Jugement du Tribunal constitutionnel relatif à l'action incidente d'inconstitutionnalité 97-2-PI, du 17-12-97.

Affaire 97-2-PI Numéro d'enregistrement : 161-1997. Action incidente d'inconstitutionnalité Jugement du 17 décembre 1997 Au nom du Peuple andorran, Le Tribunal constitutionnel, Vu l'action incidente d'inconstitutionnalité introduite par le Tribunal des Batlles de la Section administrative de la Batllia, 97-2-PI, en date du 30 septembre 1997, qui soulève devant le Tribunal constitutionnel la question de « savoir si l'article 3, point 4, de la Loi qualifiée de délimitation des compétences des comuns viole les articles 3, 50 et 79 de la Constitution, en établissant la coexistence d'un ordre juridique étatique avec l'ordre juridique propre à chacun des comuns » ; Vu la Constitution, et notamment ses articles 3, 50 et 79 ; Vu la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel, et notamment le titre IV, chapitre deuxième, section deuxième ; Vu l'article 3.4 de la Loi qualifiée de délimitation des compétences des comuns ; Vu l'ordonnance du Tribunal constitutionnel du 17 octobre 1997, qui a décidé de déclarer recevable l'action incidente d'inconstitutionnalité présentée par le Tribunal des Batlles de la Section administrative de la Batllia, 97- 2-PI ; Vu le mémoire en réponse à l'action incidente d'inconstitutionnalité présenté le 3 novembre 1997 au Tribunal constitutionnel par la représentation procédurale de M. Miquel Alís Font et autres ; Vu le mémoire en réponse à l'action incidente d'inconstitutionnalité présenté le 3 novembre 1997 au Tribunal constitutionnel par le Ministère public ; Vu le mémoire en réponse à l'action incidente d'inconstitutionnalité présenté le 4 novembre 1997 au Tribunal constitutionnel, au nom du syndic général, par le secrétaire général du Conseil général ; Vu le mémoire en réponse à l'action incidente d'inconstitutionnalité présenté le 5 novembre 1997 au Tribunal constitutionnel, au nom du chef du Gouvernement, par l'avocate du Cabinet juridique du Gouvernement ; Vu les conclusions formulées, dans le délai, par le syndic général, par le Tribunal des Batlles de la Section administrative de la Batllia d'Andorre, par le Ministère public et par le chef du Gouvernement ; Ouï le magistrat rapporteur, M. Joan Josep López Burniol ; Antécédents Premier En date du 30 septembre 1997, le Tribunal des Batlles de la Section administrative de la Batllia d'Andorre soulève devant le Tribunal constitutionnel la question de « savoir si l'article 3, point 4, de la Loi qualifiée de délimitation des compétences des comuns viole les articles 3, 50 et 79 de la Constitution, en établissant la coexistence d'un ordre juridique étatique avec l'ordre juridique propre à chacun des comuns ». Et, au-delà de cette considération, « s'il est possible de déduire de l'article 3.4 de ladite Loi qualifiée qu'il est attribué aux comuns des compétences législatives que la Constitution (article 50) réserve à d'autres organes, et si l'on peut également considérer que cette disposition excède les pouvoirs que la Constitution elle-même (article 79) réserve aux comuns ». Deuxième En date du 3 novembre 1997, la représentation procédurale de M. Miquel Alís Font et autres déclare ne pas partager « l'interprétation forcée que soulève le Tribunal des Batlles », et « en conséquence, "...les doutes raisonnables sur la possibilité d'admettre la compatibilité dans la Principauté de plusieurs ordres juridiques..." qui ont conduit la Section administrative du Tribunal des Batlles à soulever la question incidente d'inconstitutionnalité ne sont pas justifiés » ; pour tous ces motifs, elle demande que le Tribunal constitutionnel « ... rende la décision appropriée déclarant qu'il n'y a pas violation des articles 3, 50 et 79 de la Constitution ». Troisième En date du 3 novembre 1997, le Ministère public déclare que le fait de considérer l'ordre juridique andorran comme un système juridique unique n'est pas contradictoire avec « la coexistence d'un ordre juridique de portée communale et d'un ordre juridique de portée étatique ou nationale », dès lors que la Constitution établit « le champ d'application de ceux-ci en fonction de critères de territorialité et d'attribution de compétences en raison des matières qu'ils régissent ». Conformément à ces allégations, le Ministère public sollicite qu'« il soit considéré que la norme contestée n'est pas d'application indispensable pour la solution de l'affaire principale de la procédure AD-027-2/97, dès lors que s'impose le principe de hiérarchie des normes constitutionnellement garanti ». Quatrième En date du 4 novembre 1997, le syndic général affirme qu'« on ne peut confondre l'unité d'un système d'ordre juridique avec l'existence d'un centre unique de production de normes » ; et pour cette raison, l'ordre juridique andorran est « un ordre juridique composé de divers sous-ordres juridiques toujours rattachables à la Constitution en tant que norme commune », et « demeure valable (...) l'idée d'un "système" d'ordre juridique unitaire, sans préjudice de ce que sa configuration soit plurielle du fait de la répartition du pouvoir normatif entre les diverses instances que la Constitution établit ». Et il conclut son mémoire en affirmant que, « en fonction de ce qui vient d'être exposé, il apparaît clairement que la Loi qualifiée de délimitation des compétences des comuns remplit sa fonction de développement des articles 79 et 80 de la Constitution, sans altérer aucune des conséquences constitutionnelles prévues par ces dispositions et par l'article 3 de la Constitution elle-même, et tout particulièrement les relations entre le pouvoir normatif local et les lois adoptées par le Conseil général ». Cinquième En date du 5 novembre 1997, le Cabinet juridique du Gouvernement souligne la « soumission à la Loi du pouvoir normatif des comuns », en affirmant qu'« il faut tenir compte du fait que les ordres juridiques des comuns sont limités et incomplets par rapport à l'ordre juridique de l'État, avec lequel ils coexistent. Ils sont limités, parce que les lois de l'État, qui assurent l'unité du système, planent toujours sur eux, étant donné que l'autonomie communale n'a de véritable sens qu'au sein de l'unité de l'État ; et ils sont incomplets, étant donné que les compétences des comuns ne sont pas générales, mais se rapportent à des secteurs ou des matières déterminés. Les caractéristiques précédentes impliquent que les ordres juridiques des comuns peuvent, dans bien plus de cas et plus fréquemment que l'ordre juridique de l'État, présenter des lacunes qui ne peuvent être comblées même en recourant à leurs principes directeurs ni aux autres normes qui les composent (auto-intégration), hypothèses dans lesquelles il devient nécessaire de prévoir un mécanisme afin d'apporter une solution au problème posé. Ce mécanisme étant, principalement, l'institution de la supplétivité », qui se fonde sur la « relation entre deux ordres juridiques au sein d'un système plus large » reposant précisément sur le principe de « hiérarchie des normes ». Et elle conclut que « l'on comprend que le fait d'établir que l'ordre juridique étatique s'applique à titre supplétif à l'ordre propre de chacun des comuns ne signifie pas que ceux-ci soient titulaires de compétences législatives, mais que, bien au contraire, ce qu'il laisse entendre, qualitativement et quantitativement parlant, c'est le caractère plus large de l'ordre étatique par rapport aux ordres communaux, précisément parce qu'il dispose en exclusivité d'un pouvoir, tel que le pouvoir législatif, dont ceux-là sont dépourvus. Il s'en dégage également une dernière et fondamentale considération, à savoir que la supplétivité n'exige pas que les éventuelles normes en jeu aient le même rang hiérarchique ». Sixième En date du 19 novembre 1997, le síndic general a présenté un écrit tenant pour reproduites, au stade des conclusions, toutes celles formulées dans l'écrit d'observations. Septième En date du 20 novembre 1997, ont été enregistrés auprès de ce Tribunal les écrits de conclusions respectifs, présentés dans le délai, par le Tribunal des Batlles de la Section administrative de la Batllia d'Andorra, par le Ministère public et par le chef du Gouvernement, qui reproduisent en substance les déclarations et les arguments antérieurs. Fondements juridiques Premier Délimitation de la question posée Du contenu du dossier objet de la présente procédure constitutionnelle résulte posée la question de savoir si l'article 3.4 de la Loi qualifiée de délimitation des compétences des comuns viole les articles 3, 50 et 79 de la Constitution, en établissant la coexistence d'un ordre juridique étatique avec l'ordre propre de chacun des comuns ; et, au-delà de cette considération, il est également posé la question de savoir s'il est possible de déduire de l'article 3.4 de ladite Loi qualifiée que sont attribuées aux comuns des compétences législatives que la Constitution (article 50) réserve à d'autres organes, et si l'on peut considérer également que cette disposition excède les pouvoirs que la Constitution elle-même (article 79) réserve aux comuns. Deuxième Sur l'unité de l'ordre juridique andorran Il est évident que la conception de l'ordre juridique andorran comme un système juridique unique n'est pas contradictoire avec la coexistence d'un ordre juridique général et de divers sous-ordres juridiques particuliers - c'est-à-dire : un ordre juridique de portée étatique ou nationale et une pluralité de sous-ordres juridiques de portée communale - ; dès lors que la Constitution établit le champ d'application de chacun de ces ordres en fonction de critères de territorialité et d'attribution de compétences en raison des matières qu'ils régissent. Par ailleurs, l'unité d'un système normatif ne saurait être confondue avec l'existence d'un centre unique de production de normes. Et, pour cette raison, l'idée d'un « système » normatif unitaire demeure valable, sans préjudice du fait que sa configuration soit plurielle, en conséquence de la répartition du pouvoir normatif entre les diverses instances que la Constitution établit : Conseil général, pouvoir législatif (article 50) ; Gouvernement, pouvoir réglementaire (article 72.2) et fonction législative déléguée (article 59) et ; comuns, pouvoir normatif local, soumis à la loi, sous forme d'ordinacions, de règlements et de décrets (article 79.1), pour l'estimer fonctionnellement approprié et efficace. L'ordre andorran est donc un ordre pluriel composé de divers corps normatifs toujours rattachables à la Constitution en tant que norme commune. En fonction de ces raisonnements, il est concluant que la Loi qualifiée de délimitation des compétences des comuns remplit sa fonction de développement normal des articles 79 et 80 de la Constitution, sans altérer aucun des principes constitutionnels proclamés dans ces dispositions et à l'article 3 de la Constitution elle-même. Et il convient de souligner, tout particulièrement, que n'est pas davantage violée la relation de subordination due par le pouvoir normatif local à l'égard des lois adoptées par le Conseil général, ainsi qu'il est examiné ci-après. Troisième Sur le principe de hiérarchie des normes Pour traiter ce point, il est nécessaire de commencer par affirmer que les ordres des comuns sont limités par rapport à l'ordre juridique général de l'État, avec lequel ils forment un système juridique unitaire. Ils sont limités, parce que sur ces ordres prévalent toujours les lois générales de l'État, qui assurent l'unité du système, dans le cadre de leurs compétences, étant donné que l'autonomie communale n'a de sens véritable qu'au sein de l'unité de l'État. Et ils sont également limités, parce que les compétences des comuns ne sont pas générales, mais se rapportent à des secteurs ou à des matières déterminés. Par conséquent, il faut nécessairement en déduire la soumission absolue et nécessaire du pouvoir normatif des comuns à la loi. Les caractéristiques indiquées des ordres des comuns - ils sont limités par le champ de leur compétence et par leur subordination à la loi - font que les hypothèses dans lesquelles des lacunes peuvent se présenter sont très fréquentes. Toutefois, ces lacunes ne peuvent en aucun cas être comblées en recourant à l'application analogique des autres normes qui composent l'ordre communal, ni non plus au jeu des principes directeurs de l'ordre communal lui-même (auto-intégration), compte tenu de l'existence d'un ordre juridique de portée générale. Par conséquent, il y a lieu de proclamer l'applicabilité nécessaire et obligatoire, en cas de vide normatif, de la loi étatique, afin d'apporter une solution au problème posé. Ce principe de supplétivité se fonde, précisément, sur le jeu obligé entre deux ordres au sein d'un système unique plus large, et repose sur le principe de « hiérarchie des normes ». La conclusion finale de ce raisonnement est que le fait d'affirmer que l'ordre juridique étatique s'applique à titre supplétif à l'ordre propre de chacun des comuns ne signifie pas que ceux-ci soient titulaires de compétences législatives, mais que, bien au contraire, l'ordre étatique a un caractère plus large - tant qualitativement que quantitativement - que les ordres communaux, précisément parce que le Conseil général dispose - en exclusivité - d'un pouvoir, tel que le pouvoir législatif, dont les comuns sont dépourvus. Il en résulte également une dernière conséquence : la supplétivité n'implique pas que les éventuelles normes en jeu aient le même rang hiérarchique. Décision Compte tenu de tout ce qui a été exposé, le Tribunal constitutionnel, en vertu de l'autorité que lui confère la Constitution de la Principauté d'Andorre, A décidé 1. De déclarer que l'article 3, point 4, de la Loi qualifiée de délimitation des compétences des comuns ne viole pas les articles 3, 50 et 79 de la Constitution, dès lors qu'il a un sens juridique conforme au texte constitutionnel. 2. De renvoyer le dossier à la Section administrative du Tribunal des Batlles. Et ainsi, par notre présent arrêt, qui sera notifié, au président de la Batllia, au Ministère public et aux représentants procéduraux des parties comparantes devant le Tribunal constitutionnel, nous le prononçons, ordonnons et signons, à Andorra la Vella, le dix-sept décembre mil neuf cent quatre-vingt-dix-sept. François Luchaire Miguel Angel Aparicio Pérez Président Vice-président Pere Vilanova Trias Joan Josep López Burniol Magistrat Magistrat