Jugement du Tribunal constitutionnel du 15-3-2012 relatif au recours d'amparo 2011-24-RE.

Affaire 2011-24-RE Numéro d'enregistrement 293-2011. Recours d'amparo Jugement du 15 mars 2012 Au nom du Peuple andorran ; Le Tribunal constitutionnel ; Vu l'écrit présenté et enregistré au Tribunal constitutionnel, le 3 juin 2011, par le Commun d'Encamp, par lequel il forme un recours d'amparo contre le jugement du 4 mars 2011, rendu par la Chambre administrative du Tribunal supérieur de justice pour une prétendue violation des droits à obtenir une décision fondée en Droit et à un procès équitable, reconnus à l'article 10 de la Constitution, et attendu qu'il demande au Tribunal constitutionnel de rendre un jugement qui accorde l'amparo sollicité, qui déclare que les droits mentionnés ont été violés, qui annule le jugement mentionné et qui renvoie « les actes accomplis dans le cadre de la procédure judiciaire susmentionnée jusqu'au moment antérieur au Jugement en date du 4 mars 2011, afin que la Chambre administrative du Tribunal supérieur de justice d'Andorre rende une nouvelle décision en ordonnant : · la suspension de la présente procédure judiciaire jusqu'à ce que la controverse territoriale existant entre les communs d'Encamp et de Canillo quant à la propriété des terrains sur lesquels ces travaux étaient réalisés ait été tranchée ; · le dessaisissement de la juridiction administrative au profit de la juridiction civile, en renvoyant les parties aujourd'hui en litige devant ladite juridiction afin que les Communs d'Encamp et de Canillo tranchent leurs divergences territoriales devant cette juridiction. Étant bien entendu qu'avec la suspension de la procédure judiciaire instruite sous le numéro d'affaire AD-0143-3/2005, il conviendra de laisser non jugée la question relative à la compétence ratione loci du Consul majeur du Commun d'Encamp pour ordonner l'arrêt de ces travaux, jusqu'à ce que les deux communs aient tranché leurs divergences territoriales par la voie de la juridiction civile » ; Vu la Constitution, notamment les articles 10, 41.2, 88 et 98 c) ; Vu la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel, notamment le titre IV, chapitre sixième ; Vu le rapport du Ministère public du 29 juin 2011 ; Vu l'ordonnance du Tribunal constitutionnel du 7 septembre 2011 qui a déclaré recevable le recours d'amparo 2011-22-RE, sans effets suspensifs ; Vus les écrits d'observations présentés, le 18 octobre 2011, respectivement, par la représentation procédurale du Commun de Canillo, par le Gouvernement et par la représentation procédurale du Commun d'Encamp ; Vues les conclusions formulées, dans le délai, par la partie requérante et par le Ministère public ; Entendu le rapport du magistrat rapporteur, M. Pierre Subra de Bieusses ; Antécédents Premier Dès lors que le Commun d'Encamp a constaté que la société TREBISA effectuait, sans les permis d'urbanisme correspondants, des travaux de terrassement dans la zone d'Envalira, plus précisément à côté de la rivière Massat, qui, selon lui, appartenait au territoire d'Encamp, le 27 octobre 2005, le consul majeur du Commun d'Encamp a ordonné l'arrêt immédiat de ces travaux. Deuxième La société TREBISA et le Commun de Canillo ont formé un recours hiérarchique contre cet acte devant la Commission technique d'urbanisme, laquelle a annulé et privé d'effet l'acte mentionné, au motif que n'était pas respectée « la procédure légalement établie dans la réglementation applicable, puisque ladite mesure devait être adoptée par le Conseil de Gouvernement du Commun et dans le cadre de l'instruction d'un dossier de sanction préalablement ouvert contre la société contrevenante. » Troisième Le Commun d'Encamp a présenté une demande juridictionnelle devant la Section administrative de la Batllia contre la décision mentionnée de la Commission technique d'urbanisme. Très substantiellement, il considérait, d'une part, qu'il n'y avait pas lieu d'ouvrir préalablement une procédure de sanction, car la mesure devait être adoptée de manière immédiate et, d'autre part, que la Commission technique d'urbanisme avait excédé ses attributions, puisqu'elle ne pouvait pas décréter la suspension de l'acte attaqué. Quatrième Le 8 novembre 2007, la Batllia a rendu un jugement par lequel elle rejetait intégralement la demande du Commun d'Encamp et déclarait conforme au droit et aux fins qui légitiment l'activité administrative la décision de la Commission technique d'urbanisme. Cinquième Le Commun d'Encamp a considéré que la Batllia n'avait pas interprété correctement les dispositions de la Loi générale d'aménagement du territoire et d'urbanisme et qu'elle était entrée dans l'appréciation et le règlement, dans sa décision, de toute une série de questions strictement liées et propres au droit civil, comme l'était le bornage des terrains respectifs de Canillo et d'Encamp, et a formé un recours en appel devant le Tribunal supérieur de justice. Sixième Le 27 juillet 2009, la Chambre administrative du Tribunal supérieur de justice a rendu un jugement qui accueillait partiellement le recours en appel mentionné, infirmait et privait d'effet le jugement du 8 novembre 2007 de la Batllia et annulait la décision de la Commission technique d'urbanisme « exclusivement dans la mesure où elle dispose le renvoi des actes administratifs, et celle-ci est confirmée en ce qu'elle prive d'effet l'arrêt des travaux ordonné par le Consul majeur d'Encamp en date du 27 octobre 2005, pour défaut de compétence territoriale. » Septième Le Commun d'Encamp a présenté un incident de nullité d'actes au motif que son droit à la juridiction, reconnu à l'article 10 de la Constitution, était violé. Le 9 octobre 2009, la Chambre administrative du Tribunal supérieur de justice, par ordonnance, a rejeté cet incident de nullité d'actes. Huitième Le 27 octobre 2009, le Commun d'Encamp a formé un recours d'amparo dans lequel il faisait valoir que le Tribunal supérieur de justice avait violé son droit à la juridiction, dans ses volets des droits à obtenir une décision fondée en Droit et à un procès équitable, reconnus à l'article 10 de la Constitution. La solution à apporter dans cette affaire dépendait de la question de savoir si, malgré la compétence de principe de la Chambre civile du Tribunal supérieur de justice en matière de bornages, la Chambre administrative du Tribunal supérieur de justice s'était prononcée de manière valable, à titre préjudiciel, sur l'appartenance d'une parcelle particulière au territoire de la paroisse de Canillo plutôt qu'au territoire de la paroisse d'Encamp et avait conclu, par conséquent, à l'illégalité d'une décision du consul majeur d'Encamp. Neuvième Le 13 novembre 2009, le Ministère public a présenté un rapport par lequel il s'opposait à l'admission de ce recours d'empara, au motif que ce que le requérant cherchait réellement était une révision et une réforme des considérations juridiques retenues dans les décisions faisant l'objet du recours, dont la lecture fait apparaître qu'elles sont juridiquement fondées et qu'elles ne sont pas arbitraires ; par conséquent, il n'y a violation d'aucun des droits consacrés à l'article 10 de la Constitution. Il considère que le jugement du Tribunal supérieur de justice indiquait que, selon l'article 39.3 de la Loi qualifiée de la Justice, celui-ci est compétent pour connaître de ce recours et, ensuite, se prononce, de manière détaillée, sur la procédure à suivre pour l'arrêt immédiat des travaux. Le jugement conclut que la décision d'arrêt des travaux prise par le consul majeur d'Encamp ne présente pas de vices de forme. Cela étant, il expose également pourquoi il convient d'examiner si les travaux étaient réalisés sur le territoire de Canillo ou sur celui d'Encamp et estime que la délimitation effectuée dans cette juridiction « se produit uniquement dans ce procès et à titre purement préjudiciel. » Par conséquent, la détermination du lieu précis où les travaux étaient réalisés constitue un présupposé essentiel pour déterminer si le consul majeur d'Encamp disposait de la compétence nécessaire pour ordonner leur arrêt. Il s'agit d'une question de nature administrative, puisqu'elle porte sur la compétence de l'organe qui a adopté l'acte. Ainsi, le Ministère public a demandé l'irrecevabilité du recours d'empara 2009-23-RE. Dixième Le 21 décembre 2009, le Tribunal constitutionnel a admis, sans effet suspensif, le recours d'empara 2009-23-RE. Et, le 12 avril 2010, il a rendu un jugement par lequel il accueillait le recours d'empara présenté par le Commun d'Encamp, déclarait qu'il avait été porté atteinte au droit à la juridiction dans ses volets du droit d'obtenir une décision fondée en Droit et du droit à un procès équitable, annulait le jugement du 27 juillet 2009 et l'ordonnance du 9 octobre de la même année, rendus par la Chambre administrative du Tribunal supérieur de justice, et renvoyait la procédure au stade antérieur à ce jugement. Dans ce jugement, le Tribunal constitutionnel a conclu que pouvait être considérée comme déraisonnable la conclusion à laquelle parvenait la Chambre administrative selon laquelle la détermination du Commun auquel appartiennent territorialement les travaux faisant l'objet du litige est une question qu'elle peut trancher elle-même en tant que question préjudicielle sans qu'il soit nécessaire de recourir à la juridiction civile. Onzième Le 4 mars 2011, la Chambre administrative du Tribunal supérieur de justice a rendu un second jugement dans lequel elle décidait de maintenir sa première position et confirmait à nouveau la décision du 28 novembre 2005 de la Commission technique d'urbanisme « en ce qu'elle prive d'effet l'arrêt des travaux ordonné par le Consul majeur d'Encamp en date du 27 octobre 2005, pour défaut de compétence territoriale. » Le Commun d'Encamp a présenté un incident de nullité de la procédure contre ce jugement, qui a été tranché le 23 mai 2011 par la même Chambre administrative au moyen d'une ordonnance de rejet. Douzième Le 3 juin 2011, le Commun d'Encamp a présenté devant le Tribunal constitutionnel un nouveau recours d'empara dans lequel il allègue la violation de ses droits constitutionnels « dans son volet du droit d'obtenir une décision fondée en droit, ainsi que dans son volet du droit à un procès équitable, garantis constitutionnellement par l'article 10 de la Constitution de la Principauté d'Andorre. » La partie requérante fonde son recours sur les points suivants : - d'une part, « le jugement n° 17-2011 de la Chambre administrative du Tribunal supérieur de justice d'Andorre est arbitraire du point de vue juridique puisque, s'écartant clairement de la légalité et de la communis opinio des juristes, il a procédé à trancher et/ou régler, à titre préjudiciel, et sans disposer d'aucune sorte d'habilitation légale, une question relevant du droit civil telle que la délimitation des terrains propres d'Encamp et de Canillo. » - D'autre part, « dans la mesure où la ratio decidendi et le dispositif du jugement n° 17-2011 rendu par la Chambre administrative du Tribunal supérieur de justice d'Andorre en date du 4 mars 2011 ne suit ni n'applique le contenu des considérations juridiques établies dans le jugement du Tribunal constitutionnel en date du 12 avril 2010 », ce jugement constituerait une « violation manifeste et flagrante de la chose jugée, ainsi que de l'absence totale de soumission de la juridiction ordinaire à la jurisprudence constitutionnelle. » Treizième Le 29 juin 2011, le Ministère public a demandé l'irrecevabilité de ce recours d'empara pour défaut manifeste de contenu de ses prétentions. Plus précisément, il considère qu'à la suite du jugement du Tribunal constitutionnel du 12 avril susmentionné « la Chambre administrative du M.I. Tribunal supérieur de justice, en date du 4 mars 2011 et dans le cadre de la même affaire, a rendu un nouveau Jugement dans lequel elle justifiait de manière plus ample les motifs pour lesquels elle s'estimait compétente dans le cadre de cette affaire pour trancher à titre préjudiciel une question attribuée en principe à la juridiction civile, telle que la délimitation territoriale des Paroisses, ainsi que les motifs pour lesquels elle attribuait une plus grande valeur probante aux rapports d'expertise figurant au dossier qu'aux observations formulées par l'Hble. Commun d'Encamp, parvenant à la même conclusion que le premier Jugement annulé par ce M.I. Tribunal. » Quatorzième Le 3 octobre 2011, le Tribunal constitutionnel a admis, sans effet suspensif, le recours d'empara 2011-24-RE et a transmis l'affaire aux parties afin qu'elles présentent les observations qu'elles jugeraient opportunes. Quinzième Le 18 octobre 2011, le Commun de Canillo a présenté un mémoire d'observations dans lequel il déclare que le Commun requérant poursuit en réalité une nouvelle révision du fond de l'affaire, puisque la violation alléguée a disparu, étant donné que la Chambre administrative du Tribunal supérieur de justice a motivé, plus précisément au paragraphe sixième de son jugement, le point qui avait été considéré comme déraisonnable par le Tribunal constitutionnel. Selon cette partie, la prétention du requérant tendant à la suspension de la procédure judiciaire et au dessaisissement au profit de la juridiction civile constituerait, elle, une violation flagrante de l'article 10 de la Constitution, puisqu'elle demande au Tribunal supérieur de justice de tomber dans un cas de non liquet. Le Commun de Canillo déclare que la Chambre administrative du Tribunal supérieur de justice s'est conformée au mandat du Tribunal constitutionnel en ce sens qu'elle a raisonné et motivé suffisamment les points contestés. Ensuite, le Commun de Canillo reprend les arguments et les preuves qui, selon lui, démontrent que la question accessoire, est déjà chose jugée et que, par conséquent, elle est étrangère à ce débat administratif. Et il conclut que, sans préjudice de la répercussion et de l'incidence que la préjudicialité finira par avoir dans chaque cas concret, compte tenu du débat qui s'est engagé en sede constitutionnelle, la décision du jugement du 4 mars 2011 ne peut pas être modifié, puisque la question accessoire –qui en l'espèce ne serait qu'une question préalable- est déjà chose jugée par la juridiction civile ordinaire, de sorte que le juge administratif peut statuer lui-même. Enfin, le Commun de Canillo demande au Tribunal constitutionnel de rejeter le recours en amparo sollicité. Seizième Le 18 octobre 2011, le Gouvernement a présenté son mémoire d'observations dans lequel il se rallie au rapport du Ministère public et considère que le jugement du Tribunal supérieur de justice justifie de manière raisonnée et suffisante les motifs pour lesquels il procède à l'appréciation des preuves qu'il contient, ainsi que les motifs pour lesquels il décide de trancher la détermination du Commun auquel reviennent les travaux objet du litige initial au lieu de renvoyer à la juridiction civile. Selon le Gouvernement, le jugement attaqué justifie amplement que la détermination du lieu précis où étaient réalisés les travaux relevait de Canillo et que, par conséquent, l'arrêt ordonné par le consul d'Encamp n'était pas fondé. Certes, une discussion sur les limites territoriales ne peut pas avoir lieu devant la juridiction administrative et la Chambre administrative du Tribunal supérieur de justice s'est bornée à solliciter un rapport qui, à la lumière du jugement du 30 novembre 2000, dit de Concorde, vérifie la situation exacte des travaux. En ce sens, le jugement aujourd'hui attaqué n'est pas dépourvu d'une motivation raisonnable et compréhensible permettant de comprendre les motifs pour lesquels les prétentions de la partie requérante sont rejetées. En outre, il s'est conformé au jugement constitutionnel du 12 avril 2010, qui exigeait de justifier de manière plus détaillée le défaut de compétence territoriale. Enfin, il demande au Tribunal constitutionnel de rejeter intégralement les prétentions du Commun d'Encamp. Dix-septième Le 18 octobre 2011, le Commun d'Encamp a présenté un mémoire d'observations dans lequel il s'oppose au rapport du Ministère public et dans lequel il réitère en substance ses observations et prétentions contenues dans la requête de recours en amparo. Dix-huitième Le 3 novembre 2011, le Ministère public, le 4 novembre 2011, le Commun de Canillo et le 7 novembre de la même année, le Gouvernement et le Commun d'Encamp, respectivement, ont présenté leurs conclusions dans lesquelles ils reproduisent les arguments et les observations contenus dans leurs écrits antérieurs. Fondements juridiques Premier Dans le cadre de la cause qu'elle devait examiner, et s'agissant de se prononcer sur la légalité de la décision du consul majeur d'Encamp (du 27 octobre 2005) d'interrompre immédiatement les travaux réalisés dans la zone d'Envalira, près de la rivière Massat, qui étaient effectués sans les permis d'urbanisme du Commun d'Encamp, c'est à juste titre que la Chambre administrative du Tribunal supérieur de justice a considéré qu'elle avait besoin d'une information claire concernant la compétence ratione loci de l'auteur de la décision. Autrement dit, elle devait savoir si les travaux objet de la décision d'interruption étaient effectués dans la paroisse d'Encamp ou dans la paroisse de Canillo. Il fallait donc se prononcer sur la délimitation du territoire de ces deux paroisses et, par conséquent, en application du droit andorran en la matière, il fallait engager la procédure de bornage. De même, à juste titre, le jugement de la Chambre administrative du 4 mars 2011 rappelle que la délimitation territoriale des Communs de Canillo et d'Encamp relève de la juridiction civile. Toutefois, cela étant admis, il précise qu'en l'espèce le fait de se prononcer elle-même sur la compétence ratione loci et, concrètement, sur la non-appartenance au territoire d'Encamp du lieu où étaient réalisés les travaux « ne présupposait pas un prononcé définitif sur la délimitation territoriale des Communs de Canillo et d'Encamp, qui relève de la Juridiction civile, mais visait simplement à juger la légalité des actes attaqués, au moyen de la figure de la préjudicialité . » En premier lieu, une contradiction apparaît, car il est difficile de voir comment, du fait qu'elle ne se prononce qu'à titre préjudiciel, la Chambre administrative pourrait en même temps prononcer le rattachement de la zone en litige au territoire de Canillo et ne pas se prononcer de manière définitive « sur la délimitation territoriale des Communs de Canillo et d'Encamp », du moins en ce qui concerne cette zone litigieuse. Cela étant dit, ce qu'il importe véritablement de vérifier, c'est la manière dont le jugement du 4 mars 2011 motive son dispositif, lequel, sans aucun changement par rapport à celui du jugement du 27 juillet 2009, qui avait été censuré par le jugement du Tribunal constitutionnel précité, déclare que se trouve confirmée « la décision du 28 novembre 2005 de la Commission technique d'urbanisme (…) en ce qu'elle prive d'effet l'arrêt des travaux décidé par le Consul majeur d'Encamp en date du 27 octobre 2005, pour défaut de compétence territoriale . » De deux choses l'une : ou bien la Chambre administrative confirme sa décision antérieure sur le fondement de motifs nouveaux, différents de ceux qu'elle a développés le 27 juillet 2009, et manifeste ainsi une prise en considération effective des motifs de censure retenus précédemment par le Tribunal constitutionnel, ou bien, sans tenir compte de ces motifs ou sans en tenir compte de manière significative, elle maintient son raisonnement initial. Dans ce dernier cas, elle persiste à ce que sa décision contienne un vice d'incompétence ratione materiae antérieurement censuré et, de même, comme l'allègue le Commun requérant, elle porte atteinte à l'autorité de la chose jugée par le Tribunal constitutionnel et au principe de « l'assujettissement de la juridiction ordinaire à la jurisprudence constitutionnelle . » Deuxième S'agissant de questions de nature « civile ou sociale » dont la juridiction administrative peut se voir obligée de connaître, le jugement attaqué souligne que ces questions peuvent être qualifiées de « préjudicielles ou préalables ». Cela étant dit, il manifeste le peu d'attention que cette Chambre administrative a accordé aux précisions apportées sur ce point par le Tribunal constitutionnel dans son jugement du 12 avril 2010 (voir fondement juridique quatrième). Par conséquent, nous rappellerons que, s'agissant, comme dans le cas de la présente affaire, de l'hypothèse dans laquelle la solution de l'instance dépend d'une question accessoire et où, par conséquent, se pose le problème de savoir si celle-ci peut ou non être résolue par le juge saisi du litige principal, la technique procédurale distingue sur ce point deux catégories de questions accessoires : les questions préjudicielles et les questions préalables. Contrairement à ce que laisse entendre la formule mentionnée par la Chambre administrative, ces deux solutions ne sont pas équivalentes. Dans les deux cas, nous nous trouvons en présence d'une question accessoire qui doit être résolue avant l'examen du litige ; toutefois, et c'est là que réside la différence essentielle, il convient d'opérer une distinction selon que la réponse à cette question, que nous supposons nécessaire au jugement du fond, soulève ou non une difficulté réelle de nature à faire naître un doute. Autrement dit, il convient de distinguer selon que la (impugnació-suprimir) question soulevée présente ou non un caractère sérieux. Si la réponse est négative, il n'y a qu'une question préalable et la compétence appartient à la juridiction administrative pour résoudre cette question accessoire, précisément parce qu'elle n'est que préalable et que, de ce fait, elle ne présente aucune difficulté d'interprétation. En revanche, si la réponse est affirmative, il s'agit d'une question préjudicielle et la juridiction administrative doit se dessaisir avant de pouvoir se prononcer. Il est donc clair que, contrairement à la position de la Chambre administrative, les deux formules ne sont pas assimilables, puisque leur distinction conditionne la détermination de la juridiction compétente pour connaître de la question accessoire. Il convient à présent de transposer cette théorie à l'affaire à examiner. Troisième Selon le jugement du 4 mars 2011, il semblerait que la Chambre administrative du Tribunal supérieur de justice ne se soit heurtée à aucune obscurité ou ambiguïté en ce qui concerne la question accessoire de la compétence ratione loci . En effet, elle a considéré, sans difficultés d'interprétation, que l'appartenance à Canillo de la zone où étaient réalisés les travaux se déduisait clairement d'un jugement rendu le 30 novembre 2010 par la Chambre civile du Tribunal supérieur de justice et de deux rapports d'expertise réalisés à l'initiative du Commun de Canillo et de la Batllia. Cela étant, en réalité, la Chambre administrative se serait référée de manière terminologiquement inexacte à une hypothèse de question préjudicielle, puisque la réponse à la question accessoire de la compétence ratione loci , ne soulevant aucune difficulté, était en toute rigueur confrontée non pas à une question préjudicielle, mais à une simple question préalable. Si tel avait été le cas, il n'y aurait certes pas lieu de s'attarder sur cette inexactitude. Faisant prévaloir l'esprit sur la lettre, le Tribunal constitutionnel pourrait requalifier la question accessoire dont il s'agit en question préalable et juger, par conséquent, la Chambre administrative aurait reconnu à juste titre que sa compétence pour résoudre elle-même la compétence ratione loci . Or, il convient de se demander s'il en est réellement ainsi. Quatrième Sur la base des éléments dont il disposait dans le cadre de l'instance introduite par le précédent recours d'amparo du Commun d'Encamp, et alors que le jugement du 27 juillet 2009 alors attaqué se fondait déjà sur la jurisprudence du 30 novembre 2000 de la Chambre civile et sur les deux expertises mentionnées, le Tribunal constitutionnel, comme il a déjà été dit plus haut, avait considéré « déraisonnable la conclusion à laquelle parvient la Chambre administrative selon laquelle la détermination du Commun auquel appartiennent territorialement les travaux objet du litige est une question qu'elle peut résoudre par elle-même en tant que question préjudicielle sans qu'il soit nécessaire de recourir à la juridiction civile . » Par le jugement du 4 mars 2011, actuellement attaqué, en ce qui concerne le problème de la compétence ratione loci , la Chambre administrative observe que « C'est sur ce point que le Tribunal constitutionnel a considéré que la décision adoptée en son temps par la présente Chambre n'avait pas été dûment justifiée, raison pour laquelle il a ordonné le renvoi de la procédure au stade antérieur au prononcé du jugement du 27 juillet 2009 . » Par conséquent, elle précise que cela « oblige à reconsidérer cette question » et, donc, ha devoir formuler des considérations en ce sens. Toutefois, principalement consacrées à une tentative de justification de l'examen par le juge administratif lui-même de la question accessoire de la compétence ratione loci , les considérations annoncées semblent a priori négliger un aspect essentiel du jugement du Tribunal constitutionnel qu'elles prétendent prendre en considération. En effet, elles omettent les développements relatifs à la complexité de la délimitation territoriale entre Canillo et Encamp et aux conséquences de cette complexité en matière de compétence juridictionnelle (voir jugement, cinquième fondement juridique). De fait, c'est plus loin, dans le sixième fondement de droit « Sur l'appréciation des preuves administrées dans la présente procédure », que ce point est finalement examiné. La Chambre administrative persiste donc, sans véritable changement par rapport à son jugement du 27 juillet 2009, dans une interprétation selon laquelle, comme il a déjà été mentionné, l'appartenance de la zone litigieuse au territoire de la paroisse de Canillo se déduirait clairement et indiscutablement d'un jugement civil du 30 novembre 2000 et de deux expertises. À défaut d'éléments nouveaux, le Tribunal constitutionnel ne peut revenir sur sa divergence avec cette analyse. En réalité, il est bien connu que, dans la Principauté d'Andorre, le problème de la séparation territoriale entre Canillo et Encamp dans la zone dite de « La Concòrdia » a traditionnellement présenté un caractère d'incertitude et de complexité et continue, en raison de ce caractère, de faire l'objet de la part des deux paroisses en litige d'interprétations divergentes, en particulier en ce qui concerne le secteur de la rivière Valira et de la rivière Massat. Ces interprétations divergentes sont d'autant plus difficiles à saisir qu'elles procèdent d'analyses, elles-mêmes divergentes, sur les conséquences d'un « acte de Concorde » de 1672 et de « visites des croix de bornage », effectuées successivement le 10 octobre 1771, le 22 septembre 1807 et le 5 juillet 1871. Dans ces conditions, du fait même de sa complexité persistante, la réponse à la question de la compétence ratione loci ne revêt pas l'évidence que persiste à lui donner la Chambre administrative. Par conséquent, sans aucun changement par rapport au jugement constitutionnel du 12 avril 2010, il convient de continuer à considérer comme « déraisonnable la conclusion à laquelle parvient la Chambre administrative selon laquelle la détermination du Commun auquel appartiennent territorialement les ouvrages faisant l'objet du litige est une question qu'elle peut résoudre par elle-même en tant que question préjudicielle sans qu'il soit nécessaire de recourir à la juridiction civile. » Cinquième Il est vrai que la Chambre administrative s'efforce d'opposer diverses objections ; toutefois, celles-ci ne peuvent être prises en compte. En premier lieu, elle allègue que la possibilité pour un tribunal administratif de résoudre à titre préjudiciel une question attribuée en principe à une autre juridiction constituerait « un principe bien établi en droit andorran » et fait référence à l'article 4 de la Loi de la juridiction administrative et fiscale du 15 novembre 1989. Or, elle admet ensuite également que cet article « a été vidé de son contenu par l'article 139 de la Loi transitoire des procédures judiciaires du 21 décembre 1993. » Ce moyen est en lui-même inopérant et, par conséquent, sans aucun changement par rapport à son jugement du 12 avril 2010, le Tribunal constitutionnel doit juger de nouveau que « lorsqu'une question préjudicielle est soulevée devant le juge administratif, en l'absence d'un texte qui en dispose autrement, celui-ci doit se dessaisir et renvoyer les parties devant la juridiction compétente. » Sixième Contrainte d'admettre l'absence d'un texte susceptible de l'habiliter à traiter elle-même, à titre préjudiciel, la question accessoire dont il s'agit en l'espèce, la Chambre administrative prétend que, compte tenu des circonstances de son adoption, caractérisées par l'urgence, la Loi transitoire des procédures judiciaires comporte certaines déficiences techniques, notamment en ce qui concerne la préjudicialité. Par conséquent, elle considère que ce fait doit conduire à une interprétation « soigneuse et systématique » des dispositions de cette Loi « et à leur mise en relation adéquate avec la réglementation antérieure ». Ce processus interprétatif conduirait donc à conclure que « l'abrogation de l'article 4 de la Loi de la juridiction administrative et fiscale, au sein de l'ensemble des dispositions (articles 1 à 7) qui régissaient le champ de l'ancienne Juridiction administrative et fiscale, ne peut être interprétée en ce sens que le législateur aurait voulu priver d'effet la possibilité pour les Tribunaux administratifs de connaître des questions de nature civile ou sociale – qu'elles soient dénommées préjudicielles ou préalables –, directement liées à une affaire principale dont la connaissance leur est attribuée. » Certes, nous ne pouvons exclure a priori que, comme l'admet l'exposé des motifs de la Loi transitoire mentionnée par le jugement, certaines lacunes éventuelles puissent, à défaut de lois complémentaires, « être comblées par voie jurisprudentielle », mais quelle est l'hypothèse de la présente affaire ici jugée ? Premièrement, par l'article 139 de la Loi transitoire des procédures judiciaires, le législateur est explicitement revenu sur les dispositions législatives antérieures qui permettaient au juge administratif de se prononcer à titre préjudiciel sur des questions de droit civil ou de droit du travail. C'est donc à l'encontre de cette évidence que l'on prétend que l'intention du législateur de 1993 était de conserver les effets des dispositions qu'il supprimait. Malgré cela, nous devons nous demander s'il est possible de raisonner en termes de lacunes qu'il appartient à la jurisprudence de combler. En réalité, en ce qui concerne le recours à la question préjudicielle, l'article 139 n'est générateur d'aucune lacune. Il modifie simplement la répartition des compétences. Comme dans le cas de la formule espagnole (article 4 de la Loi régissant la juridiction contentieuse administrative), l'article 4.2 de la Loi de la juridiction administrative et fiscale de 1989 habilitait la juridiction administrative à résoudre à titre préjudiciel des questions de droit civil ou de droit du travail. La Loi transitoire a supprimé cette habilitation, mais n'a pas pour autant supprimé la possibilité de résoudre à titre préjudiciel ces questions de droit civil ou de droit du travail. Simplement, en vertu de cette nouvelle Loi, le droit andorran en la matière se trouve aligné sur ce qui constitue, en droit comparé, la solution la plus fréquente. Sauf existence d'un texte particulier, lorsqu'il s'agit de l'hypothèse de la question préjudicielle, la question accessoire doit être résolue avant tout examen du fond du litige, mais elle ne relève pas de la compétence du juge saisi de la matière principale. Cela étant, ce dernier n'est pas privé de sa compétence propre. Il doit simplement se dessaisir dans l'attente de la solution de la question accessoire qui doit lui être donnée par le juge compétent pour ce faire. Septième Afin de démontrer qu'il n'en est pas ainsi en Andorre, la Chambre administrative invoque la pratique. Faisant également référence à d'autres modifications introduites par la Loi transitoire des procédures judiciaires dans les articles 30 et 58 de la Loi de la juridiction administrative et fiscale, elle allègue que ces modifications n'ont pas empêché que l'on continue d'admettre « la jonction dans un même procès des prétentions relatives à plusieurs actes administratifs entre lesquels existe » une connexité, ni que l'on ait continué d'appliquer « le délai de treize jours pour former un recours en appel. » Ces exemples n'ont pas la portée que la Chambre administrative prétend leur conférer. De deux choses l'une : ou bien la jonction de prétentions connexes dans un même procès ou l'application du délai d'appel de 13 jours ont été mises en œuvre contra legem et, partant, de manière illégale, ou bien elles l'ont été de manière acceptable s'il s'agissait, et il est légitime de supposer que tel a été le cas pour le délai susmentionné, de combler une lacune, ce qui, comme le précise l'exposé des motifs de la Loi transitoire des procédures judiciaires, peut, le cas échéant, incomber à la jurisprudence. Dans les deux cas, cela ne saurait conforter le jugement du 4 mars 2011, qu'il se soit agi de pratiques illégales, évidemment insusceptibles d'être valablement invoquées, ou de pratiques tendant à remédier à des lacunes de la Loi transitoire, ce qui, comme nous venons de le vérifier, ne correspond pas à la présente affaire. Enfin, s’agissant de la modification de l’article 4 de la Loi transitoire et, partant, du problème de la question préjudicielle qui constitue le cœur de la présente affaire, la Chambre administrative fait également valoir que « De fait, il s’agit là d’une compétence que les Tribunaux administratifs exercent fréquemment en Andorre, et en toute naturalité, comme c’est le cas lorsqu’il s’agit de déterminer la nature sociale ou commerciale d’une relation juridique entre particuliers, question en principe attribuée à la Juridiction civile, mais qui constitue le présupposé fondamental de l’application de normes répressives en matière de travail, ou bien dans le domaine de la sécurité sociale. » Bien qu’il puisse s’agir d’une pratique fréquente de la Chambre administrative, il convient de tenir compte de ce que, comme l’a jugé le Tribunal constitutionnel dans son premier jugement, « lorsqu’une question préjudicielle est soulevée devant le juge administratif en l’absence d’un texte en disposant autrement, celui-ci doit se dessaisir et renvoyer les parties devant la juridiction compétente. » Ici non plus, l’argument de la Chambre administrative ne peut être accueilli. Huitième Le raisonnement de la Chambre administrative est également dépourvu de fondement lorsqu’elle invoque la difficulté d’un renvoi à la juridiction civile en matière de question préjudicielle. La Chambre administrative souligne que « La légalité des décisions administratives est déterminée, entre autres éléments, par la compétence territoriale ou ratione loci de l’organe qui adopte la décision attaquée, et il s’agit d’une condition qui doit être examinée ». Jusque-là, nous ne pouvons que souscrire à cette observation, qui est en elle-même parfaitement pertinente ; toutefois, elle cesse de l’être lorsqu’il est précisé que la question de la compétence doit être examinée « en tout état de cause par les Tribunaux administratifs » et qu’à défaut « il se produirait une situation de non liquet et, en définitive, un véritable refus de justice contraire à l’article 10 de la Constitution. » En effet, selon le jugement du 4 mars 2011, « il convient de tenir compte de ce qu’il n’existe pas en droit andorran de mécanisme procédural permettant au Tribunal administratif de renvoyer directement à la Juridiction civile la question de la délimitation territoriale des Paroisses, de sorte que ce prononcé serait laissé à l’initiative des Administrations intéressées. Dans le cas où celles-ci n’exerceraient pas les actions correspondantes, le recours dirigé contre une action administrative déterminée resterait indéfiniment sans solution, et cela ne peut être évité que par le prononcé des Tribunaux administratifs sur la question, à titre préjudiciel ou préalable, quelle que soit la dénomination retenue. » Une fois de plus, ce raisonnement ne peut être retenu. D’une part, c’est sans considérer le droit applicable (article 139 de la Loi transitoire de procédures judiciaires) ni l’interprétation qu’en a donnée le Tribunal constitutionnel dans son jugement du 12 avril 2010 qu’il a été affirmé que la question de la compétence ratione loci doit être examinée dans tous les cas par les tribunaux administratifs alors que, selon ce même droit applicable et dans le respect de la jurisprudence constitutionnelle, elle ne peut l’être en aucun cas à titre préjudiciel par ces tribunaux. D’autre part, il est inexact d’alléguer un risque de « refus de justice » en raison de l’absence d’un mécanisme procédural permettant à la Chambre administrative de renvoyer directement à la juridiction civile la question de la délimitation du territoire des paroisses. En affirmant cela, la Chambre administrative méconnaît qu’il suffit d’examiner le droit comparé pour vérifier que, dans un grand nombre d’ordres juridiques, la pratique du renvoi préjudiciel s’exerce sans aucune difficulté en l’absence de tout mécanisme procédural spécifique (hormis quelque cas particulier, comme par exemple celui de l’article 267 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne pour ses pays membres) et que (sous réserve de l’exception mentionnée) ce soit le juge appelé à connaître du principal qui puisse inviter à saisir la juridiction de renvoi. Simplement, lorsqu’il constate que la question dont l’examen doit être préalable à sa décision au fond s’analyse en une question préjudicielle en raison de sa complexité, parce qu’il ne peut lui-même en connaître, le juge du principal se dessaisit et renvoie les parties devant l’autre ordre de juridiction. Ce renvoi n’emportant pas l’introduction du recours, il appartient aux parties de présenter leurs écritures devant le tribunal ad hoc. La Chambre administrative du Tribunal supérieur de justice ne devrait voir aucune difficulté dans le fait qu’« il n’existe pas en droit andorran de mécanisme procédural permettant au Tribunal administratif de renvoyer directement à la juridiction civile ». En effet, hormis quelques cas, comme par exemple l’article 267 du TFUE précité, qui, pour les questions préjudicielles devant la Cour de justice de l’Union européenne, prévoit la présentation des écritures par les juridictions elles-mêmes, dans de nombreux ordres juridiques voisins qui connaissent cette formule de la question préjudicielle, ce n’est pas au juge chargé du principal, mais aux parties qu’il appartient de saisir la juridiction compétente, laquelle a l’obligation de se prononcer sur la demande présentée. Neuvième Il est vrai que la Chambre administrative exprime une dernière crainte en envisageant que les parties concernées (en la présente affaire les deux Comuns) « n’exercent pas les actions correspondantes », de sorte que le recours dirigé contre un acte administratif déterminé « resterait indéfiniment sans solution ». Cette appréhension ne semble pas fondée. Premièrement, compte tenu de l’intérêt que présente la décision du juge pour les parties à une instance, l’hypothèse dans laquelle aucun de ces Comuns ne prendrait l’initiative de provoquer l’examen de la question préjudicielle nécessaire à la décision au fond semble plutôt relever d’une hypothèse d’école. En tout état de cause, à supposer, pour les besoins du raisonnement, que toutes les parties omettent de présenter leur demande devant la juridiction compétente, l’absence de réponse de celle-ci à une question qui ne lui aurait pas été posée aurait pour conséquence logique d’obliger le juge du principal à rejeter les prétentions des parties faute pour elles d’avoir rapporté la preuve des moyens soulevés. Cette situation ne correspondrait en aucune manière à un refus de justice contraire à l’article 10 de la Constitution que redoute la Chambre administrative. Ainsi donc, aucun des motifs qui fondent le jugement du 4 mars 2011 n'est de nature à pouvoir prospérer ; nous ne pouvons que constater que, contrairement à ce qu'il déclare lui-même, il n'a pas été prononcé en exécution des dispositions du Tribunal constitutionnel dans le jugement du 12 avril 2010, mais au mépris de celles-ci et en persistant dans le vice d'incompétence ratione materiae que le Tribunal constitutionnel avait censuré, tombant de nouveau dans le caractère déraisonnable mis en évidence dans son jugement antérieur. DÉCISION : Eu égard à tout ce qui a été exposé, le Tribunal constitutionnel, en vertu de l'autorité que lui confère la Constitution de la Principauté d'Andorre, A DÉCIDÉ : Premièrement Faire droit au recours d'empara 2011-24-RE, introduit par le Commun d'Encamp. Deuxièmement Déclarer qu'il a été porté atteinte au droit à la juridiction dans ses volets du droit d'obtenir une décision fondée en Droit et du droit à un procès équitable, reconnus à l'article 10 de la Constitution. Troisièmement Annuler le jugement du 4 mars 2011 et l'ordonnance du 23 mai de la même année, rendus par la Chambre administrative du Tribunal supérieur de justice, et renvoyer la procédure au stade antérieur à ce jugement. Quatrièmement Il n'y a pas lieu à condamnation aux dépens. Cinquièmement Publier le présent jugement, conformément aux dispositions de l'article 5 de la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel, au Bulletin officiel de la Principauté d'Andorre. Et ainsi, par notre présent jugement, qui doit être notifié à la représentation procédurale du Commun d'Encamp, à la représentation procédurale du Commun de Canillo, au Gouvernement, au président du Tribunal des Batlles, au président du Tribunal supérieur de justice et au Ministère public, nous le prononçons, ordonnons et signons à Andorra la Vella, le 15 mars 2012. Pierre Subra de Bieusses Président Juan A. Ortega Díaz-Ambrona Vice-président Carles Viver Pi-Sunyer Magistrat Laurence Burgorgue-Larsen Magistrate