Jugement du Tribunal constitutionnel du 13-7-2020 relatif au recours d'empara 2019-72-RE.

TS20200714_16_16_53 Jugement Jugement du Tribunal constitutionnel du 13-7-2020 relatif au recours d'empara 2019-72-RE. Affaire 2019-72-RE (Grau Marfany c/ Commun de Sant Julià de Lòria et Gouvernement d'Andorre) Numéro d'enregistrement 474-2019. Recours d'empara Jugement du 13 juillet 2020 Au nom du Peuple andorran ; Le Tribunal constitutionnel ; Vu la requête présentée et enregistrée au Tribunal constitutionnel, le 29 octobre 2019, par la représentation procédurale de Mme Nadine Grau Marfany, par laquelle celle-ci forme un recours d'empara contre le jugement du 3 avril 2018, rendu par la Section du contentieux administratif 1 de la Batllia, contre l'ordonnance du 5 décembre 2018, le jugement du 27 mars 2019, l'ordonnance du 19 juillet également 2019 et l'ordonnance du 26 septembre de la même année, rendus par la Chambre administrative du Tribunal supérieur de justice, pour une prétendue violation du droit à la juridiction, reconnu à l'article 10 de la Constitution, sous plusieurs de ses aspects, et attendu qu'elle demande au Tribunal constitutionnel d'accorder l'empara sollicitée et de déclarer nulles les décisions judiciaires attaquées, en mettant les dépens découlant du présent recours à la charge du Commun de Sant Julià de Lòria et du Gouvernement (en représentation de la Commission technique d'urbanisme) ; Vu la Constitution, notamment ses articles 10, 41.2, 98 c) et 102 ; Vu la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel, notamment son titre IV, chapitres premier et sixième ; Vu l'ordonnance du Tribunal constitutionnel du 21 janvier 2020, qui a déclaré recevable, sans effet suspensif, le recours d'empara 2019-72-RE ; Vu le mémoire d'observations présenté et enregistré au Tribunal constitutionnel, le 7 février 2020, par le Commun de Sant Julià de Lòria ; Vu le mémoire d'observations présenté et enregistré au Tribunal constitutionnel, le 10 février 2020, par le Ministère public ; Vu le mémoire d'observations présenté et enregistré au Tribunal constitutionnel, le 11 février 2020, par le Gouvernement ; Vu les conclusions formulées dans le délai par les parties et par le Ministère public ; Vu la situation exceptionnelle causée par la Covid-19, qui a suspendu l'activité ordinaire du présent Tribunal, il est indiqué, à titre d'information, que l'examen de la présente décision était prévu à l'ordre du jour de la réunion du Plénum fixée au 20 avril 2020 ; Ouï le rapport du magistrat rapporteur, M. Dominique Rousseau ; 1. Antécédents procéduraux devant les juridictions ordinaires 1.1. À l'occasion de la mise en place d'un escalier métallique destiné à relier deux rues de Sant Julià de Lòria et des travaux correspondants, Mme Nadine Grau Marfany, se déclarant propriétaire du terrain sur lequel les travaux avaient été exécutés, a demandé au Commun de Sant Julià de Lòria l'accès au dossier administratif de cette modification, dénonçant, entre autres, que les travaux avaient été réalisés sans permis, sans le dossier d'enquête publique obligatoire et sans suivre la procédure administrative appropriée. De même, elle a également dénoncé l'usurpation illégale d'un bien du domaine public par un particulier sans aucune intervention de l'Administration à cet égard. 1.2. Le Commun de Sant Julià de Lòria a rejeté par silence administratif tant la demande d'information que la dénonciation. 1.3. Mme Nadine Grau Marfany a formé un recours hiérarchique devant la Commission technique d'urbanisme (CTU), laquelle, le 2 août 2016, a rendu une décision rejetant ce recours, au motif qu'elle n'était pas compétente, la question relative à la propriété du terrain sur lequel l'escalier avait été construit devant être tranchée par la juridiction civile. 1.4. Dans la voie juridictionnelle, le 3 avril 2018, la Section du contentieux administratif 1 de la Batllia a rendu un jugement accueillant partiellement la demande de Mme Nadine Grau Marfany et reconnaissant uniquement son droit d'accéder à l'intégralité du dossier administratif ayant conduit l'Administration à réaliser les travaux de mise en place de l'escalier métallique, ainsi qu'à toute la documentation ultérieure. 1.5. La représentation procédurale de Mme Nadine Grau Marfany a interjeté appel de cette décision, en sollicitant l'administration de trois preuves documentaires par voie de demande (mise en demeure). 1.6. Le 5 décembre 2018, par ordonnance, le rapporteur de la Chambre administrative a décidé de ne pas faire droit aux demandes probatoires présentées par la partie requérante. 1.7. Le 27 mars 2019, la Chambre administrative a rendu un jugement rejetant ledit appel et confirmant le jugement de première instance en ses termes. 1.8. La représentation procédurale de la requérante a soulevé contre ce jugement deux incidents de nullité des actes de procédure, le premier portant sur le refus des preuves sollicitées en seconde instance, et le second sur le fond du jugement de la Chambre administrative, estimant qu'avaient été violés ses droits à obtenir une décision fondée en droit, à la défense et à un procès équitable, reconnus par l'article 10 de la Constitution. 1.9. Le 19 juillet 2019, la Chambre administrative a rendu une première ordonnance par laquelle elle ne faisait pas droit à la demande probatoire de la partie requérante et, le 26 septembre 2019, elle rendait la seconde ordonnance par laquelle elle rejetait l'incident de nullité des actes de procédure formé contre son jugement rendu en appel. 1.10. Le 29 octobre 2019, la représentation procédurale de Mme Nadine Grau Marfany a formé un recours d'empara contre l'ensemble des décisions susmentionnées pour une prétendue violation du droit à la juridiction, reconnu à l'article 10 de la Constitution, sous plusieurs de ses aspects. 1.11. Le 28 janvier 2020, Mme Nadine Grau Marfany a présenté une lettre dans laquelle elle se plaignait que la recevabilité de son recours d'empara ne lui avait pas été notifiée personnellement et dans laquelle elle affirmait que l'avocat qui signait le recours, conjointement avec elle, ne disposait pas de pouvoirs. 1.12. Le 17 février 2020, le magistrat rapporteur de l'affaire a demandé à la requérante de clarifier le mandat dont disposait son avocat, cette réponse devant déterminer la poursuite de l'instruction du recours. 1.13. Le 5 mars 2020, Mme Nadine Grau Marfany a confirmé que l'avocat chargé de son affaire devant le Tribunal constitutionnel disposait du mandat pour la représenter. 2. Argumentation juridique 2.1. Argumentation de la requérante - En premier lieu, la partie requérante allègue que le jugement de première instance ne s'est pas prononcé sur l'illégalité de l'ouvrage, ni sur sa dénonciation en faveur de l'intérêt général pour usurpation d'un bien public. Par conséquent, il ne s'est pas prononcé sur l'exception de prescription de l'infraction urbanistique soulevée par le Commun de Sant Julià de Lòria. Par conséquent, la décision de deuxième instance qui accueille cette prescription, soulevée par le Commun dans sa réponse à son recours en appel, porte atteinte tant à son droit au double degré de juridiction qu'aux principes de la procédure incidente, établis à l'article 45 de la Loi de la juridiction administrative et fiscale. - En deuxième lieu, s'agissant du fond de cette prescription, la partie requérante déclare que l'interprétation effectuée par la Chambre administrative concernant le calcul du délai est dépourvue de caractère raisonnable sur les plans logique et juridique. Elle considère que la Loi sur les marchés publics n'est pas applicable en l'espèce et que la Loi générale d'aménagement du territoire et d'urbanisme ne prévoit pas que les ouvrages promus ou contractés par une Administration publique soient exclus de son champ d'application, raison pour laquelle il serait en outre porté atteinte au principe de légalité, reconnu à l'article 3.2 de la Constitution. Par ailleurs, elle ajoute que la Chambre administrative s'est uniquement fondée sur l'article 29 de la Loi sur les marchés publics sans tenir compte d'autres dispositions, telles que l'article 30 lui-même, qui prévoit la réception définitive après l'expiration du délai de garantie d'un an, lequel commence à courir à compter de la réception provisoire. Pour conclure sur ce moyen, elle souligne que la Chambre administrative s'est écartée de sa jurisprudence selon laquelle, pour déterminer le point de départ du délai de prescription (article 143.2 de la Loi générale d'aménagement du territoire et d'urbanisme), il convient de tenir compte du certificat d'achèvement des travaux. - En troisième lieu, elle allègue que les décisions attaquées ont transformé son action découlant d'une illégalité urbanistique en une simple déclaration de propriété. Par conséquent, il a été porté atteinte à son droit d'obtenir une décision fondée en droit, dans la mesure où les juridictions ordinaires n'ont pas apprécié les infractions urbanistiques dénoncées. Elle déclare qu'il n'existe pas d'action sub judice concernant le terrain faisant l'objet de la dénonciation administrative et que, en l'espèce, le Tribunal des Batlles aurait dû attendre la décision de la juridiction civile avant de rendre son jugement. S'agissant de cette transformation, elle souligne que, dans tous ses écrits, elle dénonçait de manière identique les infractions urbanistiques exposées de façon détaillée et argumentée, en précisant également ses prétentions concrètes. En conséquence, l'absence de décision concernant ces éléments entraîne une incongruence par omission, dès lors que la dénonciation n'était pas générique. À cet égard, elle relève l'incohérence de la décision de première instance qui reconnaît son droit d'obtenir les informations administratives nécessaires et, dans le même temps, considère que la dénonciation est générique ou contient des éléments hors délai. - En quatrième lieu, la partie requérante considère que lui a été refusée l'administration d'une preuve qui était essentielle pour démontrer l'usurpation d'un bien public par un particulier et qui consistait à obtenir la production par l'Administration de l'autorisation d'une clôture installée à l'ancien Baixador de la Canal et de la déclaration d'aliénabilité de ce bien, le cas échéant. Outre la confusion de l'Administration quant à la localisation du bien en cause, elle considère qu'elle a été placée en situation d'indéfension, subissant une incongruence par omission du fait de ne pas avoir obtenu de réponse concernant l'usurpation dénoncée. - Pour conclure, elle demande au Tribunal constitutionnel d'accorder l'empara sollicité et de déclarer nulles les décisions judiciaires attaquées, en mettant les dépens découlant du présent recours à la charge du Commun de Sant Julià de Lòria et du Gouvernement (représentant la Commission technique d'urbanisme). 2.2. Argumentation de la Chambre administrative du Tribunal supérieur de justice - La Chambre administrative rappelle que la connaissance des questions de propriété relève de la juridiction civile. - Elle souligne que la requérante allègue que, dans la présente procédure, elle a uniquement dénoncé l'existence d'irrégularités urbanistiques et qu'elle se réserve l'exercice des actions civiles appropriées en ce qui concerne l'empiètement sur ses terrains. - Toutefois, la Chambre administrative considère que la décision sur cette allégation présente certaines difficultés, dès lors que la requérante a introduit de nouvelles observations au fil de ses écrits successifs. Pour ce motif, elle s'attache à examiner la demande initiale de la requérante et conclut que celle-ci repose effectivement sur l'existence d'une hypothétique atteinte à son droit de propriété. - En conséquence, elle conclut que l'action de la CTU relative à son incompétence pour se prononcer sur cette question est conforme au droit. - Néanmoins, elle considère que, même s'il avait été estimé que la demande de l'agent se limitait à dénoncer des irrégularités urbanistiques, la Chambre administrative souligne que la dénonciation a été formulée en des termes extrêmement génériques et, par conséquent, ne remplissait pas les conditions requises de clarté et de précision nécessaires en la matière. - Pour conclure, elle considère que l'action en rétablissement de la légalité urbanistique est prescrite, conformément à l'interprétation combinée de l'article 143 de la Loi générale d'aménagement du territoire et d'urbanisme et de l'article 29 de la Loi sur les marchés publics, dès lors que la demande de la requérante auprès du Commun de Sant Julià de Lòria a été présentée plus d'un an après la réception provisoire de l'ouvrage. 2.3. Argumentation du Commun de Sant Julià de Lòria - Cette partie souligne que la requérante ne peut, dans le cadre d'un recours d'empara, s'opposer à la prescription de l'action admise par la Chambre administrative, étant donné qu'elle n'a pas soulevé cette question dans le cadre de l'incident de nullité des actes de procédure. - Elle fait essentiellement valoir que cette prescription de l'action n'est qu'un argument supplémentaire de la Chambre administrative par rapport au fondement principal de la décision attaquée, lequel a pour objet la déclaration de son incompétence, dès lors que le litige porte sur la détermination du droit de propriété, qui relève de la juridiction civile. - Elle allègue que c'est la requérante elle-même qui a explicitement présenté comme un élément essentiel du litige la question de l'occupation de sa propriété. - En dernier lieu, elle considère que le droit à la juridiction de la requérante n'a pas été violé, dès lors que la Chambre administrative a examiné toutes les preuves. - En particulier, la requérante ne peut reprocher à la Chambre administrative de ne pas avoir examiné sa dénonciation d'usurpation, dans la mesure où celle-ci n'avait jamais été évoquée devant le Commun de Sant Julià de Lòria. - En conséquence, cette partie demande que le Tribunal constitutionnel rejette intégralement le présent recours d'empara. 2.4. Argumentation du Ministère public - Le Ministère public souligne qu'il ressort du contenu de la requête de la requérante que l'objet du litige réside dans une hypothétique atteinte à son droit de propriété. - Par conséquent, la Chambre administrative n'a pas motivé de manière indue sa décision en déclinant sa compétence au profit de la juridiction civile compétente, à laquelle il appartient de connaître des contentieux relatifs au droit de propriété. - Ainsi, dès lors que la ratio decidendi de la décision de la Chambre administrative était son incompétence, il n'était pas nécessaire que cette décision aille plus loin pour en permettre la compréhension, ainsi que l'a déclaré le Tribunal constitutionnel dans l'ordonnance du 7 septembre 2016, rendue dans l'affaire 2016-12-RE. - Pour ces motifs, le Ministère public demande au Tribunal constitutionnel de rejeter le présent recours d'amparo. 2.5. Argumentation du Gouvernement d'Andorre - Le Gouvernement considère que le droit à la juridiction n'a pas été violé dans la mesure où la requérante a pu accéder aux tribunaux, a défendu ses droits et ses intérêts, a été entendue à tous les stades de la procédure et a pu déclarer tout ce qu'elle a jugé opportun pour sa défense avant le prononcé judiciaire. - Il considère que l'appréciation de l'exception de prescription de l'action est une question de légalité ordinaire et qu'en apportant cette réponse, la Chambre administrative n'a pas procédé à une interprétation pouvant être qualifiée d'irrationnelle, de non motivée ou de fondée sur une erreur matérielle manifeste. - En effet, à partir du moment où la requérante affirmait que le terrain sur lequel l'escalier avait été construit était sa propriété, le litige portait sur une hypothétique violation de son droit de propriété. - Par conséquent, il considère qu'il est logique que la Chambre administrative se déclare incompétente au profit de la juridiction civile et que la question relative à la prescription de l'action ne soit pas examinée. - Le Gouvernement considère également que, même si toutes les observations de la requérante n'ont pas reçu de réponse spécifique, il ressort de la jurisprudence constitutionnelle et de celle de la Cour européenne des droits de l'homme la possibilité d'accepter une réponse implicite pouvant raisonnablement se déduire de l'ensemble des raisonnements contenus dans la décision. - Il considère qu'en l'espèce, il y a lieu de constater que la décision attaquée a examiné les faits et les observations, en en analysant l'ensemble, et ajoute qu'aucune incongruité par omission ne peut donc être alléguée. - Pour ces motifs, il estime que la décision attaquée n'est pas dépourvue d'une motivation raisonnable et compréhensible et que, par conséquent, elle ne viole pas le droit à la juridiction allégué. - Enfin, il demande au Tribunal constitutionnel de rejeter le présent recours d'amparo. 3. Fondements juridiques du Tribunal constitutionnel 3.1. Le recours d'amparo ne fait pas du Tribunal constitutionnel une troisième instance ni une cour suprême. 3.2. Lorsqu'un requérant allègue la violation du droit constitutionnel d'obtenir une décision fondée en Droit (article 10.1 de la Constitution), le seul objet du recours d'amparo est de vérifier que les décisions attaquées sont motivées et se fondent sur un raisonnement juridique qui n'est ni illogique ni absurde. 3.3. Lorsque des droits substantiels sont en jeu, le contrôle de ce Tribunal dans le cadre du recours d'amparo consiste à déterminer si les requérants ont été privés ou non d'une protection effective, c'est-à-dire s'ils ont été placés ou non dans une situation d'absence matérielle de défense (voir par ex. le point 3.3 de l'ordonnance du 22 décembre 2017, rendue dans l'affaire 2017-33-RE ou le point 3.1 du jugement du 19 février 2018, rendu dans l'affaire 2017-53-RE). 3.4. En l'espèce, la question constitutionnelle que le Tribunal constitutionnel doit trancher est celle de savoir si la Chambre administrative a violé le droit d'obtenir une décision fondée en Droit en considérant qu'il s'agissait d'une question affectant le droit de propriété de la requérante et que, par conséquent, celle-ci devait être tranchée, en premier lieu, par la juridiction civile ; en considérant également que la requérante avait eu connaissance de l'ensemble du dossier administratif ; et, en dernier lieu, en considérant que le délai de prescription commençait à courir à compter de la réception provisoire de l'ouvrage. 3.5. Sur la question relative à l'objet du litige, il convient de souligner qu'il ressort des écritures présentées par la requérante que celle-ci reproche à l'Administration d'avoir construit un escalier métallique sur un terrain qui serait sa propriété. 3.6. Par conséquent, la Chambre administrative avait des fondements pour considérer que l'objet principal du litige portait sur une éventuelle violation du droit de propriété de la requérante et que la compétence pour se prononcer sur cette question n'appartenait pas à la Commission technique d'urbanisme, mais à la juridiction civile. 3.7. Sur la question relative à l'accès de la requérante au dossier administratif des travaux litigieux, il convient de souligner que, par le jugement du 3 avril 2018, la Batllia avait expressément autorisé la requérante à obtenir ledit dossier dans son intégralité. 3.8. Par conséquent, la Chambre administrative a fondé en Droit sa décision de considérer que la requérante connaissait de manière suffisante les éléments dudit dossier administratif. 3.9. Ainsi, si la Chambre administrative a estimé de manière motivée que l'objet du litige portait sur la propriété du terrain sur lequel l'escalier métallique avait été construit et non sur les irrégularités urbanistiques alléguées, il n'existe aucune nécessité actuelle pour que ce Tribunal se prononce sur ces éventuelles irrégularités. 3.10. Par conséquent, le droit d'obtenir une décision fondée en Droit n'a pas été violé et le présent recours d'amparo doit être rejeté. 3.11. Conformément à l'article 92.4 de la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel, le rejet du recours d'amparo emporte la condamnation de la partie requérante aux dépens. Décision : Compte tenu de tout ce qui a été exposé, le Tribunal constitutionnel, en vertu de l'autorité que lui confère la Constitution de la Principauté d'Andorre, A décidé : 1. De rejeter le recours d'amparo présenté par la représentation procédurale de Mme Nadine Grau Marfany contre les décisions de la Section du contentieux administratif 1 de la Batllia et de la Chambre administrative du Tribunal supérieur de justice mentionnées dans l'en-tête du présent jugement. 2. Conformément à l'article 92.4 de la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel, de mettre à la charge de la requérante les dépens découlant du rejet de son recours d'amparo. 3. De publier le présent jugement, conformément aux dispositions de l'article 5 de la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel, au Butlletí Oficial del Principat d'Andorra . Ainsi, par notre présent jugement, qui doit être notifié à la représentation procédurale de Mme Nadine Grau Marfany, au Commun de Sant Julià de Lòria, au Gouvernement d'Andorre, à la présidente de la Batllia, au président du Tribunal supérieur de justice et au Ministère public, nous le prononçons, ordonnons et signons à Andorra la Vella, le 13 juillet 2020. Dominique Rousseau Josep-D. Guàrdia Canela Président Vice-président Joan Manel Abril Campoy Jean-Yves Caullet Magistrat Magistrat