Jugement du Tribunal constitutionnel relatif au recours 94-1-L.

Au nom du Peuple andorran, Le Tribunal constitutionnel, Vu le recours en inconstitutionnalité 94-1-L formé par les Communs d'Ordino, La Massana, Andorra la Vella et Sant Julià de Lòria, en date du 16 mars 1994, demandant que soit déclarée inconstitutionnelle la Loi qualifiée de transferts aux Communs, adoptée par le Conseil général le 4 novembre 1993 et publiée au Bulletin officiel de la Principauté d'Andorre le 29 novembre 1993, Vu la Constitution, Vu la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel, Vu l'ordonnance du Tribunal constitutionnel du 11 avril 1994, relative au recours 94-1-L, Vu les réponses du Syndic général enregistrées au Tribunal constitutionnel le 26 avril 1994, Vu les observations du Ministère public enregistrées au Tribunal constitutionnel le 18 avril 1994, Vu les conclusions présentées et signées par le Sous-syndic général enregistrées au Tribunal constitutionnel le 25 mai 1994, Vu les conclusions des Communs d'Ordino, La Massana, Andorra la Vella et Sant Julià de Lòria, enregistrées au Tribunal constitutionnel le 26 mai 1994, Ouï le magistrat rapporteur, M. Miguel Angel Aparicio Pérez, Quant aux prétentions des parties Considérant que : Les demandeurs sollicitent que soit déclarée inconstitutionnelle la Loi qualifiée de transferts aux Communs du 4 novembre 1993, dans sa totalité, en invoquant la violation par celle-ci des articles 50, 57.3 et 81 de la Constitution, interprétés en liaison avec le paragraphe 5 de l'article 1 de cette même norme, sans que ce que dispose la disposition transitoire première y fasse obstacle, dès lors qu'ils interprètent ce dernier précepte dans le sens qui sert le mieux leur prétention. Les éléments essentiels du fondement juridique de la demande en inconstitutionnalité s'articulent autour des arguments suivants : 1r) Le Conseil général ne disposait pas de compétences constitutionnelles pour adopter la Loi qualifiée de transferts aux Communs, du 4 novembre 1993, modifiant la précédente Loi sur les transferts aux Honorables Communs, du 23 décembre 1991. 2n) Ce défaut d'habilitation en matière de compétence tenait à deux causes complémentaires : a) La procédure législative établie aux articles 57.3 et 81 de la Constitution, interprétés au regard des articles 50 et 1.5 de celle-ci, n'a pas été respectée ; et, b) L'Accord institutionnel du 9 septembre 1992 a conféré le caractère de loi qualifiée, et ultérieurement la Constitution l'a ainsi reconnu, à ladite Loi du 23 décembre 1991. 3r) En conséquence, la Loi du 4 novembre 1993 ne pouvait modifier le contenu de celle du 23 novembre 1991 mais, uniquement, ratifier ou formaliser sa nature de loi qualifiée. Et tout cela étant dit, les demandeurs étant conscients que la disposition transitoire première de la Constitution non seulement habilitait le Conseil général qui a adopté la Constitution à adopter la Loi de compétences et de transferts aux Communs, avant le 31 décembre 1993, mais l'en chargeait également. Considérant que : Tant le Conseil général, dans sa réponse à la demande, que le Ministère public, dans ses observations, se sont opposés à la prétention de la partie demanderesse, en alléguant tous deux, en substance, que le Conseil général possède, conformément à la Constitution, un pouvoir législatif plein pour modifier toutes les lois antérieures qui seraient en vigueur ; ainsi que la Constitution chargeait le Conseil général, dans la composition qu'il avait avant l'actuelle, d'adopter par voie législative la matière faisant l'objet du conflit. Considérant que : L'article 8.1 de la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel ordonne à celui-ci de statuer sur la validité ou la nullité des normes attaquées sans porter de jugements d'opportunité sur l'action des autres pouvoirs publics et, en conséquence, il ne lui appartient pas de se prononcer sur le contenu politique de la Loi attaquée ni sur son appréciation idéologique. Quant aux normes applicables En ce qui concerne l'article 50 de la Constitution Considérant que : L'article 50 de la Constitution définit le Conseil général comme l'expression de la représentation mixte et paritaire de la population nationale et des sept paroisses, représentation du peuple andorran, titulaire du pouvoir législatif, ayant compétence pour adopter le budget de l'État et investi de fonctions d'impulsion et de contrôle de l'action politique du Gouvernement. Cette définition se réfère donc à sa composition, à sa fonction représentative tant paroissiale que nationale, à son pouvoir législatif et budgétaire et à ses relations d'impulsion et de contrôle de l'action politique du Gouvernement. Tout cela, en définitive, en tant qu'expression du système parlementaire que la Constitution consacre à l'article 1.4 et en conséquence de la délimitation tant territoriale et institutionnelle que nationale et populaire de la souveraineté de l'État andorran que ce même article 1 établit à ses paragraphes 3 et 5. En résumé, ledit article 50 de la Constitution se borne à régler le système de composition et de représentation du Conseil général et les grandes lignes de ses pouvoirs et fonctions. Néanmoins, il convient de souligner que ladite représentation mixte et paritaire et sa composition de même nature ont dû être réalisées au moment prévu par la Constitution elle-même, de sorte qu'il a existé une période pendant laquelle ce précepte n'est pas entré en vigueur par mandat du texte constitutionnel lui-même, ainsi qu'il sera vu plus loin. En ce qui concerne l'article 57.3 de la Constitution Considérant que : Ce précepte établit un quorum spécial déterminé pour l'adoption de certaines lois qualifiées. Il exige l'adoption à la majorité absolue du Conseil général des lois portant sur des matières faisant l'objet d'une réserve de loi qualifiée, mais, en revanche, il ordonne, plus précisément, que les lois qualifiées électorale et de référendum, celle de compétences communales et celle de transferts aux Communs soient adoptées à une double majorité absolue : celle des conseillers élus dans la circonscription paroissiale et celle des conseillers élus dans la circonscription nationale. Il en résulte ainsi, outre une réserve de loi qualifiée en matière électorale, de référendum, de compétences et de transferts aux communs, une réserve spéciale de procédure d'examen et d'adoption de ces lois. La finalité de la norme constitutionnelle est claire : elle considère que les intérêts généraux et les intérêts paroissiaux, qui s'expriment sous la forme d'une majorité absolue dans chaque type de représentation, doivent s'intégrer et se compléter lorsque sont réglées par la loi les matières susmentionnées, celles-ci étant considérées comme particulièrement importantes pour le fonctionnement général des institutions. Il ne fait donc aucun doute que toute violation ou méconnaissance de cette réserve de procédure constitutionnellement établie entraînerait l'inconstitutionnalité totale de la loi, le cas échéant, attaquée. Mais il convient de rappeler la même exception que dans le considérant précédent, étant donné que ces prévisions ne sont exigibles qu'à partir du moment où le Conseil général aurait été élu conformément à l'article 50 et 51 de la Constitution. En ce qui concerne l'article 81 de la Constitution Considérant que : L'article 81 de la Constitution formule une double garantie institutionnelle de l'autonomie des Comuns que proclame l'article 79.1 : d'une part, il ordonne que soient fixés les transferts de capital du budget général de l'État aux Comuns, avec une dotation égale pour toutes les paroisses et une dotation variable, proportionnelle selon la population, l'étendue territoriale et d'autres indicateurs de chacune d'elles ; d'autre part, il ordonne que ces transferts soient régis par une loi qualifiée. L'expression littérale dudit article 81 « une loi qualifiée détermine les transferts de capital du Budget général aux Comuns », avec le verbe au présent, ne signifie rien de plus que ce double type de réserve, sans que, selon aucun critère d'interprétation juridique, il puisse être entendu que ledit précepte constitutionnel se réfère à une loi préexistante à la Constitution, comme on aura l'occasion de le commenter plus loin. En ce qui concerne la disposition transitoire première de la Constitution Considérant que : La disposition transitoire première de la Constitution contient deux alinéas particulièrement pertinents pour le cas qui nous occupe. Par le premier, une période extraordinaire de sessions est ouverte, d'une durée allant jusqu'au 31 décembre 1993, au cours de laquelle le même Conseil général qui avait approuvé le texte de la Constitution et, par conséquent, sans modifier sa composition de représentation exclusive des paroisses, devait approuver, « au moins », une série de lois qualifiées « relatives » - dit-elle textuellement - entre autres aspects, au système de financement des Comuns. Par le second, la dissolution de ce Conseil général est interdite pendant cette période extraordinaire de sessions et il est expressément indiqué qu'« il exercera toutes les attributions qui lui reviennent constitutionnellement ». En synthèse, l'interprétation conjointe des deux alinéas ne peut signifier autre chose que, pendant la période extraordinaire achevée le 31 décembre 1993, le Conseil général antérieur, de composition représentative paroissiale, a été investi par la Constitution pour exercer tous les pouvoirs (et, par conséquent, la pleine compétence législative) attribués par la Constitution elle-même au nouveau Conseil général de représentation et de composition mixte et paritaire de la population nationale et des sept paroisses. Contrairement à ce qu'affirment les demandeurs, il n'existe aucune contradiction au sein de la Constitution ; il existe deux types de normes en fonction de leur vigueur temporelle. Les normes ou dispositions transitoires sont par définition applicables pendant une période déterminée et s'épuisent par l'accomplissement du mandat qu'elles contiennent : une fois le délai écoulé ou le mandat épuisé, elles cessent d'être en vigueur. En revanche, les normes et préceptes contenus dans les parties dogmatique et organique de la Constitution sont dotés d'une vigueur permanente. Ainsi, le Conseil général, qui a approuvé la Constitution et la Loi qualifiée de transferts aux Comuns du 4 novembre 1993, n'était lié ni par une loi antérieure ni par aucun accord dit institutionnel : il n'était lié qu'à la Constitution, laquelle, de manière non équivoque, lui avait conféré la pleine compétence législative pendant ladite période extraordinaire de sessions. Par ailleurs, il convient de ne pas oublier que tous les préceptes de la Constitution, y compris ceux des dispositions transitoires, ont la même hiérarchie et le même rang, même s'ils peuvent potentiellement avoir une efficacité différente en raison de leur contenu normatif, de leur position systématique et même du cas concret auquel ils doivent s'appliquer. Par conséquent, il n'existe pas de normes supérieures ou inférieures au sein du texte constitutionnel et, en cas de contradiction apparente entre deux d'entre elles, il appartient à l'interprète, et en dernière instance au Tribunal constitutionnel, de trouver leur articulation et leur cohérence. Contradiction qui, en l'espèce, ne se produit pas, étant donné que les normes constitutionnelles invoquées ont deux moments de vigueur différents : l'un provisoire et délimité dans le temps ( celui de la disposition transitoire première) et un autre qui commence, précisément, à partir de l'achèvement du premier ( les dispositions contenues dans les articles 50, 51 et 57 de la Constitution). En ce qui concerne l'Accord dit institutionnel sur la délimitation des compétences, du 9 septembre 1992, signé par le M.I. Conseil général, le M.I. Gouvernement et les Hbles. Comuns Considérant que : Les demandeurs allèguent que cet Accord institutionnel a force obligatoire pour les signataires et que, en vertu de cette force obligatoire, la Loi préexistante sur les transferts aux Honorables Comuns, du 23 décembre 1991, acquerrait le rang de loi qualifiée. Sans entrer dans le reste des raisonnements contenus dans la demande, il est évident que cette argumentation est dépourvue de fondement juridique. En premier lieu, parce que, compte tenu de son contenu, un accord de ce type n'est pas une norme juridique, mais un engagement politico- institutionnel qui ne peut obliger qu'en termes politiques, mais non, en revanche, en termes juridiques. Sans aucun doute, l'Accord a eu une grande portée politique, mais de par sa nature même il ne pouvait, en même temps, attribuer le caractère normatif de loi qualifiée à une norme qui, de surcroît, était antérieure, à l'Accord lui-même. En second lieu, il ne réunissait pas les conditions requises formelles de toute norme juridique : il n'a pas été édicté par l'organe juridiquement habilité à cet effet, il n'a pas été adopté conformément à la procédure juridique préétablie et il n'a pas été publié en tant que norme au Bulletin officiel de la Principauté. Et, s'il était dépourvu d'effets normatifs à l'égard de la Loi de transferts de 1991, il pouvait encore moins les exercer à l'égard de la Constitution, norme juridique suprême de l'ordre juridique. Tout au plus, le contenu de l'Accord institutionnel pourrait servir à interpréter la volonté d'une partie du pouvoir constituant dans certains préceptes qui n'auraient pas une signification claire. En conséquence, la Loi de transferts aux Honorables Comuns du 23 décembre 1991 n'a jamais eu la nature de loi qualifiée, laquelle ne peut être conférée que par la Constitution elle-même pour régir une matière faisant l'objet d'une réserve et doit être approuvée selon la procédure constitutionnellement établie. Sur la conformité à la Constitution de la Loi qualifiée de transferts aux Comuns, du 4 novembre 1993 (BOPA du 29 novembre 1993) Considérant que : La demande sollicite la déclaration d'inconstitutionnalité, dans sa totalité, de la Loi qualifiée de transferts aux Comuns, du 4 novembre 1993, sans contester de préceptes concrets de celle-ci. Il s'agit, en conséquence, d'une requête en inconstitutionnalité fondée non pas sur le contenu matériel de ladite loi, en ce qu'elle pourrait hypothétiquement affecter dans l'un de ses aspects et de manière négative le principe constitutionnel d'autonomie des Comuns et leurs compétences, mais sur le prétendu défaut de pouvoir législatif du Conseil général durant la précédente session extraordinaire. Considérant que : Tant le mémoire en réponse à la requête du Síndic General que les observations formulées par le Ministère public sollicitent le rejet de la requête dans sa totalité. Considérant que : La Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel dispose en son article 7.3 que sa décision ne peut être rendue qu'en fonction des prétentions des parties. Considérant que : Ainsi qu'il a été exposé et motivé, le Conseil général a agi dans l'exercice de son plein pouvoir législatif et conformément aux mandats constitutionnels, et par conséquent, la Loi attaquée n'est pas inconstitutionnelle pour les motifs invoqués. Décide Compte tenu des prétentions des parties et pour les motifs exposés dans les considérants qui précèdent et qui fondent la présente décision, de rejeter dans sa totalité la requête en inconstitutionnalité présentée par les Comuns d'Ordino, La Massana, Andorra la Vella et Sant Julià de Lòria contre la Loi qualifiée des transferts aux Comuns, du 4 novembre 1993 (BOPA du 29 novembre 1993) et de déclarer que cette Loi est formellement conforme à la Constitution. Ainsi, par le présent jugement, qui sera notifié au Síndic General et aux Comuns d'Ordino, La Massana, Andorra la Vella et Sant Julià de Lòria, qui sera communiqué au Ministère public et sera publié au Bulletin officiel de la Principauté d'Andorre, nous le prononçons, ordonnons et signons à Andorra la Vella, le six juin mil neuf cent quatre-vingt-quatorze. Joan Josep López Burniol François Luchaire Président Vice-président Miguel Angel Aparicio Pérez Pere Vilanova Trias Magistrat Magistrat