Jugement du 25-5-2007 du Tribunal constitutionnel relatif au recours d'empara 2006-22 et 25-RE.

Affaire 2006-22 et 25-RE Numéros d'enregistrement : 500-2006 et 505-2006. Recours d'empara Jugement du 25 mai 2007 Au nom du Peuple andorran ; Le Tribunal constitutionnel ; Vu la requête présentée et enregistrée au Tribunal constitutionnel le 15 novembre 2006 par le représentant processuel de M. Marcel·lí Albós Riba, par laquelle celui-ci forme un recours d'empara contre le jugement du 25 juillet 2006 et contre l'ordonnance du 25 octobre de la même année, rendus par la Chambre administrative du Tribunal supérieur de justice, en raison d'une violation présumée du droit d'obtenir une décision fondée en droit et du droit à un procès équitable, reconnus à l'article 10 de la Constitution, et attendu qu'il demande au Tribunal constitutionnel d'accorder l'empara sollicitée, de déclarer l'atteinte aux droits fondamentaux invoqués et d'annuler les décisions objet du recours ; Vu la requête présentée et enregistrée au Tribunal constitutionnel le 16 novembre 2006 par le Commun d'Escaldes-Engordany, par laquelle celui-ci forme un recours d'empara contre le jugement du 25 juillet 2006 et contre l'ordonnance du 25 octobre de la même année, rendus par la Chambre administrative du Tribunal supérieur de justice, en raison d'une violation présumée du droit d'obtenir une décision fondée en droit, reconnu à l'article 10 de la Constitution, et attendu qu'il demande au Tribunal constitutionnel d'accorder l'empara sollicitée, de déclarer l'atteinte aux droits fondamentaux invoqués et d'annuler les décisions objet du recours ; Vu la Constitution, notamment ses articles 10, 41.2, 88 et 98 c) ; Vu la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel, notamment le titre IV, chapitre sixième ; Vu les rapports du Ministère public du 30 novembre 2006 ; Vu l'ordonnance du Tribunal constitutionnel du 10 janvier 2007, qui a joint les deux recours d'empara susmentionnés et a déclaré recevable, sans effet suspensif, l'affaire jointe ; Vu le mémoire d'observations présenté et enregistré au Tribunal constitutionnel, le 18 janvier 2007, par le représentant processuel de M. Antoni Concepción Panduro ; Vu le mémoire d'observations présenté et enregistré au Tribunal constitutionnel, le 23 janvier 2007, par le représentant processuel de M. Marcel·lí Albós Riba ; Vu le mémoire d'observations présenté et enregistré au Tribunal constitutionnel, le 24 janvier 2007, par le Commun d'Escaldes-Engordany ; Vu les mémoires d'observations présentés et enregistrés au Tribunal constitutionnel, le 31 janvier 2007, par le représentant processuel de M. Francesc Bagaria Obiols et par le représentant processuel de la Copropriété de l'immeuble Esquirol I, respectivement ; Vu les conclusions formulées, dans le délai, par toutes les parties et par le Ministère public ; Ouï le rapport du magistrat rapporteur, M. Miguel Herrero de Miñón ; Faits Premièrement M. Antoni Concepción Panduro a introduit une demande contre le Commun d'Escaldes-Engordany par laquelle il sollicitait l'annulation de la décision de rejet de la démolition de l'immeuble Esquirol II. M. Marcel·lí Albós Riba, propriétaire actuel dudit immeuble, s'est joint à la défense du Commun d'Escaldes-Engordany. Deuxièmement Le 26 septembre 2003, la Section administrative du Tribunal des Batlles a considéré que la Loi générale d'aménagement du territoire et d'urbanisme ne prévoit pas la démolition de l'immeuble en l'espèce, mais qu'elle ne la prévoit que dans les cas de ruine et de travaux exécutés sans permis. Troisièmement Le représentant processuel de M. Antoni Concepción Panduro a formé un recours en appel et, le 25 juillet 2006, la Chambre administrative du Tribunal supérieur de justice a accueilli ce recours, a annulé la décision implicite de rejet du Commun d'Escaldes-Engordany et, en conséquence, a ordonné la démolition de la structure inachevée de l'immeuble Esquirol II, en préservant la servitude de passage qui existe au profit de l'immeuble Esquirol I. Quatrièmement Le Commun d'Escaldes-Engordany et M. Marcel·lí Albós Riba ont chacun formé un incident de nullité de la procédure contre la décision de la Chambre administrative du Tribunal supérieur de justice pour violation du droit à la juridiction, dans son volet du droit d'obtenir une décision fondée en droit. Cinquièmement Le 25 octobre 2006, la Chambre administrative du Tribunal supérieur de justice a rejeté ces incidents de nullité de la procédure, au motif qu'elle a considéré que les demandeurs se bornaient à reproduire les observations qu'ils avaient formulées en leur temps, relatives à l'application analogique de l'article 129.1 c) de la Loi générale d'aménagement du territoire et d'urbanisme, lesquelles avaient déjà été examinées et tranchées dans le jugement de deuxième instance. Sixièmement Le 15 novembre 2006, le représentant processuel de M. Marcel·lí Albós Riba et, le lendemain, le Commun d'Escaldes-Engordany ont chacun formé un recours d'empara. M. Marcel·lí Albós Riba déclare que son droit d'obtenir une décision fondée en droit a été violé, dans la mesure où le Tribunal supérieur de justice a ordonné la démolition de l'immeuble Esquirol II, sans pouvoir la fonder sur aucune disposition légale. Pour combler cette lacune légale, le Tribunal supérieur de justice a adopté une décision restrictive de droits sur la base d'une interprétation analogique de l'article 129.1 c) de la Loi générale d'aménagement du territoire et d'urbanisme qui fait référence aux immeubles « non conformes au plan d'aménagement ». En outre, selon cette partie, cette décision constitue une sanction et conduit directement à un cas d'expropriation qui se situe manifestement en dehors de la procédure appropriée prévue par la Loi d'expropriation. De même, la Chambre administrative du Tribunal supérieur de justice n'expose pas pour quel motif elle écarte l'application de l'Ordonnance générale d'urbanisme et de construction du Commun d'Escaldes-Engordany, ni ne se prononce sur l'applicabilité ou non des articles 126 et 129 de la Loi générale d'aménagement du territoire et d'urbanisme, compte tenu de leur rattachement au Plan d'aménagement et d'urbanisme de la paroisse, qui n'est pas encore approuvé. Cette partie déclare également que son droit à un procès équitable a été violé, car bien que l'article 129 de la Loi susmentionnée, appliqué par analogie, prévoie des conditions requises déterminées pour ordonner la démolition d'une construction, ces conditions requises n'ont pas été respectées ; il aurait fallu ouvrir la procédure légale établie à l'article 129 susmentionné afin de déterminer l'état de ruine ou non de l'immeuble et d'en ordonner la démolition. Et elle souligne que le respect de la servitude ordonné par le Tribunal supérieur de justice est irréalisable avec la démolition de l'immeuble en question. Quant au Commun d'Escaldes-Engordany, il expose également que le jugement de deuxième instance reconnaît expressis verbis qu'il n'existe actuellement aucune réglementation applicable à ce cas et que, pour cette raison, il applique « les principes généraux du droit » afin de pouvoir procéder à une « intégration analogique » de la Loi générale d'aménagement du territoire et d'urbanisme. Selon cette partie, le Tribunal supérieur de justice ne motive pas la non-application de l'Ordonnance générale d'urbanisme et de construction du Commun, ne précise pas quel principe général du droit motive l'interprétation analogique, procède à une interprétation analogique de manière erronée, puisque l'immeuble Esquirol II n'est pas un immeuble non conforme aux règles d'urbanisme, et applique des dispositions légales qui ne sont pas encore entrées en vigueur. Pour tous ces motifs, le Commun d'Escaldes- Engordany considère qu'il a été porté atteinte à son droit d'obtenir une décision fondée en droit. Le Commun d'Escaldes-Engordany considère également qu'il a été porté atteinte au droit à une procédure régulière, parce que le Tribunal supérieur de justice a ignoré les procédures légales prévues tant en matière de déclaration d'état de ruine d'un immeuble qu'en matière d'expropriation. Le Commun ajoute que l'exécution du jugement faisant l'objet du recours portera probablement atteinte au droit à un procès d'une durée raisonnable, car il est matériellement, techniquement, administrativement et économiquement inexécutable, s'il faut préserver la servitude du fonds dominant. Enfin, les requérants demandent au Tribunal constitutionnel d'accorder l'amparo sollicité, de déclarer l'atteinte aux droits fondamentaux invoqués et d'annuler les décisions faisant l'objet du recours. Septième Le 30 novembre 2006, le Ministère public a présenté un rapport pour chaque recours, dans lequel il expose qu'il ressort de la lecture des décisions faisant l'objet du recours qu'il n'existe aucune limitation du droit à la défense et du droit à al juridiction, étant donné que le Tribunal supérieur de justice s'est efforcé de répondre à chacune des observations avancées et a amplement motivé ses décisions, en les fondant sur l'ordre juridique andorran. Il expose également que les parties requérantes se bornent à reproduire les observations formulées en leur temps sur l'application analogique de l'article 129.1 c) de la Loi générale d'aménagement du territoire et d'urbanisme et qu'il en découle que ce qui est réellement recherché est une révision et une réforme des considérations juridiques adoptées dans les décisions faisant l'objet du recours. Ainsi, le Ministère public sollicite l'irrecevabilité des recours d'amparo 2006-22-RE et 2006-25-RE, étant donné que les décisions faisant l'objet du recours contiennent une motivation juridique et non arbitraire et que, par conséquent, il n'est porté aucune atteinte aux droits consacrés à l'article 10 de la Constitution. Huitième Par ordonnance du 10 janvier 2007, le Tribunal constitutionnel, a décidé d'instruire les causes 2006-22-RE et 2006-25-RE en tant que causes jointes, dans la même procédure, et de déclarer recevable, sans effet suspensif, le recours d'amparo 2006-22 et 25-RE. Neuvième Le 18 janvier 2007, la représentation procédurale de M. Antoni Concepción Panduro a présenté un mémoire d'observations par lequel elle s'oppose aux atteintes alléguées par les requérants, puisque le jugement faisant l'objet du recours a été fondé sur les principes généraux du droit, source du droit reconnue par l'article 8 du Code de l'Administration. Cette partie, considère également que ces principes généraux et l'interprétation analogique de l'article 129.1 c) de la Loi générale d'aménagement du territoire et d'urbanisme suffisent pour imposer la démolition. Quant au reste des arguments, cette partie estime qu'ils ne relèvent pas de la matière constitutionnelle, de sorte que leur résolution relève de la juridiction ordinaire. Enfin, la représentation procédurale de M. Antoni Concepción Panduro demande le rejet de ces recours d'amparo et la condamnation des requérants aux dépens, y compris les honoraires d'avocat et d'avoué de cette partie. Dixième Le 23 janvier 2007, la représentation procédurale de M. Marcel·lí Albós Riba a présenté un mémoire dans lequel elle expose qu'elle fait siens les arguments du Commun d'Escaldes-Engordany à l'appui de ses propres observations et qu'elle s'oppose au contenu du rapport du Ministère public. Onzième Le 24 janvier 2007, le Commun d'Escaldes-Engordany a confirmé les observations formulées dans le mémoire de recours d'amparo, a adhéré au contenu du mémoire d'amparo présenté par M. Marcel·lí Albós Riba et s'est opposé au rapport du Ministère public. Douzième Le 31 janvier 2007, la représentation procédurale de M. Francesc Bagaria Obiols, propriétaire initial de l'immeuble objet du litige, a présenté un mémoire d'observations dans lequel elle exposait qu'elle partageait les arguments avancés par les deux requérants et considérait que le jugement faisant l'objet du recours portait atteinte à ses droits d'obtenir une décision fondée en droit et à une procédure régulière. Par conséquent, cette partie demandait au Tribunal constitutionnel de rendre un jugement faisant droit aux recours d'amparo présentés. Treizième De même, le 31 janvier 2007, la représentation procédurale de la Copropriété de l'immeuble Esquirol I a exposé qu'en tant que bénéficiaire d'une servitude de passage, elle visait uniquement le maintien effectif de l'exercice de ce droit de passage et qu'elle n'était pas en mesure d'affirmer s'il a été porté atteinte ou non à des droits fondamentaux par la juridiction ordinaire, raison pour laquelle elle ne formulera pas d'opposition aux recours d'amparo présentés dans cette cause. Quatorzième Le 14 février 2007, le Ministère public et le Commun d'Escaldes-Engordany, le 20 février 2007, la représentation procédurale de M. Marcel·lí Albós Riba, le 21 février 2007, la représentation procédurale de M. Francesc Bagaria Obiols, et le 28 février de la même année, la représentation procédurale de la Copropriété de l'immeuble Esquirol I, ont présenté, respectivement, leurs mémoires en conclusions, dans lesquels ils réitéraient en substance tout ce qui avait été allégué et argumenté dans les mémoires précédents présentés devant le Tribunal constitutionnel. Fondements juridiques Premier La première question que doit éclaircir le Tribunal constitutionnel est celle de savoir si les communs ont qualité pour former le recours d'amparo, prévu à l'article 102 de la Constitution, question qui n'a jusqu'à présent pas été abordée expressément par la jurisprudence de ce Tribunal. Ce qui est certain, c'est que la doctrine, sans parvenir à des conclusions unanimes, s'est demandé s'il est opportun d'étendre aux pouvoirs publics la qualité pour former un recours d'amparo, et même lorsque la réponse a été positive, la doctrine et la jurisprudence n'ont pas manqué d'introduire des nuances importantes. Toutefois, en l'espèce, nous devons affirmer que le Commun d'Escaldes-Engordany est pleinement légitimé à former un recours en empara afin de s'assurer la protection des droits reconnus à l'article 10 de la Constitution. Trois arguments doivent être précisés à cet effet. En premier lieu, le fait que non seulement les personnes physiques, mais aussi les personnes morales sont titulaires de droits fondamentaux, entre autres du droit à la juridiction, reconnu à l'article 10 de la Constitution. Or, s'il nous faut distinguer entre ce droit et les garanties procédurales, il est logique que, là où existe le recours en empara, comme c'est le cas en Andorre, le titulaire de ces droits soit légitimé à solliciter leur protection par la voie de l'empara, et cela résulte littéralement de l'article 102 de la Constitution. L'évolution dans le même sens du droit comparé, tel que le droit allemand, conforte, si besoin était, cette considération. Par conséquent, en vertu de la personnalité juridique dont jouissent les communs, conformément à l'article 2.2 de la Loi qualifiée de délimitation des compétences des communs, du 4 novembre 1993, nous devons affirmer le droit à la juridiction des communs et leur légitimation consécutive à former un recours en empara. En deuxième lieu, telle est la solution à laquelle on est parvenu sur le plan jurisprudentiel et constitutionnel dans les systèmes comparés qui sont à l'origine de l'institution andorrane de l'empara. C'est-à-dire le système espagnol et celui qui lui a servi d'inspiration, le système allemand, bien que dans ce dernier il existe des restrictions à la titularité des droits fondamentaux par les personnes morales qui n'existent pas en Andorre. Certes, et c'est le dernier des arguments annoncés, la doctrine et la jurisprudence comparées ont relevé des « particularités » en ce qui concerne la protection juridictionnelle effective des personnes morales de droit public et tout particulièrement de celles investies de prérogatives. Toutefois, en l'espèce, où le Commun défendeur a défendu ses droits devant les diverses instances d'une procédure judiciaire ordinaire, en pleine égalité avec la partie demanderesse, rien ne peut faire obstacle à son droit d'obtenir une décision fondée en droit relative à sa prétention. Deuxièmement La question de fond que doit trancher ce Tribunal constitutionnel est celle de savoir si le jugement du 25 juillet 2006 du Tribunal supérieur de justice contient « une décision fondée en droit » telle que la garantit l'article 10 de la Constitution, c'est-à-dire, suivant la jurisprudence de notre Tribunal, s'il contient « un raisonnement minimal suffisant dont il puisse se déduire que la décision n'est pas arbitraire » (Fondement juridique troisième du jugement du 12 mai 1997, affaire 97-1- RE). Comme l'a également relevé de manière réitérée la doctrine de ce Tribunal, la juridiction constitutionnelle n'est pas une cour de cassation, et encore moins une troisième instance chargée de réviser les raisonnements de la juridiction ordinaire. Mais il est évident que, si elle doit garantir le fondement juridique raisonnable des décisions de la justice ordinaire, il convient d'examiner ces raisonnements, car c'est la seule manière dont elle peut assurer l'effectivité des valeurs constitutionnelles en jeu. En l'espèce, le jugement objet du recours s'étend longuement sur la décision en faveur de la démolition de l'immeuble Esquirol II et le fait en utilisant l'analogie comme instrument d'interprétation du droit applicable, concrètement de la Loi générale d'aménagement du territoire et d'urbanisme, mais il le fait d'une manière telle que, de l'avis de ce Tribunal, cela n'est pas raisonnable et met gravement en péril non seulement le droit à la juridiction, reconnu à l'article 10 de la Constitution, mais aussi d'autres valeurs constitutionnelles. En effet, l'analogie est une catégorie heuristique connue en droit andorran, tant antérieurement à la Constitution (p. ex. les jugements du 8 juillet 1954, du 4 septembre 1956, du 20 décembre 1956 ou du 22 décembre 1962 du Juge d'appel) que postérieurement (p. ex. jugements du 19 janvier 1996, du 30 septembre 1999 et du 27 janvier 2000, du Tribunal supérieur de justice) et, compte tenu de l'ampleur de son utilisation, dans les décisions antérieures à la Constitution plus que dans les postérieures, elle répond mieux à sa qualité d'analogia iuris qu'à celle d'analogia legis, d'où son lien avec les principes généraux du droit, auxquels, en connexion avec l'analogie, renvoie le jugement objet du recours. Or, l'utilisation de l'analogie, afin de combler les lacunes, non pas de la loi, mais de l'ordre juridique, doit répondre à des conditions déterminées sans lesquelles cet instrument d'interprétation ouvre la voie à l'arbitraire qui, conformément au jugement précité de 1997 de ce Tribunal constitutionnel, est incompatible avec les valeurs protégées par l'article 10.1 de la Constitution. Comme il est bien connu et conformément à la doctrine la plus autorisée, ces conditions sont fondamentalement au nombre de trois : l'existence d'une lacune, l'identité de raison entre l'hypothèse normative et celle à laquelle on entend appliquer la norme, et la non-exclusion de cette application par la décision du législateur, qu'elle soit expresse ou tacite, et, dans ce dernier cas, elle peut se déduire de l'argument a contrario. En l'espèce, nous trouvons une lacune apparente, puisque la situation à laquelle correspond l'immeuble Esquirol II, c'est-à-dire une construction commencée conformément à la réglementation alors en vigueur et qui ne peut actuellement être achevée, du fait que la réglementation urbanistique a été modifiée au fil du temps, et qui n'est ni en ruine, ni hors alignement. Néanmoins, il est évident que, pour cette raison même, il n'y a pas d'identité de raison, condition sur laquelle le Tribunal supérieur de justice a insisté à juste titre dans le jugement du 25 juillet 2006, afin d'étendre les dispositions de l'article 129 de la Loi générale d'aménagement du territoire et d'urbanisme. L'immeuble en question n'est pas en ruine, car les circonstances spécifiées à l'article 129 précité ne sont pas réunies, et ce concept, aussi autonome soit-il, ne peut être étendu, au détriment des intéressés, au-delà de sa détermination légale sans tomber dans l'arbitraire, et, comme le jugement lui-même l'affirme, l'immeuble ne se trouve pas non plus « hors alignement ». Et l'hypothèse d'un immeuble inachevé en raison d'un changement de la réglementation urbanistique ne ressemble en rien aux hypothèses précédentes, de sorte que l'interprétation analogique manque de fondement. Plus encore, elle n'est pas non plus suffisamment fondée, car sont exclues les règles de l'article 129 qui peuvent être favorables à l'une des parties, les actuels requérants en empara, et lui sont appliqués les points du même article qui peuvent lui être défavorables. La décision objet du recours manque, par conséquent, de fondement suffisant, et l'absence de fondement objectif et suffisant est ce qui rend arbitraire une décision des pouvoirs publics, y compris le pouvoir judiciaire, puisque l'interdiction de l'arbitraire s'impose à tous, conformément à l'article 3.2 de la Constitution. Enfin, le fait que l'article 129 précité ne prévoie pas le cas d'un bâtiment à moitié construit peut s'interpréter comme un argument a contrario et conduire à estimer que là où le législateur n'a pas distingué il n'est pas correct d'introduire une distinction, conformément au célèbre axiome Ubi lex non distinguit, nec nos distinguere debemus, qui est un principe d'ordre logique et qui, en tant que tel, s'intègre dans les principes généraux du droit que le jugement objet du recours invoque lui-même. Par ailleurs, la solution à laquelle aboutit le jugement précité met en péril des valeurs constitutionnelles telles que celle de la sécurité juridique et celle de la propriété privée, reconnues aux articles 3.2 et 27 de la Constitution. En effet, le fait qu'un bâtiment, dont la construction a été planifiée et commencée conformément à la réglementation alors en vigueur, qui ne peut être achevé parce que la réglementation a changé, doive être démoli aux frais de son propriétaire et sans aucune compensation, porte gravement atteinte à ces valeurs. Le principe d'indemnisation, implicite dans la responsabilité des pouvoirs publics, reconnue à l'article 3.2 de la Constitution, la garantie patrimoniale, établie à l'article 27 de la Constitution, et la réglementation en matière d'expropriation elle-même qui la développe offrent des voies adéquates pour le traitement du cas dans le respect des intérêts de toutes les parties et des valeurs constitutionnelles qui les protègent. Décision Au vu de tout ce qui a été exposé, le Tribunal constitutionnel, en vertu de l'autorité que lui confère la Constitution de la Principauté d'Andorre, A décidé Premièrement De déclarer que le droit à la juridiction a été violé dans son volet du droit d'obtenir une décision fondée en droit. Deuxièmement De faire droit à l'empara sollicitée par la représentation procédurale de M. Marcel·lí Albós Riba et par le Commun d'Escaldes-Engordany. Troisièmement D'annuler le jugement du 25 juillet 2006 et l'ordonnance du 25 octobre de la même année, rendus par la Chambre administrative du Tribunal supérieur de justice, et de renvoyer la procédure au stade procédural antérieur au prononcé du jugement précité. Quatrièmement Il n'y a pas de condamnation expresse aux dépens. Cinquièmement De publier le présent jugement, conformément aux dispositions de l'article 5 de la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel, au Bulletin officiel de la Principauté d'Andorre. Ainsi, par le présent jugement, qui doit être notifié au Commun d'Escaldes-Engordany, aux représentations procédurales de M. Marcel·lí Albós Riba, de M. Antoni Concepción Panduro, de M. Francesc Bagaria Obiols et de la Communauté de propriétaires de l'immeuble Esquirol I, au président de la Batllia, au président du Tribunal supérieur de justice et au Ministère public, nous le prononçons, ordonnons et signons à Andorra la Vella, le 25 mai 2007. Didier Maus Carles Viver Pi-Sunyer Président Vice-président Miguel Herrero de Miñón Magistrat