Jugement du Tribunal constitutionnel du 15-3-2024 relatif à l'affaire 2023-80-RE et 2024-2-RE.

TS_2024_03_15_16_44_38 Jugement du Tribunal constitutionnel du 15-3-2024 relatif à l'affaire 2023-80-RE et 2024-2-RE. Affaires 2023-80-RE et 2024-2-RE (Chmielewski et Garbi Nàutic, SLU c/ Gouvernement d'Andorre) Numéros d'enregistrement : 510-2023 et 19-2024. Recours d'amparo Jugement du 15 mars 2024 Au nom du Peuple andorran ; Le Tribunal constitutionnel ; Vu l'écrit présenté et enregistré au Tribunal constitutionnel, le 27 novembre 2023, par la représentation procédurale de M. Stanislas Jean René Marie Chmielewski, par lequel il forme un recours d'amparo contre le jugement du 6 novembre 2023, rendu par la Chambre administrative du Tribunal supérieur de justice, pour une prétendue violation du droit à la juridiction, dans son volet d'interdiction de l'absence de défense, reconnu à l'article 10 de la Constitution, et attendu qu'il demande au Tribunal constitutionnel d'accorder l'amparo sollicité, de déclarer la violation dudit droit et de déclarer la nullité de la décision attaquée. De même, il sollicite la suspension des effets du jugement attaqué afin d'éviter des préjudices irréparables, étant donné que la transmission aux autorités espagnoles de la documentation et des informations demandées viderait de son contenu et de son effet un jugement constitutionnel qui accueillerait la violation dénoncée ; Vu l'écrit présenté et enregistré au Tribunal constitutionnel, le 12 janvier 2024, par la représentation procédurale de M. Stanislas Jean René Marie Chmielewski et de la société Garbi Nàutic, SLU, par lequel elle forme un recours d'amparo contre le jugement du 19 décembre 2023, rendu par la Chambre administrative du Tribunal supérieur de justice, pour une prétendue violation du droit à la juridiction, dans son volet d'interdiction de l'absence de défense, reconnu à l'article 10 de la Constitution, et attendu qu'elle demande au Tribunal constitutionnel d'accorder l'amparo sollicité, de déclarer la violation dudit droit et de déclarer la nullité de la décision attaquée. De même, elle sollicite la suspension du jugement attaqué afin d'éviter des préjudices irréparables, étant donné que la transmission aux autorités espagnoles de la documentation et des informations demandées viderait de son contenu et de son effet un jugement constitutionnel qui accueillerait la violation dénoncée ; Vu la Constitution, notamment les articles 10, 41.2, 98 c) et 102 ; Vu la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel, notamment le titre IV, chapitres premier et sixième ; Vu l'ordonnance du Tribunal constitutionnel du 19 décembre 2023 qui a déclaré recevable l'affaire 2023-80-RE avec effets suspensifs ; Vu l'ordonnance du Tribunal constitutionnel du 15 janvier 2024 qui a déclaré recevable, avec effets suspensifs, l'affaire 2024-2-RE et qui a joint cette affaire à l'affaire 2023-80-RE ; Vu les écrits d'observations présentés et enregistrés au Tribunal constitutionnel, les 10 et 22 janvier 2024 par le Gouvernement ; Vu les écrits d'observations présentés et enregistrés au Tribunal constitutionnel, les 23 janvier et 2 février 2024 par le Ministère public ; Vu les conclusions formulées dans le délai par les parties et par le Ministère public ; Ouï le rapport du magistrat rapporteur, M. Joan Manel Abril Campoy ; 1. Antécédents procéduraux devant les juridictions ordinaires 1.1. La représentation procédurale de M. Stanislas Jean René Marie Chmielewski a présenté une première demande juridictionnelle contre la décision du ministre des Finances qui rejetait son recours d'opposition contre une première demande d'échange d'informations en matière fiscale émanant de l'autorité compétente du Royaume d'Espagne (affaire 2023-80-RE) et, ensuite une seconde demande contre une autre décision de même nature concernant une autre demande d'échange d'informations en matière fiscale relative à sa personne et à la société Garbi Nàutic, SLU (2024-2-RE). 1.2. Tant en première instance qu'en seconde instance (jugements du 20 septembre 2023 et du 19 décembre de la même année, respectivement), la juridiction ordinaire a rejeté ses prétentions et a déclaré que les décisions du ministre des Finances qui rejetaient les recours d'opposition des requérants étaient conformes au droit et aux fins qui légitimaient l'activité administrative. 1.3. La représentation procédurale des requérants a formé deux recours d'amparo contre les jugements du 6 novembre 2023 et du 19 décembre de la même année, rendus par la Chambre administrative du Tribunal supérieur de justice, pour une prétendue violation du droit à la juridiction, dans son volet d'interdiction de l'absence de défense, reconnu à l'article 10 de la Constitution. 2. Argumentation juridique 2.1. Argumentation des requérants - La partie requérante en amparo considère que les jugements de la Chambre administrative violent le droit à la juridiction, reconnu à l'article 10 de la Constitution, dans son volet d'interdiction de l'absence de défense. - Elle allègue que le droit à la juridiction comporte une exigence de caractère négatif : l'interdiction de l'absence de défense. Cette interdiction signifie que le juge doit se prononcer sur toutes les questions soulevées, selon la jurisprudence du Tribunal constitutionnel. En l'espèce, il a été mis en évidence que les autorités espagnoles demandent des informations à la Principauté d'Andorre sur une série de faits qui ont un caractère captieux et ne sont pertinents que pour certains des exercices faisant l'objet de l'enquête ou pour aucun d'entre eux. - Elle fait également valoir que le jugement attaqué soutient qu'il ne suffit pas de contester certains des points de la demande, tels que ceux relatifs à la situation familiale ou aux logements dont elle dispose en Espagne, et que ces éléments doivent être allégués devant les autorités fiscales de l'État requérant, étant donné que l'Administration andorrane n'a pas à vérifier les déclarations contenues dans la demande d'échange d'informations fiscales. - Elle expose que, dans le domaine du droit comparé, l'arrêt de la Cour de justice de l'Union européenne du 16 mai 2017 expose que le contrôle exercé par l'autorité requise ne se limite pas à une vérification sommaire et formelle de la régularité de la demande d'informations, mais doit permettre à cette autorité de s'assurer que les informations demandées ne sont pas dépourvues de toute pertinence vraisemblable compte tenu de l'identité du contribuable et de celle du tiers éventuellement informé, ainsi que des besoins du contrôle fiscal en cause. - Elle déclare que si l'argument de la Chambre administrative est accepté, elle est placée dans une situation d'absence totale de défense, étant donné qu'elle est obligée de supporter une intervention arbitraire et disproportionnée de l'État espagnol sans qu'importe le fait que les motifs allégués soient fallacieux et captieux et sans que l'organe juridictionnel se prononce sur ce qui a été exposé par cette partie. - Selon elle, la position de la Chambre administrative permet de considérer comme acceptable toute demande reçue concernant une personne physique ou une société qui réside dans la Principauté d'Andorre et qui remplit les conditions requises formelles d'identification. - Enfin, elle demande au Tribunal constitutionnel d'accorder l'empara demandé, de déclarer la violation du droit susmentionné et de déclarer la nullité des décisions attaquées. 2.2. Argumentation de la Chambre administrative du Tribunal supérieur de justice - La Chambre administrative fonde le rejet des recours en appel formés sur les arguments suivants. - En premier lieu, elle expose sa doctrine concernant le traitement des demandes d'échange fiscal conformément à la Loi 10/2007 , du 25 mai, relative à l'échange de renseignements sur demande préalable et à l'échange spontané de renseignements en matière fiscale et à la Convention concernant l'assistance administrative mutuelle en matière fiscale de l'OCDE. À cet égard, elle cite l'alinéa 77 des commentaires sur l'Accord sur l'échange de renseignements en matière fiscale de l'OCDE, en vertu duquel la partie requise n'est pas tenue d'enquêter sur les déclarations présentées par la partie requérante ni de les vérifier et la responsabilité de la véracité desdites déclarations incombe à la partie requérante. - Elle affirme que l'ordonnance du Tribunal constitutionnel du 4 juin 2018 (affaire 2018-12-RE) a déclaré irrecevable un recours d'empara relatif à l'application jurisprudentielle effectuée par la Chambre administrative. - En second lieu, la Chambre administrative expose qu'en l'espèce la demande d'échange décrit en détail les circonstances qui justifient la requête. Elle indique que l'ensemble des éléments conduit à la conclusion que la demande d'échange en matière fiscale n'est pas dépourvue de toute pertinence vraisemblable et ne peut être qualifiée de recherche aléatoire ou de « fishing expedition » . Elle affirme également que la norme de la pertinence vraisemblable doit être appréciée au regard de la requête de l'État requérant dans son ensemble. - Pour ces motifs, elle rejette intégralement l'appel. 2.3. Argumentation du Gouvernement - Le Gouvernement affirme, après avoir exposé le déroulement chronologique de la procédure, que la violation du droit à la juridiction repose sur un ensemble d'explications visant à priver de véracité les affirmations des autorités fiscales espagnoles et à imposer aux tribunaux andorrans l'examen de ces questions. - Il indique que le jugement d'appel répond bien aux observations de la partie requérante, dès lors que, dans le quatrième fondement de droit, il apprécie les éléments subjectifs avancés par les autorités fiscales espagnoles lorsqu'il indique : « Il ne fait aucun doute que l'ensemble de ces éléments conduit à la conclusion que la demande d'échange de renseignements en matière fiscale émanant de l'Administration fiscale espagnole n'est pas dépourvue de toute pertinence vraisemblable et, par conséquent, qu'il ne s'agit pas d'une recherche aléatoire ou « fishing expedition ». - Il ajoute que l'alinéa 77 des commentaires sur l'Accord sur l'échange de renseignements en matière fiscale de l'OCDE prévoit qu'une partie requise n'est pas tenue d'analyser et de vérifier les affirmations des autorités fiscales de l'État requérant. - Enfin, il demande au Tribunal constitutionnel de rejeter ces recours d'empara et de condamner les requérants au paiement des dépens à ce stade de la procédure. 2.4. Argumentation du Ministère public - Le Ministère public estime que la partie requérante se borne à définir la notion d'absence de défense mais n'expose pas quelle limitation substantielle de son droit à la défense se serait produite. - De même, il considère que lorsque la partie requérante allègue que la Chambre administrative s'est bornée à effectuer un contrôle formel de la requête de l'État requérant et ne s'est pas assurée que les renseignements demandés n'étaient pas dépourvus de toute pertinence vraisemblable, elle a sélectionné ou interprété incorrectement la réglementation applicable. Or la tâche de sélection et d'application du droit incombe à la juridiction ordinaire, de sorte que le droit à la juridiction ne peut être considéré comme violé que si la sélection ou l'application est illogique, déraisonnable ou absurde ; circonstances qui ne se présentent pas en l'espèce. - Il estime que la décision attaquée applique la réglementation andorrane, à savoir la Loi 10/2017 , du 25 mai, relative à l'échange de renseignements sur demande préalable et à l'échange spontané de renseignements en matière fiscale et la Convention concernant l'assistance administrative mutuelle en matière fiscale avec l'OCDE et ses commentaires, et conclut que la demande d'échange n'est pas dépourvue de toute pertinence vraisemblable et n'est donc pas une recherche aléatoire. - En outre, la Chambre administrative est uniquement liée par la réglementation en vigueur déjà indiquée et en aucun cas par la Directive 2011/16, ni par l'interprétation qu'en donne l'arrêt de la Cour de justice de l'Union européenne du 16 mai 2017. - En dernier lieu, quant à l'absence de réponse aux observations de la partie requérante, que celle-ci dénonce dans le recours, selon la doctrine du Tribunal constitutionnel il ne doit pas être exigé une argumentation exhaustive ou détaillée répondant à toutes les observations des parties, mais la réponse doit être cohérente avec les prétentions des parties et non avec les motifs concrets qui les fondent. Dans cette optique, il a bien été répondu à la prétention de la partie requérante lorsqu'il lui a été indiqué que les renseignements demandés satisfont à la norme de pertinence vraisemblable et que cette norme doit être appréciée au regard de la requête de l'État requérant dans son ensemble. - Enfin, il demande au Tribunal Constitution de rejeter ce recours d'empara au motif qu'aucune violation du droit fondamental allégué ne s'est produite. 3. Fondements juridiques du Tribunal constitutionnel 3.1. Le recours d'empara ne fait pas du Tribunal constitutionnel un troisième degré de juridiction ni une cour suprême ; le seul objet du recours d'empara est de vérifier que les décisions attaquées sont motivées et reposent sur un raisonnement juridique qui n'est ni illogique ni absurde et qu'elles ne violent aucun des droits protégés par l'article 10 de la Constitution. 3.2. Le seul motif sur lequel se fondent ces recours d'empara réside dans la violation du droit à la juridiction -article 10.1 de la Constitution- et dans celle de l'interdiction de l'absence de défense, en vertu de laquelle le juge doit se prononcer sur toutes les questions soulevées, selon la jurisprudence du Tribunal constitutionnel. En l'espèce, les requérants allèguent que les autorités espagnoles ont demandé des renseignements à la Principauté d'Andorre sur une série de faits qui ont un caractère captieux et qui n'ont de pertinence que pour certains des exercices examinés ou pour aucun d'entre eux. Le jugement de la Chambre administrative fait valoir qu'il ne suffit pas de contester certains des points de la demande, comme ceux relatifs à la situation familiale ou aux logements dont disposent les requérants en Espagne, et que ces éléments doivent être allégués devant les autorités fiscales de l'État requérant, dès lors que l'Administration andorrane n'a pas à vérifier les déclarations contenues dans la demande d'échange de renseignements fiscaux. Toutefois, les requérants exposent que, dans le domaine du droit comparé, l'arrêt de la Cour de justice de l'Union européenne du 16 mai 2017 déclare que le contrôle exercé par l'autorité requise ne se limite pas à une vérification sommaire et formelle de la régularité de la demande de renseignements, mais doit permettre à cette autorité de s'assurer que les renseignements demandés ne sont pas dépourvus de toute pertinence vraisemblable eu égard à l'identité du contribuable et à celle du tiers éventuellement renseigné, ainsi qu'aux besoins du contrôle fiscal en cause. 3.3. La jurisprudence de ce Tribunal constitutionnel a progressivement défini le canon constitutionnel relatif à la motivation des décisions juridictionnelles, quant à sa portée, et à la congruence exigée entre les « prétentions » des parties et le dispositif. En ce sens, il est exact, comme l'indique la partie requérante, que les tribunaux doivent répondre à toutes les demandes formulées et que s'abstenir de se prononcer sur l'une d'elles emporte une violation du droit à la juridiction -jugements du 13 mars 1996 (affaire 96-9-RE) et du 21 novembre 1997 (affaire 97-3-RE). Mais il l'est également que, comme l'a établi de manière constante ce Tribunal constitutionnel, il n'est pas nécessaire que l'organe juridictionnel apporte une réponse détaillée à chacun des arguments des parties -ordonnance du 7 septembre 2018 (affaire 2018-29-RE) et que le devoir de congruence porte sur les prétentions des parties et non sur les moyens concrets qui sont invoqués -ordonnance du 19 décembre 2023 (affaire 2023-77-RE). Et, s'agissant de l'incongruence par omission, nous avons eu l'occasion d'affirmer dans notre jugement du 14 mai 2019 (affaires 2018-67-RE et 2019-16-RE) : « La doctrine établie par ce Tribunal constitutionnel en matière d'incongruence par omission peut se résumer, en premier lieu, par l'exigence de corrélation entre ce qui a été demandé à la juridiction et ce que celle-ci a décidé et, en second lieu, par la nécessité que les motifs de droit prennent en compte les arguments essentiels des parties pour les accueillir ou les rejeter de manière motivée, étant précisé que le rejet implicite ou tacite des arguments d'une partie par l'accueil d'un argument contraire est admis (jugements du Tribunal constitutionnel du 2 avril 2012, rendu dans l'affaire 2011-37-RE et du 3 décembre 2012, rendu dans l'affaire 2012-13-RE) . L'ordonnance de ce Tribunal du 7 septembre 2016, rendue dans l'affaire 2016-12-RE déclare que : « Conformément à la doctrine établie de ce Tribunal, le vice d'incongruence par omission doit être vérifié avant tout par la corrélation, ou l'absence de corrélation, entre ce qui a été demandé à la juridiction et ce que celle-ci a décidé. Cette vérification exige de comparer le contenu du petitum des parties et ce qui a été décidé dans la décision (ou les décisions) par la juridiction compétente ». Et elle ajoutait ensuite que : « Il faut également que, dans les considérations juridiques qui fondent la décision, les arguments essentiels des parties soient pris en compte pour les accueillir ou les rejeter de manière motivée. Mais dès lors qu'une ligne argumentative est retenue et fondée, le rejet des arguments contraires peut être explicite, mais aussi implicite ou tacite, pourvu que le fondement de la décision soit bien compris. Il n'est pas exigé que le fondement de la décision s'étende au-delà de ce qui est nécessaire pour en faire comprendre le sens ; ni qu'il soit répétitif ». 3.4. En l'espèce, la prétention des requérants consiste à mettre en évidence que les autorités fiscales demandent des renseignements fiscaux sur le fondement d'une série de faits qui revêtent un caractère captieux ou qui ne présentent de pertinence que pour certains des exercices examinés, voire pour aucun d'entre eux. La prétention étant identifiée, il convient, en premier lieu, d'analyser si, conformément au canon de constitutionnalité, cette prétention a été examinée, et, en second lieu, si la motivation ou le fondement retenu pour l'accueillir ou la rejeter a été suffisant et peut être qualifié de logique et de raisonnable. 3.5. Le quatrième motif de droit des jugements attaqués en recours d'amparo traite de cette prétention de la partie requérante. En ce sens, il est relevé que la demande d'échange de renseignements espagnole décrit avec suffisamment de précision les circonstances qui justifient la demande et que celle-ci tient compte du fait que la principale source de produits provient d'une société espagnole, dont M. Stanislas Jean René Marie Chmielewski est associé et administrateur ; que l'intéressé a effectué de nombreuses opérations avec ses cartes de crédit en Espagne, dont il ressort un séjour supérieur à 183 jours par an en Espagne ; qu'il dispose de logements en Espagne où résident son épouse et son fils mineur ; et, qu'il est administrateur d'une société andorrane, étant titulaire de comptes en Andorre et d'une carte de crédit. L'examen de la prétention des requérants figure dans deux paragraphes du jugement de la Chambre administrative. Il y est ainsi affirmé qu'il ne fait aucun doute que l'ensemble des éléments de la demande permet de conclure que la demande d'échange de l'Administration espagnole n'est pas dépourvue de toute pertinence vraisemblable et ne peut être conçue comme procédant d'une recherche aléatoire ou « fishing expedition ». La pertinence vraisemblable doit être appréciée au regard de la demande globale ou d'ensemble. Il ne suffit pas de contester certains points de la demande -situation familiale ou logements dont il dispose en Espagne- mais ceux-ci doivent être contestés devant les autorités fiscales espagnoles. 3.6. Une fois vérifié que la juridiction ordinaire a bien apporté une réponse à la prétention formulée par la partie requérante en amparo, il convient de déterminer si la réponse apportée est conforme à notre canon de constitutionnalité et si elle peut être qualifiée de logique et de raisonnable. Ce Tribunal constitutionnel, dans son ordonnance du 4 juin 2018 (affaire 2018-12-RE), a déclaré irrecevable le recours d'amparo pour deux raisons : 1), dans la mesure où le droit à la défense n'avait pas été violé, puisqu'il avait été possible de former un recours en opposition puis le recours contentieux par les voies de droit pour contester le refus d'accès au dossier intégral ; et, 2), dans la mesure où, sous l'angle de la motivation, la Chambre administrative avait interprété et appliqué correctement la réglementation en matière d'échange fiscal. La notion de pertinence vraisemblable figure dans le modèle de convention fiscale de l'OCDE, à l'article 26, ainsi que dans les commentaires du Conseil de l'OCDE du 17 juillet 2012. Et cette exigence de pertinence vraisemblable est établie comme une condition de la demande qui permet aux États requérants de ne demander des informations que lorsqu'elles s'avèrent adéquates ou pertinentes pour analyser les affaires fiscales d'un contribuable déterminé. Dans le même sens se sont prononcés la Directive 2011/16 et l'arrêt de la Cour de justice de l'Union européenne du 16 mai 2017. Dans cet ordre d'idées, l'échange fiscal repose sur la coopération entre États et la pertinence vraisemblable doit être fixée avec une certaine marge d'appréciation pour l'État requérant. En effet, l'État requis ne connaît en profondeur ni l'hypothèse factuelle ni l'ordre juridique fiscal de l'État requérant, de sorte que son contrôle doit se limiter à vérifier si la demande d'informations est dépourvue de toute pertinence vraisemblable pour l'enquête. Le contrôle de la pertinence vraisemblable doit permettre à l'État requis de connaître les besoins et la motivation de l'enquête en rapport avec le contribuable et avec sa situation. 3.7. Si nous transposons ces considérations au cas d'espèce, ce Tribunal peut conclure que la Chambre administrative fait valoir que la demande d'échange d'informations décrit en détail les circonstances qui motivent la requête. Et celle-ci se fonde sur la prévision de l'origine de la source de produits dans une société espagnole dont le contribuable est associé et administrateur ; sur la réalisation d'opérations par cartes de crédit en Espagne qui reflètent un séjour supérieur à 183 jours ; sur la disposition de logements en Espagne où résident son épouse et son fils mineur ; et sur l'administration d'une société andorrane à laquelle il a cédé le contrat de prestation de services de la société espagnole susmentionnée. Elle affirme que de tous ces éléments il ne peut être conclu à l'absence de pertinence vraisemblable et que celle-ci doit être appréciée en fonction de la globalité de la requête et non d'éléments concrets tels que la situation familiale ou la propriété de logements. De cet appareil argumentatif de la décision impugnation, il y a lieu de conclure qu'il est satisfait au canon de motivation, en ce sens que l'application et l'interprétation de la réglementation applicable en matière d'échange fiscal ont fait l'objet d'une décision raisonnée, logique et non arbitraire quant au contrôle de la pertinence vraisemblable, tout en ayant répondu aux prétentions formulées par la partie requérante en amparo. 3.8. Le rejet du présent recours d'amparo entraîne, en matière de dépens (article 92.4 de la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel), la condamnation de la partie requérante aux dépens exposés. Décision : Au vu de tout ce qui précède, le Tribunal constitutionnel, en vertu de l'autorité que lui confère la Constitution de la Principauté d'Andorre, A décidé : 1. De rejeter le recours d'amparo joint 2023-80-RE et 2024-2-RE introduit par la représentation procédurale de M. Stanislas Jean René Marie Chmielewski et de la société Garbi Nàutic, SLU. 2. De déclarer qu'il n'a pas été porté atteinte au droit à la juridiction, dans son volet d'interdiction de l'indéfension, reconnu à l'article 10 de la Constitution. 3. De condamner les requérants aux dépens découlant du rejet de leur recours. 4. De publier le présent jugement, conformément aux dispositions de l'article 5 de la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel, au Butlletí Oficial del Principat d'Andorra. Ainsi, par le présent jugement, qui doit être notifié à la représentation procédurale des requérants, au Gouvernement, au président de la Batllia, au président du Tribunal supérieur de justice et au Ministère public, nous le prononçons, ordonnons et signons à Andorra la Vella, le 15 mars 2024. Jean-Yves Caullet Joan Manel Abril Campoy Président Vice-président Dominique Rousseau Josep-D. Guàrdia Canela Magistrat Magistrat