Ordonnance du Tribunal constitutionnel du 22-12-2017 relative au recours d'amparo 2017-35-RE.

TA20180109_14_28_04 Affaire 2017-35-RE (Sansa Milà et Sinfreu Maya c/ Gouvernement d'Andorre) Ordonnance du Tribunal constitutionnel du 22-12-2017 relative au recours d'amparo 2017-35-RE Numéro d'enregistrement 353-2017. Recours d'amparo Ordonnance du 22 décembre 2017 Au nom du Peuple andorran ; Le Tribunal constitutionnel ; Vu la requête présentée et enregistrée au Tribunal constitutionnel le 13 septembre 2017 par la représentation procédurale de MM. Pol Sansa Milà et Josep Sinfreu Maya, par laquelle elle forme un recours d'amparo contre le jugement du 17 mai 2017 et contre l'ordonnance du 20 juillet de la même année, rendus par la Chambre administrative du Tribunal supérieur de justice, pour une prétendue violation du droit à la juridiction, reconnu à l'article 10 de la Constitution, et du droit à la protection de la propriété, reconnu à l'article 27 de cette même norme, et attendu qu'elle demande au Tribunal constitutionnel d'accorder l'amparo sollicité, de déclarer la violation des droits fondamentaux allégués et d'annuler le jugement attaqué ; Vu la Constitution, notamment ses articles 10, 27, 41, 88 et 98 c) ; Vu la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel, notamment son titre IV, chapitre sixième ; Vu le rapport du Ministère public du 5 octobre 2017 ; Ouï le rapport du magistrat rapporteur, M. Isidre Molas Batllori ; 1. Antécédents procéduraux devant les juridictions ordinaires 1.1. MM. Pol Sansa Milà et Josep Sinfreu Maya, agents des Douanes, ont introduit une demande juridictionnelle contre la décision du Gouvernement qui rejetait leur réclamation pécuniaire au titre de la responsabilité administrative découlant du préjudice causé aux fonctionnaires du Corps des Douanes par l'absence de développement réglementaire des dispositions de l'article 14.4 de la Loi 5/2004 , du 14 avril, du Code des douanes. Cet article dispose que : “ 20% du montant des sanctions pour infractions aux dispositions légales en matière fiscale douanière font partie des droits économiques des finances publiques à titre d'incitation et de complément de financement de la retraite et d'améliorations sociales des fonctionnaires des Douanes, leur régime et leurs conditions d'application étant fixés par règlement. ” De même, la disposition finale deuxième de ce même Code établissait que le Gouvernement disposait d'un délai maximal de six mois, à compter de la promulgation de la Loi, pour adopter les dispositions réglementaires nécessaires, en l'occurrence avec la participation des fonctionnaires des Douanes. 1.2. Le 19 avril 2016, la Section administrative de la Batllia a rejeté cette demande par jugement. Dans ce jugement, la Batllia a considéré en substance que l'inactivité du Gouvernement dans le développement de l'article susmentionné du Code des douanes constituait une illégalité susceptible d'engager la responsabilité administrative ; toutefois, elle précisait qu'il n'avait pas été possible de justifier l'existence d'un dommage indemnisable, dès lors que les agents n'avaient été privés d'aucune gratification ni d'aucune retraite et que le Gouvernement avait comptabilisé les 20% des sanctions douanières pour le versement des prestations de retraite, ainsi qu'il ressortait du certificat de l'Intervention générale. 1.3. La représentation procédurale des demandeurs a interjeté appel contre ce jugement et, le 17 mai 2017, la Chambre administrative du Tribunal supérieur de justice a rendu un jugement par lequel elle rejetait cet appel. 1.4. La représentation procédurale de MM. Pol Sansa Milà et Josep Sinfreu Maya a alors soulevé un incident de nullité de procédure dans lequel elle alléguait que leur droit à la juridiction, reconnu à l'article 10 de la Constitution, avait été violé. 1.5. Le 20 juillet 2017, la Chambre administrative du Tribunal supérieur de justice a rendu une ordonnance rejetant ledit incident. 1.6. Le 13 septembre 2017, la représentation procédurale de MM. Pol Sansa Milà et Josep Sinfreu Maya a formé un recours d'amparo contre lesdites décisions de la Chambre administrative du Tribunal supérieur de justice, pour une prétendue violation du droit à la juridiction, reconnu à l'article 10 de la Constitution, et du droit à la protection de la propriété, reconnu à l'article 27 de cette même norme. 2. Argumentation juridique 2.1. Argumentation juridique des requérants - Cette partie indique qu'il découle de l'article 14.4 du Code des douanes que les 20% des sommes recouvrées au titre des sanctions auraient dû obligatoirement entrer dans le patrimoine collectif des agents des Douanes et, ultérieurement, auraient dû être redistribués sous forme d'incitation ou de complément de retraite. - Elle considère que l'Administration a manqué à son obligation légale et que, si le Gouvernement a déclaré avoir procédé à la réserve des 20% des montants des sanctions, il n'a pas pu éclaircir quelle a été la destination réelle de ces montants, ni justifié avoir constitué un fonds spécialement affecté aux objectifs prévus à l'article 14.4 susmentionné. - Il en découle un grave préjudice pour les requérants, qui ne pourront pas bénéficier de la part de ces 20% qui leur reviendrait ; toutefois, la Chambre administrative, de manière contradictoire, nie l'existence d'un préjudice indemnisable, au motif qu'il n'existe pas de réglementation permettant de quantifier ce préjudice. - Cette partie fait valoir en premier lieu que la Chambre administrative a fondé sa décision sur des arguments qui n'avaient pas été présentés par le Gouvernement, ce qui a placé cette partie dans une situation d'absence de défense, puisqu'elle n'a pas pu présenter d'allégations à leur encontre. - Ensuite, elle reproche à la juridiction ordinaire le refus d'une preuve capitale, à savoir celle qui devait permettre d'établir la certitude du préjudice réclamé. - En outre, selon elle, le refus de cette preuve par la Batllia serait révélateur de la prédétermination de la solution judiciaire, ce qui violerait le principe d'impartialité qui doit régir les procès judiciaires. - Par ailleurs, elle considère que le raisonnement de la Chambre administrative pour rejeter ses prétentions n'est pas cohérent et est même absurde : le fondement principal du rejet de la demande en responsabilité administrative pour inaction réside dans le fait que fait défaut le règlement d'application de la Loi réclamé. - Selon cette partie, la Chambre administrative ne tient pas compte de l'allégation selon laquelle il est reproché à l'Administration de ne pas avoir réservé, budgétisé et géré les 20% des sanctions douanières en faveur des agents des Douanes. - Le Gouvernement avait une obligation concrète établie par l'article 14.4 du Code des douanes et a tiré profit de sa propre inaction en affectant des fonds qui ne lui appartenaient pas à d'autres objectifs qui n'étaient pas prévus par la loi, raison pour laquelle le Gouvernement doit être condamné à l'indemnisation de ces montants afin qu'ils soient récupérés. Dans ce sens, il mentionne l'application de l'article 27 de la Constitution, qui reconnaît le droit de propriété. - Pour finir, il demande au Tribunal constitutionnel d'accorder l'empara sollicitée, de déclarer la violation des droits fondamentaux allégués et d'annuler le jugement attaqué. 2.2. Argumentation de la Chambre administrative du Tribunal supérieur de justice - À titre préliminaire, la Chambre administrative précise que ce procès ne peut produire d'effets qu'à l'égard des deux fonctionnaires demandeurs et que, par conséquent, leur demande ne pourrait en aucun cas être accueillie intégralement dans la mesure où ils sollicitent que les sommes réclamées soient versées à l'ensemble des fonctionnaires et des fonctionnaires retraités du Corps des douanes. - Sur le fond, la Chambre administrative considère que l'article 14.4 précité ne crée pas de manière directe et immédiate une prestation au bénéfice de l'ensemble des agents des douanes, mais se limite à établir que 20% du montant des sanctions sera affecté à des mesures concrètes. Il s'agit d'une exception au principe de non-affectation des produits des finances publiques. - Toutefois, cette affectation ne peut être effective sans le développement correspondant, qui doit établir qui peut bénéficier de ces mesures et à quelles conditions. - La Chambre administrative déclare qu'il ne peut être considéré qu'il existe en l'espèce un préjudice certain, individualisé et portant atteinte à une situation protégée par le droit en ce qui concerne les deux requérants. Sans le développement réclamé, il est impossible de déterminer si les agents auraient pu ou non bénéficier des incitations et des améliorations prévues à l'article 14.4 du Code des douanes. C'est pourquoi elle rejette la déclaration de responsabilité du Gouvernement sollicitée, en indiquant qu'il aurait été légitime de demander la condamnation du Gouvernement à procéder au développement réglementaire prévu par la Loi. - En dernier lieu, la Chambre administrative conclut que, compte tenu de la constatation de l'absence de responsabilité administrative, l'expertise visant à quantifier les montants réclamés est inutile. 2.3. Argumentation du Ministère public - Le Ministère public, après avoir rappelé la jurisprudence du Tribunal constitutionnel sur sa compétence dans le cadre d'un recours d'empara, considère que la Chambre administrative s'est prononcée de manière motivée, raisonnable, raisonnée et cohérente, et ajoute qu'affirmer que les juges ont manqué d'impartialité est inconsidéré et imprudent. - Plus concrètement, il fait valoir que, face à une action en responsabilité, la Chambre administrative a vérifié la réunion des conditions requises légales, le principe iura novit curia s'imposant aux raisonnements juridiques des parties, que le refus de la preuve sollicitée a été motivé de manière logique et pondérée, sans que l'on observe aucun arbitraire ni manque de cohérence, et que les décisions attaquées ne peuvent en aucun cas être qualifiées d'incohérentes. - Le Ministère public déclare que ce recours d'empara doit être déclaré irrecevable car, conformément à l'article 37.2 de la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel, il est dépourvu de contenu constitutionnel. 3. Fondements juridiques du Tribunal constitutionnel 3.1. Le recours d'empara présenté a pour présupposé légal initial un débat sur l'efficacité juridique de l'article 14.4 de la Loi du Code des douanes. La disposition finale deuxième de cette Loi charge le Gouvernement d'approuver le règlement d'exécution correspondant de celle-ci (« Le Gouvernement est chargé d'établir les dispositions réglementaires nécessaires au développement et à l'application du Code des douanes, dans un délai maximal de six mois à compter de la promulgation de la présente Loi »). Le jugement de la Chambre administrative du Tribunal supérieur de justice du 17 mai 2017 déclare dans son fondement juridique cinquième que : « Quant au fond, le jugement frappé d'appel a considéré que l'inactivité du Gouvernement dans le développement de l'article 14.4 du Code des douanes constitue une illégalité susceptible d'engager la responsabilité administrative ». Cependant, il finit par conclure qu'« il n'a pas été établi l'existence d'un dommage indemnisable, puisque les agents n'ont été privés d'aucune gratification ni retraite et que, dans le même temps, le Gouvernement a comptabilisé 20% du montant des sanctions douanières en vue du versement des prestations de retraite, ainsi qu'il ressort du certificat de l'Intervention générale figurant au dossier ». Le règlement d'exécution n'ayant pas été approuvé, il n'est pas possible de déduire de la Loi un contenu matériel et concret de nouveaux droits subjectifs individuels pour les fonctionnaires des douanes. Ainsi, le fondement juridique sixième du même jugement affirme que « l'article 14.4 du Code des douanes ne crée pas de manière directe et immédiate une prestation au bénéfice de l'ensemble des fonctionnaires du Corps des douanes, mais se limite à établir que 20% du montant des sanctions en matière douanière sera affecté à l'incitation et au complément de financement de la retraite et d'améliorations sociales de ces fonctionnaires. C'est le règlement de développement qui doit régir les conditions d'application de cet avantage ». En conséquence, il existe une « absence de préjudice certain et individualisé ». Le Tribunal constitutionnel n'est pas un tribunal de troisième instance ou de cassation. Les organes de la juridiction ordinaire sont chargés de sélectionner, d'interpréter et d'appliquer la législation en vigueur aux affaires litigieuses. Le Tribunal constitutionnel ne devient compétent pour connaître de la question à partir d'une demande d'empara que lorsqu'il peut sembler prima facie qu'un jugement puisse être arbitraire, non motivé, déraisonnable ou incohérent. En l'espèce, le jugement attaqué du Tribunal supérieur de justice du 17 mai 2017 n'est pas arbitraire ; il s'agit d'un jugement motivé, raisonné et cohérent. 3.2. Les requérants en empara invoquent la violation des articles 10 et 27 de la Constitution. L'article 27 ouvre le chapitre V de la Constitution intitulé « Des droits et principes économiques, sociaux et culturels », lesquels « inspirent la législation et l'action des pouvoirs publics » et « ne peuvent être invoqués que dans les termes fixés par l'ordre juridique » (article 39.3 de la Constitution) et ne sont, par conséquent, pas susceptibles de recours d'empara, à la différence des droits et des libertés reconnus dans les chapitres III et IV, qui « lient immédiatement les pouvoirs publics en tant que droit directement applicable » (article 39.1 de la Constitution) et jouissent d'une protection particulière à travers le recours d'empara. 3.3. Les requérants en empara invoquent la violation de l'article 10 sous deux de ses aspects : en premier lieu, ils affirment que la Chambre administrative n'a pas été impartiale et qu'elle a refusé de manière arbitraire l'administration de la preuve qu'ils avaient proposée, parce qu'elle avait déjà une opinion préconçue. Le fondement juridique septième du jugement de cette Chambre expose que « Les conclusions qui précèdent mettent en évidence que l'expertise sollicitée par la partie demanderesse, qui a déjà été rejetée dans cette instance par l'ordonnance du 28 juillet 2016, est inutile pour la résolution du procès, puisque l'absence de responsabilité administrative rend inutile la quantification des montants correspondants ». La Chambre administrative n'a donc pas agi de manière arbitraire, mais l'a fait en vertu d'un raisonnement. 3.4. Les requérants en amparo invoquent également l'absence d'égalité des armes procédurales, au motif que la Chambre administrative du Tribunal supérieur de justice « a statué sur la base d'arguments que l'administration n'a pas utilisés ». Ils considèrent que ce fait est incohérent et qu'il a entraîné une situation d'indéfension. Cette allégation ne saurait prospérer, puisque les tribunaux ne sont pas liés par les raisonnements présentés par les parties, mais peuvent, conformément au principe iura novit curia, élaborer leur propre raisonnement, car ils exercent la pleine autorité dans l'interprétation et dans l'application raisonnée de la loi et choisissent les raisonnements juridiques qu'ils estiment adéquats afin de parvenir à une décision fondée, motivée et raisonnée en Droit. Par tout ce qui a été exposé. Le Tribunal constitutionnel de la Principauté d'Andorre, DÉCIDE : 1. De ne pas admettre le recours d'amparo 2017-35-RE formé par la représentation procédurale de MM. Pol Sansa Milà et Josep Sinfreu Maya contre le jugement du 17 mai 2017 et contre l'ordonnance du 20 juillet de la même année, rendus par la Chambre administrative du Tribunal supérieur de justice. 2. De notifier la présente ordonnance à la représentation procédurale des requérants, au président de la Batllia, au président du Tribunal supérieur de justice et au Ministère public. 3. De publier la présente ordonnance, conformément aux dispositions de l'article 5 de la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel, au Bulletin officiel de la Principauté d'Andorre. Fait à Andorra la Vella, le 22 décembre 2017. Isidre Molas Batllori Dominique Rousseau Président Vice-président Laurence Burgorgue-Larsen Magistrate