Jugement du Tribunal constitutionnel du 11-5-2015 relatif au recours d'amparo 2015-4-RE

TS20150519_12_05_56 Affaire 2015-4-RE (APAAG et autres c/ Gouvernement) Jugement du Tribunal constitutionnel du 11-5-2015 relatif au recours d'amparo 2015-4-RE Numéro d'enregistrement 66-2015. Recours d'amparo Jugement du 11 mai 2015 Au nom du Peuple andorran ; Le Tribunal constitutionnel ; Vu la requête présentée et enregistrée au Tribunal constitutionnel, le 10 février 2015, par la représentation procédurale de l'Association du personnel affecté à l'Administration générale (APAAG), du Syndicat pénitentiaire andorran (SPA), du Syndicat des institutions pénitentiaires (SIP), du Syndicat des fonctionnaires des douanes (SFD), du Syndicat de l'enseignement public (SEP), du Syndicat des fonctionnaires de justice (SIPAAJ), de l'Association A118, de l'Association des pompiers (ABA) et des Syndicats de police d'Andorre (SIPA et CFPA), par laquelle elle forme un recours d'amparo contre l'ordonnance du 23 septembre 2014, rendue par la juge (batlle) de garde, et contre le jugement du 29 janvier 2015, rendu par la Chambre administrative du Tribunal supérieur de justice, dans le cadre de la procédure urgente et prioritaire, pour une prétendue violation du droit à la liberté syndicale, consacré à l'article 18 de la Constitution, et attendu qu'elle demande au Tribunal constitutionnel de déclarer recevable le présent recours d'amparo, de déclarer la violation du droit fondamental susmentionné, d'ordonner le rétablissement des requérants dans la plénitude de leurs droits par l'adoption des mesures nécessaires à cette fin, de manière à permettre à la Commission consultative et au Conseil de la police d'émettre chacun un rapport. Elle demande également que l'Administration générale soit condamnée aux dépens, y compris les honoraires d'avocat et d'avoué ; Vu la Constitution, notamment ses articles 18, 41, 88 et 98 c) ; Vu la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel, notamment le titre IV, chapitre six ; Vu l'ordonnance du Tribunal constitutionnel du 16 février 2015, qui a déclaré recevable, sans effet suspensif, le recours d'amparo 2015-4-RE ; Vu le mémoire d'observations présenté, le 3 mars 2015, par le Ministère public ; Vu les observations présentées, le 4 mars 2015, par le Gouvernement ; Vu les conclusions formulées, dans le délai, par les parties et par le Ministère public ; Ouï le rapport du magistrat rapporteur, M. Juan Antonio Ortega Díaz-Ambrona ; Antécédents Premier Le Gouvernement, en vue de mener à bien un projet de loi de la Fonction publique modifiant le plan de retraite des fonctionnaires, a sollicité l'avis de la Commission consultative de la Fonction publique (CCFP). Vingt-trois réunions ont été tenues au cours desquelles cette question a été débattue. Deuxième Le 26 juin 2014, le Gouvernement a enregistré au Conseil général le projet de loi qualifiée de création et de réglementation du plan de retraite de la Fonction publique. Le même jour, la Sindicatura l'a déclaré recevable selon la procédure d'urgence. Troisième Afin de défendre le droit à la liberté syndicale, la représentation procédurale des requérants a engagé la procédure urgente et prioritaire, prévue à l'article 41.1 de la Constitution. Quatrième Le 23 septembre 2014, la juge (batlle) de garde a rendu une ordonnance rejetant la demande formée par les requérants, au motif que le droit à la liberté syndicale invoqué n'avait pas été violé. Cinquième En appel, le 29 janvier 2015, la Chambre administrative du Tribunal supérieur de justice a rendu un jugement par lequel elle rejetait le recours formé et confirmait la décision de première instance. Sixième Le 10 février 2015, la représentation procédurale des organisations syndicales susmentionnées a formé un recours d'amparo contre l'ordonnance du 23 septembre 2014, rendue par la juge (batlle) de garde, et contre le jugement du 29 janvier 2015, rendu par la Chambre administrative du Tribunal supérieur de justice, dans le cadre de la procédure urgente et prioritaire, pour une prétendue violation du droit à la liberté syndicale, consacré à l'article 18 de la Constitution. Cette partie expose que, conformément à l'article 12 de la Loi de la Fonction publique du 15 décembre 2000, les projets de loi affectant la Fonction publique doivent être accompagnés d'un rapport obligatoire, préalable et non contraignant de la Commission consultative de la Fonction publique (CCFP). Le 27 janvier 2014, le Gouvernement a convoqué cette Commission consultative et lui a remis un avant-projet de loi de création et de réglementation du plan de retraite de la Fonction publique ; cette Commission s'est ensuite réunie 23 fois pour analyser ce même texte. Dans le procès-verbal de la dernière séance, il a été convenu, entre autres, qu'un rapport serait établi et soumis au Gouvernement lors de sa séance du 2 juillet 2014. Toutefois, le Gouvernement a approuvé le projet de loi qualifiée lors de sa séance du 26 juin 2014 et l'a transmis le même jour au Conseil général. Par conséquent, elle considère que le Gouvernement n'a pas respecté son engagement au regard des accords pris par la Commission consultative, présidée par la secrétaire d'État à la Fonction publique. Cette partie tient à préciser que le rapport obligatoire visé audit article 12 n'a de sens que s'il est établi sur la base d'un projet de loi, c'est-à-dire sur le texte approuvé par le Gouvernement avant sa transmission au Conseil général, et non sur les avant-projets ou textes de travail antérieurs. Elle affirme que le Gouvernement ne peut s'ériger en filtre entre la Commission consultative et le Conseil général, autrement dit, il ne peut décider quel est le rapport obligatoire qu'il convient de transmettre au Conseil général. Ce que cette partie allègue, c'est que la Commission consultative a travaillé sur des textes qui, en définitive, n'ont guère de rapport avec le projet de loi examiné, ce qui rend le rapport absolument inopérant, ce qui viole les dispositions de l'article 18 de la Constitution. Le Gouvernement a joint au projet de loi un rapport du 19 juin de la Commission consultative. Par la suite, il en a ajouté un autre du 8 juillet 2014, sans que, selon l'avis du Gouvernement, le contenu du rapport initial soit modifié en quoi que ce soit. Or, ce qui est essentiel, c'est que la Commission consultative a émis un rapport qui n'a rien à voir avec le projet de loi finalement examiné ; par conséquent, on peut conclure que son sens a été manipulé. L'incorporation dudit rapport a pour objectif de permettre aux conseillers généraux de connaître les antécédents nécessaires du projet de loi ainsi que l'expression de la volonté des travailleurs et de se prononcer à cet égard. En ce sens, elle cite le jugement du Tribunal constitutionnel rendu dans l'affaire 2012-18-RE concernant la violation de ce même droit et la jurisprudence constitutionnelle espagnole relative à un rapport obligatoire d'une communauté autonome pour l'approbation d'un décret-loi (jugement 35/1984 du 13 mars). Cette partie réitère que les deux rapports joints au projet de loi ne diffèrent guère l'un de l'autre, car ils n'ont pas été élaborés sur la base de ce projet de loi, et que, par conséquent, sa procédure est viciée, outre le rapport, également obligatoire, du Conseil de la Police, qui n'est pas non plus transmis. De manière schématique, cette partie met en évidence les différences entre le premier texte qui a été remis à l'examen de la Commission consultative et le texte qui a finalement été transmis au Conseil général, ce qui démontre qu'il s'agit de deux textes différents et que, bien qu'il ait été politiquement prétendu que des conditions de modification des pensions de la Fonction publique avaient été convenues avec les syndicats dans un texte consensuel, le Gouvernement a présenté unilatéralement un texte qui n'était pas celui qui avait été analysé au sein de la Commission consultative. Enfin, elle demande au Tribunal constitutionnel d'admettre le présent recours d'amparo, de déclarer la violation du droit fondamental susmentionné et d'ordonner le rétablissement des requérants dans la plénitude de leurs droits par l'adoption des mesures nécessaires à cette fin, de manière à permettre à la Commission consultative et au Conseil de la Police d'émettre chacun un rapport. Elle demande également que l'Administration générale soit condamnée aux dépens, y compris les honoraires d'avocat et d'avoué. Septième Le 16 février 2015, le Tribunal constitutionnel a déclaré recevable le recours d'amparo 2015-4-RE, sans effet suspensif, et a transmis la cause aux parties afin qu'elles présentent les observations appropriées. Huitième Le 3 mars 2015, le Ministère public a présenté un mémoire d'observations dans lequel il considère que la violation alléguée du droit syndical ne s'est pas produite, puisque ce droit a été exercé de manière libre et effective au cours des 23 réunions que la Commission consultative a tenues avec le Gouvernement au sujet de l'avant-projet de loi qualifiée portant réglementation du plan de pensions de la Fonction publique, ainsi qu'il ressort des pièces produites avec la demande initiale, et au sujet duquel le rapport obligatoire correspondant a été élaboré. Il découle du deuxième procès-verbal de la Commission consultative, relatif à la réunion du 19 juin 2014, que le rapport a bien été émis, puisqu'il y est indiqué que « les membres procèdent à la révision correspondante et à la clôture du rapport qui sera présenté au Gouvernement. » Il souligne également que le procès-verbal de la première réunion indique clairement que le document soumis à examen « n'est pas le document que le Gouvernement approuvera définitivement, car les apports reçus par la Commission seront, le cas échéant, intégrés au texte avant sa transmission au Conseil général. » En ce qui concerne l'argumentation relative au rapport du Conseil de la Police, il convient de rappeler que les syndicats de police ont mené leur négociation dans le cadre de la Commission consultative, puisque les droits syndicaux étaient exercés pour l'ensemble de la Fonction publique et pas uniquement pour la Police andorrane (Corps de police). La Loi sur la Police andorrane (Corps de police), ainsi que le règlement qui la développe, limitent les fonctions de ce Conseil aux aspects et négociations qui concernent uniquement la Police andorrane (Corps de police). Par ailleurs, la Commission consultative est suffisamment diverse et plurielle pour corroborer cette interprétation, puisqu'elle prévoit la participation de trois représentants syndicaux indépendamment de leur rattachement à un corps spécial ou à un secteur de la fonction publique en particulier. Par conséquent, le Ministère public demande que le Tribunal constitutionnel, conformément aux dispositions de l'article 37.2 de la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel, déclare l'irrecevabilité de la demande introduite par les organisations syndicales requérantes. Neuvième Le 4 mars 2015, le Gouvernement a présenté un mémoire d'observations dans lequel il considère que la partie requérante fonde la violation du droit syndical sur deux points : premièrement, l'absence de convocation du Conseil de la Police pour établir le rapport sur le projet de loi en question et, deuxièmement, la non-production du texte réel sur lequel la Commission consultative de la Fonction publique devait se prononcer. Selon la partie requérante, aucun de ces deux organismes n'aurait pu rendre le rapport obligatoire et non contraignant prévu par la loi. En ce qui concerne le premier point, le Gouvernement souligne que le recours en appel ne contient aucune dénonciation relative à l'absence de soumission du projet de loi au Conseil de la Police. Or, la configuration légale du recours d'amparo exige qu'il y ait une congruence entre les griefs et les prétentions invoqués devant le Tribunal supérieur de justice et devant le Tribunal constitutionnel. Dans le cas contraire, cette partie se trouverait privée de défense. À titre subsidiaire, il ajoute que l'action des représentants des membres de la Police andorrane (Corps de police) au sein du Conseil de la Police revêt un caractère personnel et que, par conséquent, leur action ne s'exerce pas en termes d'accomplissement de tâches syndicales. Néanmoins, il ne faut pas oublier que les fonctionnaires affectés à la Police andorrane (Corps de police) font partie de l'Administration publique et sont pleinement représentés au sein de la Commission consultative de la Fonction publique par l'intermédiaire des représentants des organisations syndicales. En ce qui concerne le deuxième point, relatif à l'allégation selon laquelle ladite Commission consultative n'a pas pu élaborer son rapport obligatoire sur le projet de loi, le Gouvernement, en premier lieu, circonscrit l'objet du présent recours d'amparo et conclut que le champ du débat n'a pas de portée constitutionnelle, puisque la Commission a été convoquée et qu'un texte « approuvé » par le Gouvernement lui a été remis avec la mention explicite qu'il serait modifié sur les points que le Gouvernement jugerait appropriés en fonction du fruit du travail de la Commission consultative. Or, le Gouvernement affirme que les organisations syndicales requérantes n'ont à aucun moment précisé les points qui, selon elles, dénaturent le texte initial, ni pourquoi. Dans le mémoire d'amparo, elles invoquent pour la première fois les articles et les dispositions à l'égard desquels le Gouvernement a apporté une modification, mais sans être en mesure d'en présenter une argumentation concrète sur le fond. Ensuite, le Gouvernement procède à une étude comparative du texte soumis à la Commission consultative et du texte transmis au Conseil général et conclut qu'il s'agit d'un seul et même texte, qui a évolué avec l'intégration d'apports de la Commission consultative sans rompre le modèle de prévoyance de la retraite des fonctionnaires et sans affecter, en aucun cas, des éléments essentiels. S'il est vrai que le texte initialement transmis a été qualifié d'avant-projet, c'était précisément pour manifester la volonté du Gouvernement que le texte soit susceptible d'être modifié au moyen des propositions de la Commission consultative qui pouvaient être retenues. S'il n'en était pas ainsi, quel sens aurait l'article 12 de la Loi de la Fonction publique. Le texte qui a été soumis à examen était un texte approuvé par le Gouvernement, et non un document de travail. Après avoir relaté la manière dont le travail avec la Commission consultative a été mené, il souligne que les modifications ont été incorporées au fur et à mesure de leur acceptation ; par conséquent, les requérants ne peuvent alléguer qu'ils ignoraient le texte déposé devant le Conseil général, les procès-verbaux de la Commission consultative étant concluants à cet égard, puisqu'ils attestent l'examen de toutes et chacune des dispositions du projet de loi, travail qui s'est concrétisé dans un rapport et qui atteste le respect effectif du droit à la liberté syndicale en l'espèce. Enfin, le Gouvernement demande au Tribunal constitutionnel de rejeter intégralement le présent recours d'amparo en déclarant que la violation des droits dénoncée ne s'est pas produite et de condamner la partie requérante aux dépens, y compris les honoraires d'avocat et d'avoué, conformément à l'article 92.4 de la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel. Dixièmement Le 25 mars 2015, le Ministère public et le Gouvernement, respectivement, et, le 26 mars de la même année, la représentation procédurale des requérants, ont présenté leurs mémoires de conclusions dans lesquels ils reproduisent les observations et les arguments contenus dans leurs mémoires antérieurs. Fondements juridiques Premièrement Les prétentions formulées dans le présent recours d'amparo portent sur deux questions : la première concerne le rapport obligatoire, mais non contraignant, de la Commission consultative de la fonction publique. Il est reproché que le rapport n'a pas porté sur un projet de loi, mais sur un brouillon ou avant-projet, et il est ajouté que le texte soumis à consultation n'avait rien à voir avec le projet approuvé qui a été transmis au Conseil général. Pour ces deux motifs, la partie requérante considère que l'article 18 de la Constitution, relatif à la liberté syndicale, a été violé. l, la seconde porte sur l'omission du rapport obligatoire du Conseil de la police. Deuxièmement En ce qui concerne le premier grief, il convient de commencer par rappeler que le jugement de ce Tribunal du 5 février 2013, rendu dans l'affaire 2012-18-RE, a reconnu que, en l'état actuel de l'ordre juridique de la Principauté et d'un point de vue à la fois fonctionnel et constitutionnel, il est clair que « l'activité d'examen et d'émission d'un rapport obligatoire sur des projets de loi relatifs à la fonction publique comporte des éléments propres à trois des activités qui constituent le noyau de l'activité syndicale : l'activité de négociation des conditions de travail des travailleurs ; l'activité de participation à la détermination des conditions de travail au moyen de mécanismes de consultation et, enfin, l'activité de représentation des intérêts des organisations syndicales et des travailleurs auprès des administrations publiques. » C'est la raison pour laquelle, en confirmant cette doctrine, le présent recours d'amparo a été déclaré recevable, afin de connaître du fond des questions soulevées. Et ce critère vaut tant pour la Commission consultative de la fonction publique que pour le Conseil de la police prévu à l'article 88 de la Loi 8/2004 , du 27 mai, qualifiée de la Police andorrane (Corps de police). Troisièmement Partant de ce que nous venons de dire, il convient donc d'examiner la première prétention formulée. Cet examen doit être effectué en l'absence, à l'heure actuelle, d'une réglementation précise de la procédure législative, qui pourrait dissiper de nombreux doutes. Mais, compte tenu de cette lacune, que reconnaît le mémoire du Gouvernement, ce Tribunal ne relève aucune violation de portée constitutionnelle dans les termes invoqués dans le recours d'amparo. En effet, il est aisé de constater que le Gouvernement a approuvé un avant-projet de loi qui a été transmis pour rapport à la Commission consultative de la fonction publique. Et cet organisme, après de nombreuses réunions, a formulé les observations qu'il a jugées opportunes. Une fois celles-ci examinées par le Gouvernement et, au vu de celles-ci, non contraignantes, il a arrêté le texte définitif du projet et l'a transmis au Conseil général pour qu'il en débatte et l'adopte. Cette manière de procéder ne présente aucun caractère inconstitutionnel. L'affirmation selon laquelle le texte soumis à consultation et le texte approuvé n'ont rien à voir l'un avec l'autre est dépourvue de fondement. Le pouvoir d'approuver des projets de loi pour les transmettre au Conseil général appartient au Gouvernement. Et l'audition de la Commission consultative a pour objet d'éclairer, en principe, le Gouvernement lui-même. La question de savoir quels antécédents doivent être transmis au Conseil général avec le projet de loi relève d'une loi régissant la procédure législative, dont la décision finale appartient au Conseil général. Par conséquent, l'amparo doit être rejeté sur ce point. Quatrièmement Le second point soumis à la décision de ce Tribunal concerne l'omission, lors de l'examen du projet de loi, du rapport du Conseil de la police prévu aux articles 88 et suivants de la Loi qualifiée, précédemment mentionnée, 8/2004 sur la Police andorrane (Corps de police). Le rapport du Conseil de la police est obligatoire (art. 89 e) de la Loi) pour les projets de dispositions de caractère général relatifs aux matières visées par cet article, parmi lesquelles figurent – paragraphe c) - celles relatives au statut professionnel. Les droits à pension de retraite, fonds de pension, etc. affectent sans aucun doute le statut professionnel. La Loi qualifiée 23/2014, du 30 octobre, traite de manière générale de la création et de la réglementation du plan de pension de la fonction publique et affecte, de manière spécifique et expresse, la Police andorrane (Corps de police), raison pour laquelle, en principe, le Conseil de la police aurait dû être entendu avant l'approbation du projet de loi par le Gouvernement. Face à cela, plusieurs arguments sont avancés. Le premier est que la Loi de création et de réglementation du fonds de pension concerne l'ensemble de la fonction publique et que l'audition de la Commission de la fonction publique – ce qui a été fait - suffirait, dès lors que le rapport du Conseil de la police, qui n'a pas été sollicité, se trouverait absorbé par ce rapport général. Il en serait ainsi si la Loi qualifiée 23/2014 susmentionnée ne contenait que des dispositions générales sans aucune mention de la Police andorrane (Corps de police). Néanmoins, tel n'est pas le cas en réalité : la Police andorrane (Corps de police) est mentionnée en particulier à plusieurs reprises. Ainsi, dans la disposition transitoire deuxième (paragraphes 2, 4 et 5 par exemple), ce qui nous conduit à considérer l'audition du Conseil de la police comme obligatoire. Le premier argument ne peut donc être accueilli. D'autre part, il est soutenu que ce Conseil n'a pas de caractère syndical compte tenu de sa composition, ce qui est exact. Mais on oublie que, en raison du dédoublement fonctionnel qui découle de la doctrine de notre jugement du 5 février 2013, précédemment mentionné, dans la situation actuelle de l'ordre juridique andorran, l'audition du Conseil de la police revêt également – à défaut d'autres voies - une signification syndicale, protectrice des droits professionnels des fonctionnaires de la Police andorrane (Corps de police), qui se rattache par la voie indiquée au contenu essentiel du droit à la liberté syndicale, reconnu à l'article 18 de la Constitution. Il resterait encore une autre objection formelle, consistant en ce que, jusqu'à la formulation du recours d'amparo, cette question en particulier n'avait pas été soulevée. Et qu'en raison de cette formalité, il n'y aurait pas lieu de se prononcer dans le présent jugement. Toutefois, l'objection concrète de la Police andorrane (Corps de police) continue de porter sur la régularité de la procédure suivie et non sur quelque chose de différent. D'autre part, l'omission d'une formalité obligatoire constitue un vice d'ordre public qui, du fait de son lien avec une liberté constitutionnelle, ne peut être éludé par ce Tribunal. Par conséquent, il y a lieu d'accueillir sur ce point le recours d'amparo et de déclarer que le Conseil de la police aurait dû être entendu par le Gouvernement lors de la procédure d'élaboration du projet de loi et doit encore aujourd'hui être entendu pour ce qui concerne spécifiquement la Police andorrane (Corps de police). Cinquièmement L'omission de cette formalité obligatoire, s'agissant d'une Loi adoptée par le Conseil général, n'entraîne pas sa nullité et n'entache pas sa validité. Mais, comme nous l'avons déjà indiqué dans notre jugement du 5 février 2013, « L'adoption d'une loi ne constitue pas une sorte de sauf-conduit doté de la capacité de remédier de manière automatique à toutes les éventuelles violations des droits fondamentaux qui ont pu se produire au cours de la procédure d'examen du projet de loi ». Cela conduit à obliger le Gouvernement à entendre le Conseil de la police sur la matière correspondante de la Loi qui concerne le Corps, au cas où cet organisme jugerait opportun de formuler des observations. Dans ce cas, celles-ci devraient être transmises au Gouvernement, lequel, en toute liberté d'appréciation, peut les accepter ou les rejeter et, dans le premier cas, adopter la modification pertinente de la Loi déjà en vigueur, afin qu'elles puissent être examinées par le Conseil général. Sixièmement Compte tenu du contenu du présent jugement, partiellement favorable, il n'y a pas lieu de prononcer une condamnation aux dépens à l'encontre de la partie requérante. DÉCISION : Compte tenu de tout ce qui a été exposé, le Tribunal constitutionnel, en vertu de l'autorité que lui confère la Constitution de la Principauté d'Andorre, A DÉCIDÉ : Premièrement Accorder partiellement l'amparo sollicité par la représentation procédurale de l'Association du personnel affecté à l'Administration générale (APAAG), du Syndicat pénitentiaire andorran (SPA), du Syndicat des institutions pénitentiaires (SIP), du Syndicat des fonctionnaires des douanes (SFD), du Syndicat de l'enseignement public (SEP), du Syndicat des fonctionnaires de justice (SIPAAJ), de l'Association A118, de l'Association des sapeurs-pompiers (ABA) et des Syndicats de police d'Andorre (SIPA et CFPA). Deuxièmement Déclarer qu'il a été porté atteinte au droit des requérants appartenant à la Police andorrane (Corps de police) au fonctionnement de leurs organisations syndicales, reconnu à l'article 18 de la Constitution. Troisièmement Ordonner au Gouvernement de convoquer le Conseil de la police, conformément à ce qui est exposé dans les fondements juridiques quatrième et cinquième du présent jugement. Quatrièmement Rejeter les autres prétentions formulées, sans prononcer de condamnation aux dépens. Cinquièmement Publier le présent jugement, conformément aux dispositions de l'article 5 de la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel, au Bulletin officiel de la Principauté d'Andorre. Et ainsi, par le présent jugement, qui doit être notifié à la représentation procédurale des organisations syndicales requérantes, au Gouvernement, au président de la Batllia, au président du Tribunal supérieur de justice et au Ministère public, nous le prononçons, l'ordonnons et le signons à Andorra la Vella, le 11 mai 2015. Laurence Burgorgue-Larsen Isidre Molas Batllori Présidente Vice-président Pierre Subra de Bieusses Juan A. Ortega Díaz-Ambrona Magistrat Magistrat