Jugement du Tribunal constitutionnel du 11-02-2019 relatif au recours d'amparo 2018-62-RE.

TS20190212_16_10_02 Affaire 2018-62-RE (Cierco Noguer c/ Principauté d'Andorre) Jugement du Tribunal constitutionnel du 11-02-2019 relatif au recours d'amparo 2018-62-RE Numéro d'enregistrement 509-2018. Recours d'amparo Jugement du 11 février 2019 Au nom du Peuple andorran ; Le Tribunal constitutionnel ; Vu la requête présentée et enregistrée au Tribunal constitutionnel le 12 décembre 2018 par la représentation procédurale de MM. Higini et Ramon Cierco Noguer, par laquelle elle forme un recours d'amparo contre l'ordonnance du 5 décembre 2018, rendue par la Chambre ad hoc du Tribunal supérieur de justice, pour une prétendue violation du droit à la juridiction, reconnu à l'article 10 de la Constitution, dans ses volets du droit d'obtenir une décision fondée en Droit, du principe de légalité, du droit à un procès équitable instruit par un tribunal impartial prédéterminé par la loi et du principe de l'égalité des armes, et attendu qu'elle demande au Tribunal constitutionnel d'accorder l'amparo sollicité, de déclarer la violation des droits et principes mentionnés, de déclarer la nullité de la décision attaquée et de renvoyer la procédure au stade procédural antérieur à cette décision. De même, elle demande que soit déclarée la suspension des effets de cette décision ; Vu la Constitution, notamment ses articles 10, 41.2, 98 c) et 102 ; Vu la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel, notamment le titre IV, chapitres premier et sixième ; Vu l'ordonnance du Tribunal constitutionnel du 19 décembre 2018, qui a déclaré recevable, avec effets suspensifs, le recours d'amparo 2018-62-RE ; Vu le mémoire d'observations présenté le 10 janvier 2019 par le Ministère public ; Vu les conclusions formulées dans le délai par la partie requérante et par le Ministère public ; Ouï le rapport du magistrat rapporteur, M. Dominique Rousseau ; 1. Antécédents procéduraux devant les juridictions ordinaires 1.1. Le 15 novembre 2018, la représentation procédurale de MM. Higini et Ramon Cierco Noguer a demandé la récusation de la nouvelle titulaire de la Section spécialisée d'instruction 1 de la Batllia en ce qu'elle devait poursuivre l'instruction de l'affaire 8000176/2015 (affaire Landstreet) dans laquelle ils sont mis en examen, au motif que celle-ci avait eu une relation professionnelle avec le Gouvernement, lequel est également partie à cette affaire, motif de récusation prévu aux articles 73 d) de la Loi qualifiée de la Justice et 7.1 du Code de procédure pénale. 1.2. Le 16 novembre 2018, la batlle d'instruction a rédigé un rapport dans lequel elle estimait ne pas être concernée par le motif de récusation invoqué. 1.3. Le 5 décembre 2018, la Chambre ad hoc du Tribunal supérieur de justice a rendu une ordonnance par laquelle elle décidait de rejeter la demande de récusation de la batlle d'instruction. 1.4. Compte tenu de l'entrée en vigueur des dispositions finales quatrième et cinquième de la Loi 24/2018, du 18 octobre du Code de procédure civile qui modifiaient la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel et la Loi transitoire des procédures judiciaires en ce qui concerne l'incident de nullité de procédure et le recours d'amparo, la représentation procédurale de MM. Higini et Ramon Cierco Noguer a formé contre l'ordonnance susmentionnée un incident de nullité de procédure devant ladite Chambre du Tribunal supérieur de justice et, simultanément, à titre préventif, le 12 décembre 2018, a également formé un recours d'amparo. Le 18 décembre 2018, la représentation procédurale de MM. Higini et Ramon Cierco Noguer a présenté un écrit dans lequel elle déclarait que, son recours étant formé contre une décision définitive du Tribunal supérieur de justice, elle estimait que la condition de l'introduction d'un incident de nullité de procédure n'était plus nécessaire, et informait le Tribunal constitutionnel qu'elle avait retiré son incident de nullité de procédure et qu'elle confirmait et ratifiait le recours d'amparo formé quelques jours auparavant. Ce recours d'amparo était donc formé contre l'ordonnance du 5 décembre 2018, rendue par la Chambre ad hoc du Tribunal supérieur de justice, pour une prétendue violation du droit à la juridiction, reconnu à l'article 10 de la Constitution, dans ses volets du droit d'obtenir une décision fondée en Droit, du principe de légalité, du droit à un procès équitable instruit par un tribunal impartial prédéterminé par la loi et du principe de l'égalité des armes. 2. Argumentation juridique 2.1. Argumentation juridique des requérants - Cette partie expose que ni la batlle récusée ni le Tribunal supérieur de justice ne contestent le fait qu'à la fin de 2012 celle-ci a demandé un congé sans solde afin de pouvoir exercer des fonctions de conseillère technique et juridique du Ministère de la Justice et de l'Intérieur, poste qu'elle a occupé jusqu'au 31 décembre 2014, réintégrant immédiatement après la Batllia. - C'est également un fait irréfutable que le Gouvernement, organe pour lequel la batlle a travaillé pendant 1 an et demi, s'est constitué partie civile dans l'affaire dans laquelle la récusation a été formulée. - Elle reproche au Tribunal supérieur de justice de considérer qu'il convient d'apprécier les critères légaux de l'impartialité objective en tenant compte de la taille du pays et avec la proportionnalité nécessaire, alors que la loi doit être appliquée, laquelle ne parle ni de proportionnalité ni de la taille du pays, élément qui a déjà été pris en compte au moment de la rédaction des textes applicables. - Elle considère que c'est précisément en raison de la taille du pays que la Justice doit être encore plus scrupuleuse dans l'analyse des causes de récusation. - Cette partie ignore quelle interprétation il convient de donner au fait, souligné par le Tribunal supérieur de justice, que la batlle a travaillé en situation de congé sans solde mais sans quitter la carrière de batlle durant cette période, ajoutant que les fonctions exercées pendant ce laps de temps ont peu d'importance. Elle souligne que la loi se limite à parler de « relation juridique, professionnelle, commerciale ou économique » du batlle avec l'une des parties et qu'en l'espèce les quatre hypothèses sont réunies. - Selon l'avis du Tribunal supérieur de justice, la relation de travail de la batlle avec le ministre de la Justice et de l'Intérieur n'était pas extrapolable aux autres ministères ni au Gouvernement, mais cette partie ne connaît pas les termes de cette relation contractuelle, puisque la batlle n'a pas produit le contrat en question ; il est seulement établi que la batlle expose dans son rapport que les fonctions qu'elle exerçait étaient limitées audit ministre. - Par conséquent, cette partie ignore sur quel document le Tribunal supérieur de justice s'est fondé pour affirmer que la relation de travail n'était pas extrapolable aux autres ministères ou au Gouvernement. Ce fondement dépourvu de preuve porte atteinte au principe de légalité et au principe de l'égalité des armes. - Il insiste sur le fait que la loi n'établit aucune distinction quant à la qualité des parties à une affaire, qu'il s'agisse du Gouvernement ou non, ni quant au type de connaissances auxquelles la juge d'instruction (batlle) a pu avoir accès, qu'elles soient de nature financière ou autre, dès lors que le fait qui entraîne une situation d'incompatibilité indiscutable est que la juge d'instruction de l'affaire dans laquelle les requérants sont mis en cause a travaillé pendant près de 2 ans pour l'une des parties qui s'est constituée partie civile. - De même, bien que le Tribunal supérieur de justice affirme que les conditions requises par les articles 73 d) de la Loi qualifiée de la justice et 7.1 du Code de procédure pénale ne sont pas réunies, il ne précise pas quelle condition requise fait défaut au regard de ces textes légaux, ce qui viole également le droit d'obtenir une décision fondée en droit et porte inévitablement atteinte au procès équitable conduit par un tribunal impartial. - Enfin, il demande au Tribunal constitutionnel d'accorder l'amparo sollicité, de déclarer la violation des droits et principes mentionnés, de déclarer la nullité de la décision attaquée et de renvoyer la procédure au stade procédural antérieur à cette décision. De même, il demande que soit déclarée la suspension des effets de cette décision. 2.2. Argumentation juridique du Tribunal supérieur de justice - Le Tribunal supérieur de justice expose que l'article 73 d) de la Loi qualifiée de la justice établit comme cause de récusation le fait d'avoir ou d'avoir eu une quelconque relation juridique, professionnelle, commerciale ou économique avec l'une quelconque des parties ou avec leurs avocats. Ce même contenu découle de l'article 7.1 du Code de procédure pénale. - Il examine ensuite la situation professionnelle de la juge d'instruction récusée et expose qu'à la fin de l'année 2012 elle a demandé un congé sans solde afin de pouvoir assumer des fonctions de conseillère technique et juridique du ministre de la Justice et de l'Intérieur ; que du 4 mars 2013 au 31 décembre 2014, elle a occupé un poste au sein du Gouvernement en exerçant la fonction de coordinatrice des affaires juridiques du ministère de la Justice et de l'Intérieur ; et qu'elle a réintégré la Batllia au début de 2015. - Il précise que la situation d'impartialité d'un juge peut être subjective ou objective et qu'en l'espèce seule la seconde hypothèse est soulevée, raison pour laquelle il convient de vérifier s'il existe des circonstances objectives permettant de mettre en doute l'impartialité de la juge d'instruction dans cette affaire. - Il considère qu'il convient d'apprécier les critères légaux de l'impartialité objective en tenant compte de la dimension du pays, sans commune mesure avec celle des pays voisins, et avec la proportionnalité nécessaire. - Il souligne, en premier lieu, que la juge d'instruction en question était en situation de congé sans solde, qu'elle n'a pas quitté la carrière de juge d'instruction pendant la période où elle a travaillé pour le Gouvernement, ajoutant que les tâches accomplies étaient limitées par les termes de la relation contractuelle entre elle et le ministre de la Justice et de l'Intérieur, relation professionnelle en aucun cas transposable aux autres ministères, ni aux autres ministres. - En deuxième lieu, il précise qu'elle a exercé des fonctions de conseillère technique et juridique sans avoir connaissance de dossiers se rapportant à la place financière. - Et, en troisième lieu, il précise également que la juge d'instruction récusée n'a entretenu aucune relation professionnelle avec le Gouvernement après sa réintégration dans ses fonctions antérieures. - Enfin, le Tribunal supérieur de justice conclut que les conditions requises établies aux articles 73 d) de la Loi qualifiée de la justice et 7.1 du Code de procédure pénale ne sont pas réunies et que, par conséquent, la demande de récusation n'est pas recevable. 2.3. Argumentation du Ministère public - Le Ministère public déclare que les requérants ont également sollicité la récusation de l'autre juge d'instruction spécialisée et entendent, avec une mauvaise foi procédurale, entraver le déroulement normal de l'instruction au moyen de la récusation des deux juges d'instruction spécialisées en matière de criminalité socio-économique organisée. - Il précise que l'affaire instruite est complexe, avec des dizaines de personnes physiques et morales impliquées et une possible fraude fiscale de dizaines de millions d'euros au moyen de structures juridiques, économiques et comptables complexes. - Le Ministère public considère que les causes de récusation constituent une exception au principe du juge prédéterminé par la loi et que, par conséquent, l'interprétation de leur champ d'application doit être stricte afin d'éviter que ne soient vidés de leur contenu ni le droit à un juge prédéterminé par la loi, ni le droit à un tribunal impartial, ni non plus le droit d'accès à la justice. - Cette interprétation stricte trouve également son fondement dans la réalité sociale andorrane, dès lors que, compte tenu de la dimension et de la configuration des organes judiciaires andorrans, et en particulier de la Section spécialisée d'instruction, l'éventuelle récusation des juges d'instruction qui y sont affectés peut rendre de facto impossible le déroulement normal de l'instruction. - Selon l'avis des requérants, la dimension du pays ne doit pas être prise en considération, mais le Ministère public considère que ceux qui appliquent et interprètent le droit, que ce soit au niveau ordinaire ou constitutionnel, doivent appliquer et interpréter la loi dans le contexte géographique, historique et socioculturel dans lequel elle a été conçue, comme l'établit la Constitution dans son préambule et comme il ressort de la jurisprudence même du Tribunal constitutionnel et de celle de la Cour européenne des droits de l'homme (voir en ce sens le jugement du 9 juillet 2015, rendu dans l'affaire AK c/ Liechtenstein et qui reprend cette même situation). - S'agissant de la cause de récusation invoquée, il expose que l'on pourrait aboutir à la situation absurde où, dans toutes les affaires auxquelles le Gouvernement serait partie, tout juge d'instruction ou magistrat devrait s'abstenir, dès lors qu'ils entretiennent une relation juridique administration-administré avec le Gouvernement. En ce sens, il cite l'ordonnance du 2 juillet 1999, rendue dans l'affaire 99-5-RE, dans laquelle le Tribunal constitutionnel a rejeté une argumentation très similaire à celle que présentent les requérants actuels. - Il souligne que les fonctions exercées par la juge d'instruction au sein du Gouvernement étaient circonscrites au conseil et à l'assistance du ministre de la Justice et de l'Intérieur et non aux autres ministères ou au Gouvernement. - Il souligne également qu'aux fins de la récusation, ce qui importe est de ne pas avoir eu connaissance de l'objet du litige et du même thema decidendi dans une instance différente, ce qui ne s'est pas produit en l'espèce. - S'agissant de l'allégation de la violation du principe de légalité, le Ministère public considère que la partie requérante formule cette violation de manière générique sans préciser quelle loi serait ignorée ou non appliquée. - En ce qui concerne la violation du principe d'égalité des armes, il rappelle que la procédure de récusation est une procédure dans laquelle il n'y a pas de parties ayant des intérêts contradictoires, mais une partie qui demande la récusation et un batlle qui doit s'abstenir ou non et, dans ce dernier cas, il appartient au Tribunal supérieur de justice de statuer sur la récusation, ce Ministère public ne comprenant donc pas avec qui les requérants veulent avoir l'égalité des armes. - Pour ces motifs, il demande au Tribunal constitutionnel de rejeter ce recours d'empara pour défaut manifeste de contenu constitutionnel et en l'absence de toute violation des droits fondamentaux allégués. 3. Fondements juridiques du Tribunal constitutionnel 3.1. Le recours d'empara ne fait pas du Tribunal constitutionnel une troisième instance ni une cour suprême. 3.2. Lorsqu'un requérant allègue la violation du droit constitutionnel d'obtenir une décision fondée en Droit (article 10.1 de la Constitution), le seul objet du recours d'empara est de vérifier que les décisions attaquées sont motivées et se fondent sur un raisonnement juridique qui n'est ni illogique ni absurde. 3.3. Lorsque des droits substantiels sont en jeu, le contrôle de ce Tribunal dans le cadre du recours d'empara consiste à déterminer si les requérants ont été privés ou non d'une protection effective, c'est-à-dire s'ils ont été placés ou non dans une situation d'indéfense matérielle (voir par ex. le point 3.3 de l'ordonnance du 22 décembre 2017, rendue dans l'affaire 2017-33-RE ou le point 3.1 du jugement du 19 février 2018, rendu dans l'affaire 2017-53-RE). 3.4. Dans cette affaire, la question constitutionnelle que ce Tribunal doit trancher est celle de savoir si le rejet de la récusation de la batlle instructrice par le Tribunal supérieur de justice est fondé en Droit et s'il a violé ou non le droit à un procès équitable. 3.5. La récusation est un droit qui découle nécessairement du droit à un procès équitable en ce qu'elle offre aux justiciables la garantie d'être jugés par un tribunal impartial et d'obtenir un procès juste ; pour ce motif, il appartient aux juges ordinaires d'apprécier le bien-fondé effectif d'une demande de récusation sans en limiter la portée. 3.6. Ainsi donc, la récusation a pour objet la garantie pour le justiciable d'être jugé par un tribunal impartial et non d'entraver, de retarder ou de paralyser l'exercice de la Justice et le déroulement du procès ; pour ce motif, il appartient aux juges ordinaires d'apprécier si la demande de récusation ne constitue pas un abus de droit ; 3.7. Cette double appréciation doit se faire dans le cadre des standards constitutionnels européens considérés comme une source d'interprétation des droits établis par la Constitution andorrane. 3.8. Ces standards constitutionnels européens sont à la fois le respect des principes d'impartialité objective et subjective et la nécessité de prendre en considération les circonstances de l'affaire et la particularité du système juridictionnel de chaque État (voir les jugements du 9 juillet 2015, rendu dans l'affaire AK c/ Liechtenstein et celui du 22 septembre 1994, rendu dans l'affaire Debled c/ Belgique). 3.9. Le Tribunal supérieur de justice devait opérer une conciliation entre la pertinence des motifs invoqués pour demander la révocation des juges, la particularité du système juridictionnel d'un petit État, dans lequel les récusations pourraient rapidement conduire à sa paralysie, et le principe de bonne administration de la Justice qui découle de l'article 10.1 de la Constitution. 3.10. En effet, si la qualité de micro-État de la Principauté d'Andorre doit être prise en compte dans l'appréciation des critères légaux de l'impartialité, cette qualité ne peut vider de son contenu le droit de tout justiciable à un tribunal impartial, dont découle le droit de récusation. 3.11. Or, dans cette affaire, en rejetant la demande de récusation de la batlle instructrice tout en reconnaissant que celle-ci avait occupé un poste au sein du Gouvernement dans lequel elle exerçait la fonction de coordinatrice des affaires juridiques du ministère de la Justice et de l'Intérieur, poste qu'elle a occupé du 4 mars 2013 au 31 décembre 2014, réintégrant immédiatement après la Batllia, le Tribunal supérieur de justice a opéré une conciliation qui viole de manière manifeste et excessive les droits à un procès régulier et à un tribunal impartial et, par conséquent, a rendu une décision non fondée en Droit. 3.12. Par conséquent, le Tribunal constitutionnel accorde l'empara sollicité. DÉCISION : Eu égard à tout ce qui a été exposé, le Tribunal constitutionnel, en vertu de l'autorité que lui confère la Constitution de la Principauté d'Andorre, A DÉCIDÉ : 1. De faire droit au recours d'empara formé par la représentation procédurale de MM. Higini et Ramon Cierco Noguer contre l'ordonnance du 5 décembre 2018, rendue par la Chambre ad hoc du Tribunal supérieur de justice. 2. De déclarer que le droit à la juridiction, reconnu à l'article 10 de la Constitution, a été violé dans ses volets du droit d'obtenir une décision fondée en Droit et du droit à un procès régulier instruit par un tribunal impartial. 3. D'annuler l'ordonnance du 5 décembre 2018, rendue par la Chambre ad hoc du Tribunal supérieur de justice. 4. De renvoyer la procédure au stade procédural antérieur à cette décision. 5. De publier ce jugement, conformément aux dispositions de l'article 5 de la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel, au Bulletin officiel de la Principauté d'Andorre. Ainsi, par ce jugement, qui doit être notifié à la représentation procédurale de MM. Higini et Ramon Cierco Noguer, à la présidente de la Batllia, au président du Tribunal supérieur de justice et au Ministère public, nous le prononçons, ordonnons et signons à Andorra la Vella, le 11 février 2019. Dominique Rousseau Josep-D. Guàrdia Canela Président Vice-président Laurence Burgorgue-Larsen Magistrate