Jugement du Tribunal constitutionnel du 19-5-2020 relatif au recours d'empara 2019-88-RE.

TS20200520_10_07_03 Jugement Jugement du Tribunal constitutionnel du 19-5-2020 relatif au recours d'empara 2019-88-RE. Affaire 2019-88-RE (Font Vilaginés c/ Gouvernement d'Andorre) Numéro d'enregistrement 553-2019. Recours d'empara Jugement du 19 mai 2020 Au nom du Peuple andorran ; Le Tribunal constitutionnel ; Vu le mémoire présenté et enregistré au Tribunal constitutionnel, le 9 décembre 2019, par la représentation procédurale de Mme Meritxell Font Vilaginés, par lequel elle forme un recours d'empara contre le jugement du 30 mai 2019 et contre l'ordonnance du 8 octobre de la même année, rendus par la Chambre administrative du Tribunal supérieur de justice, pour une prétendue violation des droits à obtenir une décision fondée en droit, à un procès équitable et à la défense, reconnus à l'article 10 de la Constitution, et attendu qu'elle demande au Tribunal constitutionnel d'accorder l'empara sollicité, de déclarer la violation des droits susmentionnés, d'annuler les décisions attaquées et de renvoyer la procédure au stade antérieur à la violation alléguée. De même, elle demande que le Gouvernement soit condamné au paiement des dépens occasionnés par la procédure d'empara engagée, y compris les honoraires d'avocat ; Vu la Constitution, notamment les articles 10, 41.2, 98 c) et 102 ; Vu la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel, notamment le titre IV, chapitres premier et sixième ; Vu l'ordonnance du Tribunal constitutionnel du 21 janvier 2020, qui a déclaré recevable le recours d'empara 2019-88-RE ; Vu le mémoire d'observations présenté et enregistré au Tribunal constitutionnel, le 10 février 2020, par le Ministère public ; Vu le mémoire d'observations présenté et enregistré au Tribunal constitutionnel, le 11 février 2020, par le Gouvernement ; Vu les conclusions formulées dans le délai par les parties et par le Ministère public ; Compte tenu de la situation exceptionnelle découlant de l'urgence sanitaire causée par la pandémie de SARS-CoV-2 qui a conduit au début du confinement, la présente décision est rendue à la date de ce jour, bien que son examen fût prévu pour la réunion de l'Assemblée plénière fixée au 16 mars 2020, laquelle a dû être annulée ; Ouï le rapport du magistrat rapporteur, M. Josep-D. Guàrdia Canela ; 1. Antécédents procéduraux devant les juridictions ordinaires 1.1. Mme Meritxell Font Vilaginés a introduit une demande juridictionnelle contre la décision du Gouvernement du 12 avril 2017, par laquelle était validée la convocation d'une procédure de mobilité relative à plusieurs postes vacants rattachés au Ministère des Affaires étrangères. 1.2. Le 3 septembre 2018, la Section administrative du Tribunal des Batlles a rendu un jugement qui rejetait cette demande au motif qu'elle était tardive. 1.3. La représentation procédurale de Mme Meritxell Font Vilaginés a formé un recours en appel contre cette décision, et, le 30 mai 2019, la Chambre administrative du Tribunal supérieur de justice, par jugement, a confirmé la décision de première instance. 1.4. La représentation procédurale de Mme Meritxell Font Vilaginés a soulevé un incident de nullité de la procédure au motif qu'il avait été porté atteinte à son droit à la juridiction, reconnu à l'article 10 de la Constitution. 1.5. Le 8 octobre 2019, la Chambre administrative du Tribunal supérieur de justice a rendu une ordonnance qui rejetait l'incident de nullité de la procédure susmentionné. 1.6. Le 9 décembre 2019, la représentation procédurale de Mme Meritxell Font Vilaginés a formé un recours d'empara contre les deux décisions de la Chambre administrative qui viennent d'être mentionnées, pour une prétendue violation des droits à obtenir une décision fondée en droit, à un procès équitable et à la défense, reconnus à l'article 10 de la Constitution. 2. Argumentation juridique 2.1. Argumentation juridique de la requérante - Cette partie allègue la violation des droits susmentionnés dans la mesure où les tribunaux ordinaires ont considéré qu'elle avait présenté sa demande hors -d'un seul jour- du délai accordé, étant donné qu'ils calculaient le délai à partir du jour même de la notification, bien que la décision attaquée du Gouvernement indiquait expressément que la demande pouvait être introduite à compter du lendemain de la date de notification de sa décision. - En premier lieu, elle allègue que ni la Batllia ni la Chambre administrative ne se sont prononcées sur ce fait, constat qui entraîne une incongruité par omission. - En ce qui concerne le calcul des délais, elle cite le contenu de l'article 42 de la Loi qualifiée de la Justice, qui dispose que les délais sont toujours calculés à partir du lendemain de la notification ou de la publication de l'acte dont il s'agit, qu'ils sont en principe calculés en jours ouvrables et que les délais fixés en mois ou en années sont calculés de date à date. Elle souligne que cet article, figurant dans une loi qualifiée, doit prévaloir sur toute autre interprétation contenue dans des lois qui n'ont pas ce rang. - La Chambre administrative n'a pas non plus répondu à cette allégation. - Il n'est ni logique, ni raisonnable, ni fondé que les tribunaux ordinaires considèrent que la demande a été présentée tardivement alors que la décision a été communiquée le 18 avril 2017, alors que celle-ci fixait un délai d'un mois à compter du lendemain de la notification pour former un recours juridictionnel et alors que la demande a été présentée le 19 mai 2017 devant la Batllia. - Il découle de cette action la violation du droit à la défense de cette partie, ainsi que du principe de sécurité juridique. - Bien que cette partie ne considère pas qu'il s'agisse d'une erreur du Gouvernement, si tel était le cas, cette erreur ne peut porter préjudice au justiciable et cette irrégularité dans la notification ne lui serait pas opposable, conformément à l'article 47 du Code de l'Administration. - S'il est vrai que l'article 36 de la Loi de la juridiction administrative et fiscale dispose que le délai pour introduire la demande devant la Section administrative de la Batllia est d'un mois à compter de la date de la notification, l'article 32 de la même Loi dispose que les règles formulées au chapitre X du Code de l'Administration en matière de délais sont applicables dans les procédures devant la juridiction administrative et fiscale et l'article 131 du Code de l'Administration dispose, à l'instar de l'article 42 de la Loi qualifiée de la Justice, que les délais sont toujours calculés à partir du lendemain de la notification, qu'ils doivent être calculés en jours, en mois ou en années. Par conséquent, la Chambre administrative a donné une interprétation erronée de l'article 131 susmentionné. - Enfin, elle demande au Tribunal constitutionnel d'accorder l'empara sollicité, de déclarer la violation des droits susmentionnés, d'annuler les décisions attaquées et de renvoyer la procédure au stade antérieur à la violation alléguée. De même, il demande que le Gouvernement soit condamné au paiement des dépens occasionnés par la procédure d'amparo engagée, y compris les honoraires d'avocat. 2.2. Argumentation de la Chambre administrative du Tribunal supérieur de justice - La Chambre administrative constate que la décision du Gouvernement attaquée a été notifiée à la partie demanderesse le 18 avril 2017, et que la demande a été déposée au greffe de la Batllia le 19 mai 2017. - Elle affirme que, selon les dispositions de l'article 131 du Code de l'Administration, qui sont applicables aux procédures devant être tranchées par la juridiction administrative et fiscale (voir l'article 32 de la Loi de la juridiction administrative et fiscale), les délais fixés en mois se comptent de date à date. - Appliquant littéralement ces dispositions, elle constate que le délai pour présenter la demande contre la décision notifiée le 18 avril expirait le 18 mai. - Par conséquent, elle conclut que la demande a été présentée hors délai et devait être rejetée. 2.3. Argumentation du Ministère public - Le Ministère public considère que le requérant prétend que le Tribunal constitutionnel agisse comme une troisième instance et se prononce sur l'interprétation de diverses dispositions législatives et, plus concrètement, détermine le calcul du délai pour présenter une demande devant la juridiction administrative. - Toutefois, il considère que l'interprétation effectuée par les juridictions ordinaires n'est ni illogique, ni déraisonnable, ni arbitraire, puisque l'article 36 de la Loi de la juridiction administrative et fiscale est clair et dispose que le délai est d'un mois à compter de la date de notification de l'acte. Par conséquent, il n'y a pas de discussion possible, et il n'est pas nécessaire d'interpréter cet article en combinaison avec d'autres dispositions. - Il ajoute que les dispositions de l'article 42 de la Loi qualifiée de la Justice ne peuvent en aucun cas prévaloir, puisque, bien qu'elle soit qualifiée, elle n'a pas un rang supérieur à la Loi de la juridiction administrative et fiscale. La différence réside uniquement dans la procédure législative suivie pour son adoption, distinction qui n'est pas envisagée par l'article 86 de la Constitution lorsqu'il réserve à la loi les règles de compétence et de procédure applicables à l'Administration de la justice. - Néanmoins, il souligne que la Loi de la juridiction administrative et fiscale est spéciale et qu'en cas de contradiction elle doit prévaloir, ajoutant que, si le législateur a modifié divers aspects de la procédure en question, il n'a pas jugé nécessaire de modifier les dies a quo. - En ce qui concerne les observations sur les vices d'omission de statuer relevés par la partie requérante, le Ministère public, après avoir exposé la jurisprudence constitutionnelle en la matière, conclut que la Chambre administrative a rejeté de manière implicite la thèse de cette partie sur l'application de l'article 42 de la Loi qualifiée de la Justice. - Pour ces motifs, il demande au Tribunal constitutionnel de rejeter le présent recours d'amparo pour absence de violation du droit à la juridiction dans l'un quelconque de ses aspects. 2.4. Argumentation du Gouvernement - Le Gouvernement considère que la partie requérante recherche un nouvel examen de l'appréciation de la tardiveté de la demande, élément de légalité ordinaire qui relève de la compétence des juridictions ordinaires. - Il déclare que les décisions attaquées appliquent la législation en vigueur et font usage de la faculté d'apprécier les faits de manière motivée, ce qui est propre et essentiel à la fonction juridictionnelle. - Il rappelle que la fixation d'un délai de forclusion est un instrument visant à sauvegarder la sécurité juridique et que l'accès aux tribunaux n'est pas un droit absolu, puisqu'il peut être soumis à des délais fixés par le législateur. Il souligne qu'en l'espèce un délai d'un mois a été prévu pour introduire les demandes juridictionnelles, « commençant le jour suivant la notification et prenant fin le jour correspondant à celle-ci (de date à date), et ce point a été respecté par le Tribunal supérieur ». - Il rappelle également que la péremption (caducité) ne confère pas de droits subjectifs, mais vise au contraire la protection de l'intérêt général et qu'il s'agit d'une institution d'ordre public, ce qui explique son caractère non susceptible de renonciation et la possibilité qu'elle soit déclarée d'office par le batlle si celui-ci en vérifie la réunion des éléments. - Il fait valoir que sa décision du 12 avril 2017 ne contient aucune erreur ; le délai commence effectivement le jour suivant, mais prend fin le jour calendaire correspondant à celui de la notification lorsqu'il s'agit de délais mensuels, afin de respecter le délai légalement établi. - Il considère que l'interprétation des dispositions législatives effectuée par la juridiction administrative est correcte et ne viole aucun des droits invoqués par la partie requérante. - Enfin, il demande au Tribunal constitutionnel de rejeter le présent recours et de déclarer qu'aucune violation de droits fondamentaux ne s'est produite. 3. Motifs juridiques du Tribunal constitutionnel 3.1. Le droit à la juridiction, reconnu à l'article 10 de la Constitution, en tant que système de protection effective des droits des citoyens, a pour élément et noyau essentiel – caput et fundamentum - le droit d'accès à la juridiction, qui est la porte permettant d'obtenir une décision fondée en Droit dans un procès régulier et instruit par un tribunal impartial préétabli par le la loi. Il s'agit d'un droit fondamental de la personne qui s'exerce selon la forme que la législation ordinaire, notamment celle de nature procédurale, lui donne, de manière à s'adapter aux exigences de la structure organique et procédurale d'un ordre juridique déterminé, afin de le rendre effectif dans des paramètres de raisonnabilité, mais toujours en respectant l'essence de son contenu. 3.2. En principe, l'accès à la juridiction s'organise au travers d'une série de présupposés, de conditions requises et de conditions auxquels l'exercice de l'action par celui qui considère que ses droits ont été violés doit nécessairement s'adapter. Parmi cette série d'éléments figure, dans les systèmes de notre environnement juridique, le fait que la prétention doit être formée dans un délai déterminé, de sorte que, faute de respect de celui-ci, la prétention pourrait être considérée comme frappée de péremption. Cette exigence constitue un présupposé procédural légitime qui, en principe, ne viole pas le droit à la juridiction. 3.3. Le calcul des délais de prescription et de péremption (caducité) est une question de simple légalité ordinaire qu'il appartient, en principe, aux juges et aux tribunaux de trancher. C'est ce que font valoir et motivent de manière fondée tant le mémoire d'observations du Ministère public que celui du Gouvernement. Toutefois, cette question est susceptible d'être soulevée en recours d'empara lorsque, dans le calcul qui conduit à l'irrecevabilité d'une prétention juridictionnelle, une erreur manifeste, une motivation déraisonnable ou arbitraire est décelable ou lorsqu'il a été fait usage d'un critère d'interprétation défavorable à l'effectivité du droit à la juridiction, établi à l'article 10 de la Constitution. 3.4. Dans le cas d'espèce, tant le jugement du 30 mai 2019 que l'ordonnance du 28 octobre de la même année, rendus par la Chambre administrative, considèrent que la demande juridictionnelle de l'actuelle requérante contre la décision du Gouvernement du 12 avril 2017 par laquelle était effectuée « la convocation pour rendre effective la procédure de mobilité relative à une série de postes vacants dans les services centraux du ministère des Affaires étrangères, ainsi qu'à l'extérie ur », a été présentée hors délai, dès lors que la notification de la décision administrative a été effectuée le 18 avril 2017 et que la demande juridictionnelle de la requérante en empara a été présentée le 19 mai suivant. La décision se fonde sur le fait que, dans l'ordre juridique andorran, « Le délai pour introduire la demande (…) est d'un mois à compter de la date de la notification de l'acte » (article 36 de la Loi de la juridiction administrative et fiscale) et que « Les délais fixés en mois (…) se computent de date à date » (article 131 du Code de l'Administration). Par conséquent, les deux décisions estiment que la demade a été présentée avec un jour de retard. En revanche, la partie requérante considère qu'elle l'a été dans le délai, dès lors que celui-ci devait commencer à courir le jour suivant la notification et prenait fin à l'expiration du mois. Et elle fonde cette position, d'une part, sur d'autres dispositions (article 42 de la Loi qualifiée de la Justice) et sur le texte de la décision administrative dans lequel il est dit textuellement : « contre cette décision, une demande peut être introduite (…) dans le délai d'un mois à compter du lendemain de la date de la notification de cette décision ». 3.5. Ce Tribunal a déclaré à plusieurs reprises que le droit d'accès à la juridiction constitue la porte d'entrée du droit fondamental établi à l'article 10 de la Constitution. Et que, comme il est dit au fondement juridique 3.2 de la présente décision, l'établissement d'un délai pour l'accès à la juridiction est parfaitement compatible avec ledit droit. L'ordonnance du 11 juillet 2019, rendue dans l'affaire 2019-42-RE, l'a ainsi reconnu en déclarant irrecevable un recours d'empara pour avoir été introduit un jour après la forclusion du délai de recours. Toutefois, il avait déjà été signalé qu'existait la possibilité d'effectuer une « due pondération » des conditions d'accès à la juridiction, qui n'était pas de mise dans ce cas, mais qui pouvait exister dans d'autres. Cette pondération a été effectuée – dans une question semblable mais distincte - dans le jugement du 3 février 2014, rendu dans l'affaire 2013-30-RE, qui a déclaré qu'« il convient de considérer, toujours prima facie, qu'une irrecevabilité a limine de l'appel peut équivaloir à une violation du droit d'obtenir une décision complète de la justice, que ce Tribunal a déclaré à certaines occasions comme constitutionnellement garanti (voir le jugement du 21 novembre 1997, rendu dans l'affaire 97-3-RE) ». Cette référence à une certaine souplesse dans l'interprétation des conditions d'accès à la juridiction se retrouve également dans l'arrêt de la Cour de justice de l'Union européenne du 27 juin 2002 (affaire Odette Simon c/ Commission C.C.E.E.). 3.6. En matière de délais judiciaires, dans l'ordonnance du 7 mai 2018, rendue dans l'affaire 2018-2-RE, bien que le recours d'empara ait été déclaré irrecevable, il a été déclaré au fondement juridique 3.2 que « Le respect des formalités relatives au déroulement d'un procès, et en particulier de celles relatives aux délais, est essentiel à une bonne administration de la Justice, pour autant que ces formalités n'empêchent pas le respect des droits fondamentaux des justiciables ». Et dans une autre ordonnance du 17 juin 2019, rendue dans l'affaire 2019-40-RE, également d'irrecevabilité, ce critère a été réaffirmé (F.J. 3.5) en déclarant qu'« Une certaine souplesse peut être envisagée dans l'examen des règles procédurales relatives aux délais dans des circonstances exceptionnelles : soit lorsque les faits de la cause exposent prima facie des allégations de graves violations des droits (voir l'arrêt de la Cour européenne des droits de l'homme du 29 mai 2012, affaire UTE SAUR VALLNET c/ Andorre), soit lorsque le retard dans l'enregistrement est minime et dû à un motif de force majeure, ou que les circonstances factuelles s'y prêtent » . 3.7. La détermination du point de savoir si, dans la situation de fait qui est à la base du présent recours d'empara, la demande juridictionnelle a été introduite dans le délai ou hors délai, relevait évidemment de la juridiction ordinaire. Et celle-ci l'a fait, en interprétant une disposition légale, en vertu de laquelle elle a conclu que la demande était tardive d'un seul jour. Cette interprétation ne peut en aucune manière être considérée comme constituant une erreur manifeste, ni comme contenant une motivation déraisonnable ou arbitraire. Il est en revanche discutable qu'il ait été fait usage d'un critère d'interprétation défavorable à l'effectivité du droit à la juridiction de l'article 10 de la Constitution. D'autre part, ce Tribunal constitutionnel estime qu'il n'a pas été suffisamment tenu compte de la mention contenue lors de la notification de la décision du Gouvernement transcrite à la fin du fondement juridique 3.4. C'est-à-dire qu'une chose est qu'il s'agisse de l'interprétation d'un texte légal, et une autre bien différente est que la mention expresse contenue dans la notification d'une décision soit appréciée de manière adéquate. Sur cette base, et également en raison de la nature institutionnelle de l'auteur de la déclaration, il est logique de conclure que, dans la personne de la partie requérante, s'est produite une erreur induite quant au terme ad quem, qui a engendré une confiance objective et susceptible de protection juridictionnelle pouvant être assimilée à la force majeure et pouvant se trouver dépourvue de force juridique pour la priver de son droit fondamental d'accès à la juridiction. 3.8. Le Gouvernement, dans son mémoire d'observations dans la présente affaire, défend brillamment la thèse de l'opposition au recours d'empara en se prononçant dans le sens que la demande juridictionnelle a été introduite tardivement – d'un seul jour - et que l'interprétation menée par la juridiction ordinaire, seule compétente en la matière, « n'est ni disproportionnée ni arbitraire. Il s'agit d'une décision conforme au Droit ». Il argumente, à l'appui de sa thèse, que les normes de l'environnement juridique d'Andorre (en l'espèce, l'Espagne) « s'expriment en des termes identiques aux nôtres » et cite l'arrêt du Tribunal constitutionnel espagnol – Première Chambre - n° 209-2013 (non 2091-2013) du 16 décembre - recours d'empara 2354 (non 23454). S'agissant de normes sensiblement identiques, aucun reproche ne peut être fait à cette invocation d'un jugement qui n'a pas de valeur formelle dans notre système juridique, mais qui représente une opinion juridique très digne d'être prise en compte. En effet, cette décision, dans un cas tout à fait semblable à celui qui nous occupe, a retenu, contre l'avis du Ministère public, la même interprétation que les jugements attaqués dans la présente cause. 3.9. Il convient toutefois d'apporter deux nuances. En premier lieu, il s'agissait de l'introduction hors délai d'un recours administratif (recours hiérarchique contre une décision d'un Tribunal économico-administratif régional), alors que nous nous trouvons à présent devant la requête juridictionnelle qui donne directement accès à la juridiction. Et, en second lieu, dans l'autre cas il s'agit simplement de l'interprétation de deux dispositions légales sensiblement identiques à nos articles 36 de la Loi de la juridiction administrative et fiscale et 131 du Code de l'Administration, alors que dans le cas de la présente cause, la notification de l'acte administratif mentionnait explicitement, comme il a déjà été indiqué que le délai d'un mois courait à compter du lendemain de la date de la notification. Enfin, il convient de souligner que le Tribunal constitutionnel espagnol reconnaît qu'il s'agit d'une question très débattue et que tant lui-même que le Tribunal suprême ont changé de position au fil du temps. 3.10. Dans ces conditions, et en vertu du principe spiritualiste et de la volonté de garantie des droits fondamentaux qui inspire l'ensemble de l'ordre juridique andorran, ainsi qu'il a été exposé dans les motifs juridiques précédents, il y a lieu de conclure que non seulement est possible, mais qu'est obligatoire, dans les cas d'accès direct à la juridiction (en raison de son caractère de « substance médullaire » et de « volet primaire » du droit à la juridiction), une interprétation des normes et du contenu des actes administratifs qui soit la plus favorable possible à l'effectivité du droit à la juridiction, reconnu à l'article 10 de la Constitution. Les principes protecteurs de l'accès à la juridiction - pro actione -, de la défense du citoyen - pro cive - et de la défense des droits fondamentaux - pro iuribus fundamentalibus - l'exige ainsi. Par conséquent, il y a lieu de faire droit au recours d'empara, de déclarer la nullité de l'ordonnance du 8 octobre 2019 et du jugement du 30 mai de la même année et de dire que l'incident de nullité de la procédure doit être accueilli, en renvoyant la procédure au moment où le Tribunal des Batlles a rejeté comme tardive la requête présentée par la requérante, en annulant son jugement du 3 septembre 2018, et en procédant à rendre la décision correspondante sur le fond. 3.11. Le fait qu'il soit fait droit au recours d'empara et les circonstances particulières de l'espèce conduisent à ne pas juger opportun de prononcer une condamnation expresse aux dépens. Décision : Eu égard à tout ce qui a été exposé, le Tribunal constitutionnel, en vertu de l'autorité que lui confère la Constitution de la Principauté d'Andorre, A décidé : 1. De faire droit au recours d'empara introduit par la représentation procédurale de Mme Meritxell Font Vilaginés. 2. De déclarer que le droit fondamental de la requérante à l'accès à la juridiction a été violé. 3. De déclarer la nullité du jugement du 3 septembre 2018, rendu par le Tribunal des Batlles, ainsi que du jugement du 30 mai 2019 et de l'ordonnance du 8 octobre de la même année, rendus par la Chambre administrative du Tribunal supérieur de justice. 4. De rétablir la requérante dans l'intégrité de son droit et, à cette fin, le Tribunal des Batlles doit considérer que le recours a été présenté dans le délai et doit examiner et trancher le fond de l'affaire. 5. De déclarer qu'il n'y a pas lieu de statuer sur les dépens. 6. De publier le présent jugement, conformément aux dispositions de l'article 5 de la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel, au Bulletin officiel de la Principauté d'Andorre. Ainsi, par notre présent jugement, qui doit être notifié à la représentation procédurale de Mme Meritxell Font Vilaginés, au Gouvernement, à la présidente de la Batllia, au président du Tribunal supérieur de justice et au Ministère public, nous le prononçons, ordonnons et signons à Andorra la Vella, le 19 mai 2020. Dominique Rousseau Josep-D. Guàrdia Canela Président Vice-président Joan Manel Abril Campoy Jean-Yves Caullet Magistrat Magistrat