intervention de la BPA par l'INAF avec la constatation de la situation de non-viabilité de la BPA, laquelle pouvait être antérieure ou se prolonger dans le temps, mais, si elle persiste lorsque la Loi est en vigueur, celle-ci devient applicable. Il s'agit d'une application immédiate et non rétroactive. - Enfin, le Ministère public demande au Tribunal constitutionnel de rejeter ce recours d'empara, aucune violation des droits fondamentaux allégués ne s'étant produite. 2.4. Argumentation de l'AREB - L'AREB fait val oir que, par une ordonnance du 15 octobre 2020, la Chambre administrative a versé au dossier le rapport d'expertise réalisé devant la Batllia et que, par conséquent, il a été pris en compte par la Chambre ; de même, ce rapport a été mentionné dans ses antécédents. La partie adverse a inclus l'expertise dans ses conclusions et celles-ci ont reçu une réponse de la part de l' organe judiciaire. - Sur le plan de résolution, elle estime qu'il s'agit d'un acte préparatoire et non d'un acte administratif, de sorte qu'il ne peut faire l'objet d'une contestation. - Les observations sur l'inconstitutionnalité restent hors du champ du recours d'empara, comme l'a reconnu le Tribunal constitutionnel dans son jugement du 8 avril 2019, rendu dans l'affaire 2018-61-RE. Elle ajoute que la Loi 8/2015 ne peut être comprise comme une loi ad hoc, car elle concrétise et transpose partiellement la Directive 2014/59/UE, et elle règle, d'un point de vue procédural, que la crise d'une entité financière soit tranchée au moyen d'une procédure différente de celle des sociétés commerciales. Il s'agit d'une application immédiate de la loi et non d'une application rétroactive, comme l'a déjà exposé le Tribunal constitutionnel dans le jugement du 16 octobre 2017, rendu dans l'affaire 2017-16-RE. - Enfin, elle demande au Tribunal constitutionnel de déclarer que les décisions attaquées sont conformes aux préceptes constitutionnels, et de condamner la partie adverse aux dépens occasionnés par ce recours d'empara. 3. Fondements juridiques du Tribunal constitutionnel 3.1. Le re cours d'empara ne fait pas du Tribunal constitutionnel une troisième instance ni une cour suprême ; l'unique objet du recours d'empara est de vérifier que les décisions attaquées sont motivées et se fondent sur un raisonnement juridique qui n'est ni illogique ni absurde et qu'elles ne violent aucun des droits protégés par l'article 10 de la Constitution. 3.2. Le présent Tribunal constitutionnel a souligné, de manière réitérée, que le critère de constitutionnalité relatif à la sélection du droit applicable et à son application consiste à reconnaître que cette tâche relève en priorité de la juridiction ordinaire, de sorte que le droit à la juridiction de l'article 10 de la Constitution ne peut être considéré comme violé que lorsque la sélection ou l'application du droit s'avère illogique, déraisonnable ou absurde. Dans cette optique, la partie requérante reproche à la Chambre administrative de ne pas avoir évalué ni apprécié l'expertise qu'elle a présentée et de n'avoir formulé aucun commentaire à cet égard. En revanche, il ressort de la lecture du jugement de cette Chambre que, dans le troisième moyen de droit, dans l'analyse de l'évaluation des actifs et des passifs de l'entité BPA, il convient de tenir compte de la note du FinCEN et que, bien que l'évaluation soit effectuée à la date du 31 mai 2015, il convient de prendre en considération les événements survenus depuis le début du mois de mars 2015. Ainsi, après la note du FinCEN, la BPA se trouvait soumise à certains risques financiers qui affectaient son évaluation. La méthode d'évaluation que présentent les requérants n'est pas adéquate selon la Chambre administrative, puisqu'elle n'est pas réaliste car elle ne prend pas en compte la note du FinCEN qui a motivé l'intervention de l'INAF. En revanche, elle considère comme plus adéquate la méthode suivie par PwC, puisque son évaluation est très détaillée et précise et, en ce sens, l'évaluation de l'AREB est conforme au droit. Il ressort de la lecture dudit moyen de droit du jugement que la Chambre administrative a procédé à une appréciation des expertises, selon les règles de la saine critique, et a exposé les motifs pour lesquels elle accorde la prépondérance à une expertise plutôt qu'à une autre. Et cette motivation, fondée sur l'existence de la note du FinCEN, s'avère raisonnable et logique. De même, dans le recours d'amparo, il est formulé une observation sur la plupart des autres preuves demandées, qui ont été refusées sans la moindre motivation, sans que la partie requérante identifie ni précise de quels moyens de preuve il s'agit, ni quelles ont été les motivations considérées comme insuffisantes ou erronées. 3.3. Le moyen suivant du recours d'amparo vise à contester l'impossibilité d'attaquer le plan de résolution. Ainsi, les requérants considèrent que l'article 62.1 de la Loi 8/2015 prévoit la possibilité d'attaquer le plan et que ce droit conféré légalement ne peut être exclu par le juge administratif. Le fait qu'il s'agisse d'un acte préparatoire, comme le soutient la Chambre administrative, n'empêche pas le recours, puisque, en premier lieu, la Loi 8/2015 l'admet, et, en second lieu, parce que l'acte préparatoire figure dans le Code de l'Administration et que son application est exclue par la Loi 8/2015. Ce moyen du recours ne peut pas non plus être accueilli. Une fois de plus, la partie requérante veut que ce Tribunal constitutionnel se place dans le champ de compétence de la juridiction ordinaire et procède à sélectionner et à appliquer le droit pour trancher ce litige, alors qu'il ressort que la sélection du droit et son interprétation réalisées par la Chambre administrative ne sont ni illogiques, ni absurdes, ni déraisonnables, de sorte que le canon de constitutionnalité n'est pas non plus enfreint. En effet, l'article 62.1 de la Loi 8/2015 n'indique pas quels actes sont susceptibles de recours administratif, mais ce qu'il détermine, c'est que ces actes et décisions épuisent la voie administrative et peuvent être directement attaqués. Et ce précepte doit être mis en relation avec l'article 8 de la Loi de la juridiction administrative et fiscale, qui réserve le recours aux actes définitifs, aux actes de procédure lorsqu'ils rendent impossible la poursuite de la procédure et à ceux qui entraînent une absence de défense. Par conséquent, si la Chambre administrative qualifie le plan de résolution d'acte préparatoire et non définitif, l'interprétation de l'article 62.1 de la Loi 8/2015 et de l'article 8 de la Loi de la juridiction administrative et fiscale s'avère conforme à la logique et à la raison, sans que, par conséquent, le moyen du recours formé puisse prospérer. 3.4. En ce qui concerne les observations qui composent le dernier moyen du recours d'amparo, relatives à la rétroactivité de la Loi 8/2015 et au fait que celle-ci est une loi singulière de caractère substantiel et plus restrictive que la norme en vigueur en matière de procédures collectives sur les suspensions de paiements et les faillites, alors que l'article 3.2 de la Constitution contient le principe de non-rétroactivité des dispositions restrictives de droits individuels, ce Tribunal constitutionnel a déjà souligné (voir le jugement du 8 avril 2019, rendu dans l'affaire 2018-61-RE) que le recours d'amparo ne peut être utilisé pour contester la constitutionnalité de certains des préceptes de la loi, comme c'est le cas, en ce qui concerne ceux qui, selon la partie requérante (dispositions additionnelle deuxième et transitoire troisième), sont contraires à l'interdiction de rétroactivité des dispositions restrictives de droits individuels (article 3.2 de la Constitution). Et, à cet égard, il a été déclaré que : « 3.5. En outre, le fait que les requérants aient demandé aux tribunaux ordinaires de soulever une action incidente d'inconstitutionnalité à l'égard de cette Loi, laquelle a été rejetée faute de réunion des conditions requises formelles nécessaires, ne les autorise pas à utiliser ultérieurement la présentation d'un recours d'amparo pour continuer à contester la constitutionnalité de la Loi en question. 3.6. Par conséquent, la seule question que ce Tribunal peut examiner est celle de savoir si l'interprétation de l'article 47.1 de la Loi 8/2015 - qui intègre dans l'ordre juridique andorran les dispositions de l'article 84 de la Directive 2014/59/UE - a eu pour conséquence la violation du droit à la juridiction des requérants au point de les placer dans une situation d'absence de défense matérielle au regard du droit à la défense et de l'équité du procès ». 3.5. Dans cette optique, il convient de soutenir que le principe de non-rétroactivité, fondé sur l'article 3.2 de la Constitution, en tant que tel, ne peut justifier un recours d'amparo autonome, puisque, selon une jurisprudence constante de ce Tribunal, l'article 3.2 ne peut être utilisé que comme un outil herméneutique des droits fondamentaux ouvrant accès à l'amparo. Ainsi, il appartient à ce Tribunal constitutionnel, comme nous l'avons indiqué dans notre jugement du 15 mars 2021, rendu dans l'affaire 2020-76-RE, de vérifier que la décision de la Chambre administrative est motivée de manière détaillée et complète et explicite, de manière raisonnable et logique, les motifs pour lesquels la loi n'est pas d'application rétroactive. 3.6. Ce Tribunal constitutionnel s'est penché à de nombreuses reprises sur le devoir de motivation (entre autres, voir les jugements du 2 avril 2012, rendu dans l'affaire 2011-37-RE, du 12 octobre 2018, rendu dans l'affaire 2018-21-RE et du 9 septembre 2019, rendu dans l'affaire 2019-34-RE). La doctrine du Tribunal a constamment souligné que le devoir de motiver les jugements, présent non seulement à l'article 10 mais aussi à l'article 86.2 de la Constitution (« 2. En tout état de cause, les jugements doivent être motivés, fondés sur l'ordre juridique et notifiés de manière authentique »), découle de la nécessité que les juges exposent le raisonnement suivi afin que les justiciables puissent comprendre les motifs pour lesquels leurs prétentions ont été totalement ou partiellement rejetées. La motivation est une conséquence de la bonne administration de la justice (Garcia Ruiz c/ Espagne, du 21 janvier 1999, §26), et elle exige en même temps de s'appuyer sur des critères objectifs dérivés du droit. En outre, et on ne saurait l'oublier, la motivation des décisions judiciaires et, partant, l'explicitation de l'appareil argumentatif visant à accueillir ou à rejeter les prétentions des parties est ce qui permet aux juridictions supérieures, qui doivent statuer sur les recours formés contre les décisions judiciaires, de connaître les raisons sur lesquelles l'organe judiciaire a quo a fondé sa décision. Enfin, et ce n'est pas le moins important, la Cour européenne des droits de l'homme a souligné que la motivation comporte une exigence de rigueur et de qualité. Et, en ce sens, ont été assimilées à des dénis de justice les motivations standardisées, squelettiques ou vagues (Georgiadis c/ Grèce, du 29 mai 1997, §42-43 ; Higgins c/ France, du 19 février 1998, §42-43). 3.7. Dans ce cadre, la Chambre administrative a exposé, dans le cinquième fondement de droit du jugement attaqué, que la Loi 8/2015 introduit des processus inspirés de la Directive 2014/59/UE, qu'elle n'établit pas une procédure de sanction et qu'elle ne constitue pas une figure de rétroactivité mais d'application immédiate de la Loi, et que, par ailleurs, les griefs de discrimination n'ont pas été prouvés. Et ce sont ces arguments qui justifient que la Chambre administrative ne considère pas opportun de soumettre la question de la constitutionnalité de la Loi 8/2015 au Tribunal constitutionnel. La motivation retenue ne peut être qualifiée de déraisonnable ou d'illogique, ni ne peut davantage mériter le qualificatif d'arbitraire ; il s'agit au contraire d'une herméneutique de la Loi 8/2015 et de la distinction entre ce qui constitue une figure de rétroactivité et l'application immédiate de la loi, pour conclure, conformément à la jurisprudence du Tribunal supérieur de justice lui-même, que nous nous trouvons dans ce dernier cas. Et cette interprétation du droit applicable relève de la juridiction ordinaire, de sorte que, dès lors que le canon de constitutionnalité établi à cet égard n'est pas méconnu, le moyen doit également être rejeté. 3.8. Le rejet du recours d'empara implique, en matière de dépens, la condamnation de la partie requérante aux dépens découlant de ce rejet (article 92.4 de la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel). Décision : Au vu de tout ce qui précède, le Tribunal constitutionnel, en vertu de l'autorité que lui confère la Constitution de la Principauté d'Andorre, A décidé : 1. De rejeter le recours d'empara formé par la représentation procédurale des sociétés Successors d'Higini Cierco Garcia, SA, et Cierco Martinez 2 - 2003, SL, et de M. et Mme Roser Noguer Enriquez et Ramon Cierco Noguer contre le jugement du 19 février 2021 et contre l'ordonnance du 22 avril de la même année, rendus par la Chambre administrative du Tribunal supérieur de justice. 2. De condamner la partie requérante en empara aux dépens découlant du rejet de son recours. 3. De publier le présent jugement, conformément aux dispositions de l'article 5 de la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel, au Bulletin officiel de la Principauté d'Andorre. Et ainsi, par le présent jugement, qui doit être notifié à la représentation procédurale des requérants, à la représentation procédurale de l'AREB, au président de la Batllia, au président du Tribunal supérieur de justice et au Ministère public, nous le prononçons, ordonnons et signons à Andorra la Vella, le 7 septembre 2021. Josep-D. Guàrdia Canela Jean-Yves Caullet Président Vice-président Joan Manel Abril Campoy Dominique Rousseau Magistrat Magistrat