Jugement du Tribunal constitutionnel du 16-10-2017 relatif au recours d'empara 2017-16-RE.

TS20171017_13_21_12 Affaire 2017-16-RE (SEP c/ Gouvernement d'Andorre) Jugement du Tribunal constitutionnel du 16-10-2017 relatif au recours d'empara 2017-16-RE Numéro d'enregistrement 145-2017. Recours d'empara Jugement du 16 octobre 2017 Au nom du Peuple andorran ; Le Tribunal constitutionnel ; Vu la requête présentée et enregistrée au Tribunal constitutionnel, le 27 mars 2017, par la représentation procédurale du Syndicat de l'Enseignement public (SEP), par laquelle il forme un recours d'empara contre le jugement du 16 décembre 2016 et contre l'ordonnance du 2 mars 2017, rendus par la Chambre administrative du Tribunal supérieur de justice, pour une prétendue violation du droit à la juridiction, dans son volet du droit d'obtenir une décision fondée en droit, reconnu à l'article 10 de la Constitution, et des principes de non-rétroactivité de la loi et de sécurité juridique et, attendu qu'il demande au Tribunal constitutionnel d'accorder l'empara sollicité, de déclarer la violation des droits fondamentaux et des principes susmentionnés, d'annuler les décisions attaquées et de renvoyer la procédure au moment où le jugement a été rendu afin que le Tribunal supérieur de justice statue en respectant les droits de cette partie ; Vu la Constitution, notamment ses articles 3.2, 10, 41, 88 et 98 c) ; Vu la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel, notamment le titre IV, chapitre sixième ; Vu le rapport du Ministère public du 24 avril 2017 ; Vu l'ordonnance du Tribunal constitutionnel du 14 juillet 2017, qui a déclaré recevable, sans effet suspensif, le recours d'empara 2017-16-RE ; Vu les mémoires d'observations respectifs présentés, le 5 septembre 2017, par la représentation procédurale du Syndicat requérant et par le Gouvernement ; Vu les conclusions formulées dans le délai par les parties et par le Ministère public ; Ouï le rapport de la magistrate rapporteure, Mme Laurence Burgorgue-Larsen ; 1. Antécédents procéduraux devant les juridictions ordinaires 1.1. Le 18 mai 2015, Mme Pilar Margalef Torrents, affiliée au Syndicat de l'Enseignement public (SEP), a demandé au Gouvernement de lui accorder la retraite anticipée et volontaire à compter du 15 septembre 2015, date à laquelle elle remplissait les conditions prévues par la Loi de la fonction publique du 15 décembre 2000 et par le Décret du 30 mai 1996 qui réglementait cette retraite. 1.2. Le 4 septembre 2015, le Secrétariat d'État à la Fonction publique a reconnu à la demanderesse le droit d'accéder à une prestation de retraite volontaire correspondant à 54% de son dernier salaire, avec effet à compter du 16 septembre 2015, en appliquant les dispositions de la Loi qualifiée 23/2014, du 30 octobre, qualifiée de création et de réglementation du plan de pensions de la fonction publique, récemment adoptée. Le SEP, pour la défense de son affiliée, a formé un recours gracieux qui a été rejeté. 1.3. Le SEP a engagé la voie juridictionnelle contre cette décision de l'Administration. Le 2 mai 2016, par jugement, la Section administrative du Tribunal des Batlles a rejeté la demande introduite par le SEP contre l'application de la Loi 23/2014 susmentionnée. 1.4. Le Syndicat demandeur a interjeté appel de ce jugement et, le 16 décembre 2016, la Chambre administrative a rejeté cet appel, a confirmé le jugement attaqué et a déclaré que la décision du Gouvernement était conforme au droit et aux fins légitimant l'activité administrative. 1.5. Le SEP a alors soulevé un incident de nullité de la procédure, estimant que son droit à la juridiction, reconnu à l'article 10 de la Constitution, avait été violé. Le 2 mars 2017, la Chambre administrative du Tribunal supérieur de justice a rendu une ordonnance rejetant cet incident de nullité de la procédure. 1.6. Le 27 mars 2017, la représentation procédurale du SEP a formé un recours d'empara contre les décisions susmentionnées de la Chambre administrative du Tribunal supérieur de justice, pour une prétendue violation du droit à la juridiction, dans son volet du droit d'obtenir une décision fondée en droit, reconnu à l'article 10 de la Constitution et des principes de non-rétroactivité de la loi et de sécurité juridique. 2. Argumentation juridique 2.1. Argumentation juridique du SEP requérant - En premier lieu, cette partie conteste la décision des tribunaux ordinaires de ne pas soulever une procédure incidente d'inconstitutionnalité concernant la Loi 23/2014 , au motif que la motivation employée par les juridictions ordinaires n'est ni logique ni juridiquement raisonnable. - Selon cette partie, la Loi susmentionnée réglemente des matières qui ne relèvent pas de la réserve de loi qualifiée et le Tribunal des Batlles lui-même reconnaît qu'il existe des doutes raisonnables quant à la constitutionnalité du contenant de la Loi, mais le Tribunal des Batlles n'est pas compétent pour décider si une éventuelle déclaration d'empiètement sur le domaine propre de la loi ordinaire entraînerait ou non la déclaration d'inconstitutionnalité. - Le Tribunal constitutionnel est compétent pour trancher la question de savoir si une loi doit avoir un caractère ordinaire ou qualifié ou si la déclaration d'inconstitutionnalité doit porter uniquement sur le contenant ou la forme de la norme. - Le Tribunal constitutionnel a établi que l'empiètement par une loi ordinaire sur des matières réservées à la loi qualifiée entraîne l'inconstitutionnalité de la loi ; toutefois, il ne s'est pas prononcé sur l'hypothèse inverse, le cas d'une loi qualifiée qui réglementerait des matières non réservées à la loi qualifiée, néanmoins dans ce cas l'inconstitutionnalité découlerait de la violation du principe de compétence retenu par la Constitution pour distinguer entre deux catégories de lois, l'ordinaire et la qualifiée. - Cette partie conteste également les motifs du refus de soulever la procédure incidente de la part du Tribunal supérieur de justice : la Loi en question ne réglemente aucun des droits des chapitres III et IV et elle considère que le caractère qualifié devient une limitation importante, car il sera plus difficile de modifier son contenu, empêchant ainsi une plus grande flexibilité dans sa réglementation ; elle souligne, en outre, que la plupart des abrogations opérées par cette Loi n'ont pas de caractère qualifié, comme l'indique d'ailleurs le Tribunal supérieur de justice. - Sur ce point, la partie requérante conclut que si l'on accepte que n'importe quelle matière puisse être réglementée ou modifiée par loi qualifiée, la volonté de la réserve matérielle de la loi qualifiée établie constitutionnellement s'en trouverait altérée. - En second lieu, en ce qui concerne la violation des principes de non-rétroactivité de la loi et de sécurité juridique, elle précise que la loi ne peut porter atteinte à ces principes et placer le titulaire d'un droit individuel acquis ou d'une situation juridique avantageuse dans une situation moins favorable ; une norme nouvelle ne peut pas s'appliquer à une situation antérieure. Dans le cas concret de la demanderesse de la retraite anticipée et volontaire, il est appliqué à la situation générée pendant 30 ans une norme nouvelle qui entraîne un effet défavorable, puisqu'elle réduit sa prestation de 10%, violant ainsi l'article 3.2 de la Constitution. - Selon l'avis de cette partie, il ne s'agit pas de discuter si cela constituait ou non un droit acquis, mais de l'application d'une loi nouvelle à une situation antérieure qui entraîne un effet défavorable pour l'intéressé. - Enfin, elle demande au Tribunal constitutionnel d'accorder l'amparo demandé, de déclarer la violation des droits fondamentaux et des principes mentionnés, d'annuler les décisions attaquées et de renvoyer la procédure au moment où le jugement a été rendu afin que le Tribunal supérieur de justice statue en respectant les droits de cette partie. 2.2. Argumentation juridique de la Chambre administrative du Tribunal supérieur de justice - En ce qui concerne la demande de soulever un incident d'inconstitutionnalité contre la Loi 23/2014 , le Tribunal supérieur de justice affirme que l'adoption d'une loi qualifiée n'affecte aucun droit du citoyen, au contraire, elle apporte des garanties supplémentaires, et, en outre, en l'espèce, elle est adoptée pour modifier une norme antérieure de même nature. Pour ces motifs, il considère qu'il n'y a pas lieu de soulever une question d'inconstitutionnalité. - Quant au fond, la Chambre administrative déclare qu'à la date de la présentation de la demande, la personne intéressée ne remplissait pas les conditions prévues par le Décret de 1996 pour demander la retraite anticipée. La Loi 23/2014 est entrée en vigueur le 1er juin 2015, et la demanderesse réunissait les conditions pour demander la retraite anticipée le 15 septembre 2015. - La Chambre administrative considère que la demanderesse entrait dans le champ d'application de la disposition transitoire troisième de la Loi, qui dispose, entre autres, que l'application de cette disposition n'a pas de caractère rétroactif, mais qu'il s'agit de l'application immédiate de la Loi aux situations futures, et que les fonctionnaires sont soumis à un statut légal et réglementaire et n'ont pas de droit subjectif acquis au maintien des textes antérieurs à l'entrée en vigueur de cette Loi. - En ce qui concerne la réponse à l'incident de nullité de procédure, la Chambre administrative affirme que la partie requérante se borne à reprendre les mêmes arguments que ceux de son mémoire d'appel, que ces arguments ont été discutés et que le SEP a pu présenter sa défense ; par conséquent, il n'a pas été porté atteinte au droit constitutionnel reconnu à l'article 10 de la Constitution. 2.3. Argumentation juridique du Ministère public Le Ministère public demande l'irrecevabilité de ce recours d'amparo en raison de l'absence manifeste de contenu constitutionnel de ses prétentions, conformément à l'article 37.2 de la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel. Le Ministère public conclut, des diligences effectuées, qu'il n'existe pas de manquements impliquant la violation alléguée, ni justifiant la nullité des décisions attaquées. Il rappelle la nature du recours d'amparo et souligne que les décisions attaquées ne sont ni illogiques ni arbitraires ; bien au contraire, elles contiennent une ample motivation et justification des arguments dont découle leur décision. 2.4. Argumentation juridique du Gouvernement - En premier lieu, le Gouvernement souligne que le véritable débat dans cette affaire réside dans la détermination de la question de savoir si les décisions attaquées au moyen du recours d'amparo manquent de fondement juridique, conformément aux dispositions de l'article 10 de la Constitution. - En ce qui concerne la prétendue absence de ce fondement dans les décisions attaquées relativement au fait de soulever une question incidente d'inconstitutionnalité, le Gouvernement rappelle que l'une des conditions essentielles pour que les tribunaux acceptent de la soulever est l'incidence que la norme mise en cause peut avoir sur la solution de la procédure judiciaire en cours. En l'espèce, les reproches formulés à l'encontre de ladite norme sont purement formels quant à son adoption et n'affectent en rien l'objet du recours devant la juridiction administrative. - Par conséquent, le débat porte sur les effets de l'hypothèse dans laquelle une loi qualifiée régit des matières qui ne lui ont pas été réservées. Le principal problème découlant de cette hypothèse est la « pétrification » ou la « congélation » de la matière qui, sans être réservée à la loi qualifiée, se trouve régie par une norme de cette nature, ce qui peut entraîner des difficultés pour des modifications ultérieures. Par ailleurs, du point de vue de l'exercice démocratique, aucun reproche ne peut être formulé quant à la formation de la volonté du législateur. - Compte tenu de la similitude entre les systèmes constitutionnels respectifs, le Gouvernement expose la solution retenue par la jurisprudence du Tribunal constitutionnel espagnol, qui consiste à éviter la « congélation de rang mentionnée » au moyen d'une déclaration du Tribunal constitutionnel indiquant quelles sont les dispositions de la loi qualifiée examinée qui doivent être considérées comme des normes « ordinaires ». De cette manière, l'ordre juridique est épuré en respectant les droits politiques des futures majorités parlementaires tout en conservant le contenu d'une norme qui a indiscutablement été adoptée par une majorité démocratiquement suffisante. - En second lieu, en ce qui concerne la prétendue violation du principe de non-rétroactivité des normes restrictives de droits individuels, le Gouvernement affirme que ce principe général contenu à l'article 3.2 de la Constitution ne constitue pas un motif pour former un recours d'amparo, lequel est réservé à la protection des droits contenus dans les chapitres III et IV du titre II de la Constitution. Par conséquent, les observations de cette partie se limiteront à la violation du droit à la juridiction, dans son volet du droit d'obtenir une décision fondée en Droit. - Le Gouvernement rappelle que les fonctionnaires sont soumis à un statut légal et réglementaire qui peut être modifié par le législateur, ce qui implique que les fonctionnaires n'ont pas de droit subjectif acquis à « maintenir » un statut juridique déterminé. Ce principe est consolidé doctrinalement dans notre système juridique. - Le fait que la retraite soit régie d'une manière concrète à un moment donné implique qu'un fonctionnaire a une simple expectative que ce droit puisse être exercé le moment venu où il remplit les conditions requises pour accéder à cette situation, mais cela n'implique pas que ce régime demeure pétrifié dans le temps. - Dans cette affaire, la prétention de la fonctionnaire était de bénéficier d'un régime juridique qui était sur le point d'être abrogé, bien qu'elle ne réunisse pas les conditions requises pour demander la retraite anticipée. Et il n'y a aucune application rétroactive d'une loi nouvelle, mais tous ses effets se produisent pour l'avenir. - Pour finir, elle demande au Tribunal constitutionnel de rejeter ce recours d'empara en condamnant la partie requérante aux dépens, conformément aux dispositions de l'article 92.4 de la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel. 3. Fondements juridiques du Tribunal constitutionnel 3.1. En ce qui concerne la première allégation du Syndicat requérant relative au refus de la juridiction ordinaire d'engager une procédure incidente d'inconstitutionnalité, conformément à l'article 100 de la Constitution, la jurisprudence constante du Tribunal constitutionnel déclare que « la formulation de cette procédure n'est pas un droit des citoyens, mais une faculté des tribunaux » (voir le dernier alinéa du FJ deuxième du jugement du 3 février 2014, rendu dans l'affaire 2013-31-RE). 3.2. Dans le cadre de cette faculté, le rôle du Tribunal constitutionnel « doit se limiter à examiner si les organes judiciaires ont donné une réponse à cette demande et si cette réponse est motivée et logiquement et juridiquement raisonnable » (voir le dernier alinéa du FJ deuxième du jugement qui vient d'être mentionné). Autrement dit, le Tribunal constitutionnel doit vérifier que les tribunaux ordinaires ont examiné de manière rigoureuse les deux conditions nécessaires pour mettre en œuvre l'article 100 précité, c'est-à-dire l'existence de « doutes raisonnables et fondés » sur la constitutionnalité d'une loi ou d'un décret législatif, ainsi que le fait que ces doutes doivent se manifester à l'égard d'un texte législatif « dont l'application est indispensable à la solution de l'affaire » (voir le FJ sixième du jugement du 22 décembre 2015, rendu dans l'affaire 2015-31 RE). 3.3. Dans le cas qui nous occupe à présent, d'une part, la Batllia estime que l'action incidente d'inconstitutionnalité conteste la forme de la Loi (c'est-à-dire sa qualité de loi qualifiée) et non son contenu (c'est-à-dire les droits protégés par les chapitres III et IV susceptibles d'être violés), et que l'action incidente d'inconstitutionnalité ne répond pas à la condition afférente à « l'application indispensable à la solution de l'affaire » (voir le jugement du 2 mai 2016, rendu par le Tribunal des Batlles dans cette affaire). D'autre part, le Tribunal supérieur de justice, examine tant l'objet des lois qualifiées (c'est-à-dire réglementer les droits consacrés aux chapitres III et IV) que les conséquences procédurales qui en découlent (ces lois requièrent la majorité absolue des membres du Conseil général pour pouvoir être adoptées). Sur la base de ces présupposés, le Tribunal supérieur de justice estime que la Loi qualifiée 23/2014 « pourrait affecter, indirectement, l'exercice par les citoyens andorrans du droit prévu à l'article 25 de la Constitution » relatif aux conditions d'accès dans l'égalité aux fonctions et aux charges publiques. Toutefois, il affirme également ensuite que « L'adoption d'une Loi qualifiée n'affecte aucun droit du citoyen, au contraire elle apporte des garanties supplémentaires, et, de plus, elle est adoptée en l'espèce pour modifier une norme antérieure de même nature » (voir le fondement de droit deuxième du jugement attaqué du 16 décembre 2016 du TSJ). 3.4. Le Tribunal constitutionnel constate la motivation différente des juridictions du fond. Là où le juge de première instance estime que la question est purement formelle (du fait de considérer que l'une des deux conditions requises établies par l'article 100 de la Constitution n'était pas remplie), le juge d'appel, voit une violation éventuelle de l'article 25 de la Constitution par la Loi 23/2014 , mais immédiatement après déclare qu'une loi qualifiée a en réalité pour objet d'apporter « des garanties supplémentaires » aux citoyens. 3.5. Les deux motivations sont radicalement différentes, mais surtout celle du Tribunal supérieur de justice, n'est pas claire du fait qu'elle contient une contradiction interne. Par-dessus tout, à aucun moment le Tribunal supérieur de justice ne rattache les considérations qu'il a formulées (dans le 3e fondement de droit in fine de sa décision) aux conditions précises établies à l'article 100 de la Constitution. 3.6. Ces incohérences portent atteinte, in fine, au principe de la sécurité juridique dont la Constitution est garante et qui est un principe interprétatif qui doit être pris en compte dans l'interprétation de l'article 10 de la Constitution (voir le point 3.9 ci-après). Cet élément est d'autant plus important lorsque sont en jeu la question de la constitutionnalité d'une loi et celle de la répartition de la compétence entre le législateur ordinaire et le législateur qualifié. 3.7. En ce qui concerne la deuxième allégation du Syndicat requérant -selon laquelle le raisonnement des tribunaux ordinaires conduirait à la violation des principes de non-rétroactivité de la loi et de sécurité juridique- il convient de rappeler la place et la fonction de ces deux principes dans l'ordre constitutionnel andorran. 3.8. Ces principes se trouvent au frontispice du texte constitutionnel -plus précisément dans le titre I ( De la souveraineté d'Andorre )- et sont établis à son article 3.2. De la lecture combinée des articles 3.1 et 3.2, il ressort que la Constitution, « norme suprême de l'ordre juridique », « garantit » ces principes. 3.9. De leur position dans le texte constitutionnel il découle qu'il ne s'agit pas de droits susceptibles de faire l'objet d'un recours d'empara -droits contenus dans les chapitres III et IV du titre II-, mais qu'il s'agit bien de principes herméneutiques qui doivent guider l'interprétation de ces derniers. Le Tribunal constitutionnel a déjà eu l'occasion d'affirmer qu'« il est évident que l'article 3.2 n'est pas, per se, susceptible de faire l'objet d'un recours d'empara (…) néanmoins, cette disposition constitutionnelle doit être analysée comme un critère interprétatif des droits et des libertés établis au sein de la Constitution, surtout de ceux susceptibles de faire l'objet d'un recours d'empara » (voir le FJ troisième du jugement du 7 septembre 2013, rendu dans l'affaire 2013-4 i 8-RE). 3.10. La question qui se pose à ce stade est celle de savoir si l'interprétation de la Loi 23/2014 effectuée par les tribunaux ordinaires a entraîné une violation de l'exigence d'une décision fondée en Droit, telle qu'elle est garantie par l'article 10 de la Constitution interprété à la lumière de l'article 3.2 de ce même texte. 3.11. De l'examen de la motivation contenue dans le jugement du 16 décembre 2016 il ressort que le Tribunal supérieur de justice a dûment rappelé au Syndicat requérant que son affiliée ne remplissait pas, au moment de présenter sa demande de retraite volontaire (le 18 mai 2015), les conditions de service d'ordre temporel -telles qu'elles étaient établies dans la réglementation antérieure (Décret du 30 mai 1996) pour son obtention. 3.12. Par voie de conséquence, le Tribunal supérieur de justice a motivé cette décision de manière effective lorsqu'il a considéré que la Loi 23/2014 -et plus précisément la disposition transitoire troisième- n'avait pas de caractère rétroactif, mais qu'elle était d'application immédiate pour « les situations futures » (voir le fondement de droit troisième du jugement attaqué). En effet, si la nouvelle Loi s'applique à des situations nées antérieurement, celle-ci en régit uniquement et immédiatement les effets futurs, en respectant par conséquent les conditions de création et d'extinction de ces situations, ce qui était précisément l'objet de la troisième disposition transitoire, qui avait pour finalité d'assurer, pour l'avenir, la stabilité juridique des situations nées sous l'empire d'une réglementation antérieure. 3.13. Il s'agit là d'une solution de principe habituelle dans les matières extracontractuelles -c'est-à-dire les matières relevant d'un statut légal et réglementaire- comme c'est le cas de l'affiliée au Syndicat requérant, qui est fonctionnaire (voir mutatis mutandis , le point 3.6 de l'ordonnance du 12 juin 2017, rendue dans l'affaire 2017-17-RE, dans le cadre d'un recours formé par des agents des douanes). DÉCISION : Au vu de tout ce qui a été exposé, le Tribunal constitutionnel, en vertu de l'autorité que lui confère la Constitution de la Principauté d'Andorre, A DÉCIDÉ : 1. De rejeter le recours d'empara présenté par la représentation procédurale du Syndicat de l'Enseignement Public (SEP), contre le jugement du 16 décembre 2016 et contre l'ordonnance du 2 mars 2017, rendus par la Chambre administrative du Tribunal supérieur de justice. 2. De publier le présent jugement, conformément aux dispositions de l'article 5 de la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel, au Bulletin Officiel de la Principauté d'Andorre. Et ainsi, par le présent jugement, qui doit être notifié à la représentation procédurale du SEP, au Gouvernement, au président de la Batllia, au président du Tribunal supérieur de justice et au Ministère public, nous le prononçons, ordonnons et signons à Andorra la Vella, le 16 octobre 2017. Isidre Molas Batllori Dominique Rousseau Président Vice-président Juan A. Ortega Díaz-Ambrona Laurence Burgorgue-Larsen Magistrat Magistrate