Jugement du Tribunal constitutionnel du 07-05-2018 relatif au recours d'empara 2017-38-RE.

TS20180509_11_17_26 Affaire 2017-38-RE (Martínez Campistros et Aldosa Cases c/ Principauté d'Andorre) Jugement du Tribunal constitutionnel du 07-05-2018 relatif au recours d'empara 2017-38-RE Numéro d'enregistrement 357-2017. Recours d'empara Jugement du 7 mai 2018 Au nom du Peuple andorran ; Le Tribunal constitutionnel ; Vu la requête présentée et enregistrée au Tribunal constitutionnel le 18 septembre 2017 par la représentation procédurale de Mme Cèlia Martínez Campistros et de M. Salvador Aldosa Cases, par laquelle elle forme un recours d'empara contre l'ordonnance du 20 juillet 2017, rendue par la Chambre administrative du Tribunal supérieur de justice, pour une prétendue violation du droit à un procès équitable d'une durée raisonnable, reconnu à l'article 10 de la Constitution, et attendu qu'elle demande au Tribunal constitutionnel d'accorder l'empara sollicité et de déclarer la violation du droit fondamental allégué ; Vu la Constitution, notamment ses articles 10, 41, 88 et 98 c) ; Vu la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel, notamment son titre IV, chapitre sixième ; Vu le rapport du Ministère public du 11 octobre 2017 ; Vu l'ordonnance du Tribunal constitutionnel du 19 février 2018, qui a déclaré recevable, sans effet suspensif, le recours d'empara 2017-38-RE ; Vu le mémoire d'observations présenté le 6 mars 2018 par la représentation procédurale de MM. R. D. C., R. A. C. et A. C. C. ; Vu le mémoire d'observations présenté le 9 mars 2018 par la représentation procédurale des requérants ; Vu le mémoire d'observations présenté le 19 mars 2018 par la représentation procédurale de l'AREB ; Vu les conclusions formulées dans le délai par les parties et par le Ministère public ; Ouï le rapport du magistrat rapporteur, M. Isidre Molas Batllori ; 1. Antécédents procéduraux devant les juridictions ordinaires 1.1. À la suite de la publication au BOPA de la recevabilité d'un recours contentieux administratif entre trois particuliers et l'Agence de résolution des entités bancaires (AREB) par lequel était demandée la nullité et/ou l'annulabilité de la décision de cette agence du 21 avril 2016, la représentation procédurale des requérants a formulé une demande d'adhésion à cette requête. 1.2. Le 5 octobre 2016, le Tribunal des Batlles a rendu une ordonnance par laquelle il ne faisait pas droit à cette adhésion. Cette ordonnance a été notifiée à la partie requérante le 12 janvier 2017. 1.3. La représentation procédurale des requérants a présenté un incident de nullité de la procédure, qui a abouti au recours d'empara 2017-15-RE, lequel a été déclaré irrecevable pour être prématuré (voir l'ordonnance du 12 juin 2017 du Tribunal constitutionnel, rendue dans l'affaire susmentionnée), ainsi qu'un recours en appel devant la Chambre administrative du Tribunal supérieur de justice contre cette décision. 1.4. Le 17 mai 2017, la Chambre administrative a rendu une ordonnance par laquelle elle rejetait le recours en appel susmentionné, confirmait l'ordonnance de première instance et ne faisait pas droit à la demande d'adhésion de la partie requérante dans la procédure d'annulation de la décision de l'AREB. 1.5. La représentation procédurale des requérants a formé un incident de nullité de la procédure contre cette décision, lequel a été rejeté le 20 juillet 2017 par ordonnance de la Chambre administrative du Tribunal supérieur de justice. 1.6. Le 18 septembre 2017, la représentation procédurale de Mme Cèlia Martínez Campistros et de M. Salvador Aldosa Cases a formé un recours d'empara contre cette dernière décision, pour une prétendue violation du droit à un procès équitable d'une durée raisonnable, reconnu à l'article 10 de la Constitution. 2. Argumentation juridique 2.1. Argumentation juridique des requérants - Dans le premier recours d'empara présenté par cette partie, il était déjà allégué que le mécanisme de l'adhésion est un mécanisme préétabli qui est régi par l'article 25 de la Loi de la juridiction administrative et fiscale, et que son refus violait le droit d'accès aux tribunaux. - Elle ajoutait qu'avait également été violé le droit à un procès équitable, étant donné que le Tribunal des Batlles avait pris sa décision sans entendre cette partie, ainsi que le droit d'obtenir une décision dans un délai raisonnable, étant donné que, depuis la demande d'adhésion, le 20 juillet 2016, jusqu'à son refus, le 12 janvier 2017, le temps écoulé rendait inutile une hypothétique future adhésion. - Constituait également un retard injustifié le laps de temps écoulé entre la date de la décision susmentionnée, le 5 octobre 2016, et la date de sa notification, le 12 janvier 2017. - Sur le fond, la Chambre administrative a jugé que l'intérêt légitime des requérants existait mais rejetait toutefois la demande d'adhésion sollicitée. Selon cette partie, cette décision n'est ni logiquement ni juridiquement raisonnable, étant donné que, en premier lieu, il est fait une interprétation purement formaliste de l'article 10 de la Constitution, sans tenir compte du sens premier du droit à la juridiction, lequel implique de pouvoir accéder aux tribunaux, et, en second lieu, parce qu'il n'est pas tenu compte du mécanisme de l'adhésion, lequel est subordonné à l'intérêt direct et légitime du demandeur, intérêt qui, bien qu'il soit reconnu, ne débouche pas sur l'admission du droit d'adhésion. - Cette partie conteste également l'interprétation effectuée par la Chambre administrative quant à la nature de l'acte de l'AREB attaqué. Et, après avoir détaillé les caractéristiques propres à chaque hypothèse, elle conclut qu'en l'espèce il s'agirait d'un acte administratif à pluralité de destinataires et non d'un règlement, ce qui démontrerait que la décision de la Chambre administrative ne satisfait pas au critère de caractère raisonnable exigible d'une décision judiciaire. - Il n'est pas non plus cohérent que la Chambre administrative déclare qu'il s'agit d'un règlement et précise ensuite que le règlement a la nature d'un acte administratif. - S'agissant de l'ordonnance qui statue sur l'incident de nullité de la procédure, cette partie s'oppose également à la déclaration de la Chambre administrative qui considère que les actes réglementaires ne confèrent aucun droit subjectif aux intéressés, et s'oppose également à la limitation, par cette Chambre, au mode direct d'accès par la voie de la présentation d'une requête, alors que la Loi elle-même permet l'adhésion à une autre requête, pourvu que l'on ait un intérêt légitime. - Enfin, cette partie considère que le fait qu'ils puissent bénéficier de toute déclaration de nullité de la décision de l'AREB ne justifie pas la violation de leur droit d'accéder aux tribunaux. - Pour terminer, elle demande au Tribunal constitutionnel d'accorder l'empara sollicité et de déclarer la violation du droit fondamental allégué. 2.2. Argumentation de la Chambre administrative du Tribunal supérieur de justice - Après avoir exposé l'accord deuxième de la décision du 21 avril 2016 de l'AREB, la Chambre administrative conclut que les requérants ont un intérêt à l'annulation de cet accord. - Toutefois, la Chambre administrative considère que ce fait ne justifie pas l'admission de l'adhésion à la procédure contentieuse engagée par d'autres personnes concernées, pour deux motifs : premièrement, la voie procédurale normale est la demande juridictionnelle directe présentée dans les délais légaux, car le contentieux d'un acte réglementaire est un contentieux de nature objective et le règlement ne confère aucun droit subjectif aux intéressés ; et, deuxièmement, les intéressés ne sont privés d'aucun droit, car en cas d'annulation de la décision, ils pourront bénéficier des conséquences de celle-ci. - Dans l'ordonnance qui statue sur l'incident de nullité des actes de procédure, la Chambre administrative réitère sa décision antérieure, en précisant que le règlement a la nature d'un acte administratif, car un acte administratif peut être un acte individuel ou un acte réglementaire, et que les actes réglementaires ne confèrent aucun droit subjectif aux intéressés. 2.3. Argumentation du Ministère public - En premier lieu, le Ministère public considère que la partie requérante ne démontre pas que ses droits à un procès équitable d'une durée raisonnable aient été violés. Par conséquent, ces observations doivent être rejetées. - En second lieu, en ce qui concerne la violation de son droit d'accès à la juridiction, compte tenu de la jurisprudence du Tribunal constitutionnel qui établit que la loi doit être interprétée dans le sens le plus favorable à l'application de ce droit, ainsi que de la rédaction de l'article 25 de la Loi de la juridiction administrative et fiscale qui prévoit les conditions d'adhésion à une procédure, le Ministère public considère que, dès lors que les requérants ont un intérêt légitime et direct, ils ont également le droit d'être partie adhérente à la demande principale, en soulignant, en outre, que les demandeurs principaux ne s'opposaient pas à cette adhésion. - Pour ce motif, il demande au Tribunal constitutionnel d'admettre ce recours d'empara pour violation du droit d'accès à la juridiction des requérants. 2.4. Argumentation juridique de la représentation procédurale de MM. R. D. C., R. A. C. et A. C. C. Cette partie déclare s'en remettre à l'appréciation du Tribunal constitutionnel quant à l'accueil du recours d'empara présenté par MM. Cèlia Martínez Campistros et Salvador Aldosa Cases. 2.5. Argumentation juridique de la représentation procédurale de l'AREB - Après avoir rappelé la nature du recours d'empara, ainsi que le critère de constitutionnalité employé par le Tribunal constitutionnel pour déterminer, en l'espèce, la violation du droit d'accès à la juridiction, l'AREB considère, en premier lieu, que la partie requérante ne démontre pas cette violation. - Bien que la partie requérante allègue avoir un intérêt direct et légitime à adhérer à la cause, dont l'objet est l'annulation de l'accord de l'AREB, cet intérêt n'existe pas, car ce que recherchent les demandeurs initiaux est de récupérer leur investissement en parts sociales privilégiées, produit dont les requérants ne disposaient pas, ces derniers ayant souscrit auprès de la BPA d'autres produits, concrètement des capitaux propres à revenu variable et des dépôts garantis avec coupon. L'objet de la cause est centré sur la question des parts sociales privilégiées, problématique différente de celle des requérants. - Les requérants avaient la possibilité de présenter leur propre demande, car, outre son retentissement médiatique, l'acte attaqué a été publié au BOPA ; toutefois, leur inaction a laissé expirer les délais de procédure appropriés et ils prétendent maintenant utiliser la figure de l'adhésion, laquelle ne peut être utilisée à cette fin. - Il découle de ces faits que le droit d'accès à la juridiction n'a pas été violé et cette partie ajoute que, si la décision de l'AREB attaquée était annulée, les requérants bénéficieraient également de ses conséquences. - En ce qui concerne les violations des droits à un procès équitable et à une durée raisonnable de la procédure alléguées par la partie requérante, l'AREB ignore les motifs du retard, lesquels ne sont pas détaillés dans le mémoire d'empara, et s'en remet à l'appréciation de ce Tribunal. - Pour tous ces motifs, elle demande au Tribunal constitutionnel de rejeter ce recours d'empara et de condamner la partie requérante au paiement de la totalité des dépenses de procédure, y compris les honoraires d'avocat et d'avoué. 3. Fondements juridiques du Tribunal constitutionnel 3.1. Les requérants avaient présenté un recours d'empara devant ce Tribunal constitutionnel pour violation de l'article 10 de la Constitution (en ce qui concernait le droit d'accès à la juridiction et le droit à un procès d'une durée raisonnable), lequel n'a pas été admis par l'ordonnance du 12 juin 2017, rendue dans la cause 2017-15-RE. Dans ladite ordonnance, ce Tribunal rappelait l'article 94.1 de sa Loi qualifiée, qui dispose que « le sujet concerné doit alléguer cette atteinte (…) devant l'organe judiciaire ordinaire par les moyens et recours que la législation prévoit » ; et, sans entrer dans le fond, il rappelait également qu'un recours d'empara ne peut être formé « qu'une fois qu'aucun autre recours ne peut être formé et qu'il n'existe aucun autre moyen de défense du droit constitutionnel violé ». Par conséquent, sans qu'il soit nécessaire d'entrer dans le fond, il décidait de ne pas l'admettre. Ainsi, au point 3.2 de ses fondements juridiques, il affirmait qu'« il ne pourra examiner cette cause, déjà jugée par la Batllia, qu'une fois la décision définitive adoptée », et qu'alors « il pourra être apprécié, si elle est recevable, s'il existe ou non une violation ayant une portée constitutionnelle ». De même, au point 3.3, il rappelait que « Dans l'intervalle, ce recours est prématuré et doit être déclaré irrecevable, sans que cette irrecevabilité ne fasse obstacle au droit des requérants de réitérer l'empara, le cas échéant, au vu de ce qui résultera, en définitive, de la décision du Tribunal supérieur de justice. » 3.2. Dans cette ordonnance, le Tribunal constitutionnel disait également que « Refuser sans fondement suffisant l'accès à l'intervention en qualité d'adhérent dans une procédure administrative ou fiscale à une personne ayant un intérêt légitime pourrait constituer non seulement une violation de l'article 25 précité de la Loi de la juridiction administrative et fiscale, mais également, le cas échéant, une violation du droit constitutionnel d'accès à la juridiction ». Mais il précisait qu'« avant d'examiner cette possibilité, la juridiction ordinaire compétente doit avoir jugé de manière définitive s'il existe ou non, de son point de vue, l'intérêt légitime de l'adhérent. » 3.3. Le deuxième fondement de droit de l'ordonnance de la Chambre administrative du Tribunal supérieur de justice du 17 mai 2017 établit que les requérants « sont titulaires d'actions préférentielles de BPA et pourraient être affectés par l'Accord Deuxième de la décision du 21 avril 2016 ». Mais elle considère que « Les intéressés ne sont privés d'aucun droit, étant donné que, en cas d'annulation de la décision, ils pourront bénéficier des conséquences de cette décision » (argumentation réitérée dans le fondement de droit deuxième de l'ordonnance du 20 juillet 2017 de cette même Chambre qui statue sur l'incident de nullité des actes de procédure) et, de même, rappelle que, comme il est évident, « La possibilité d'adhésion, prévue par la loi, ne fait pas disparaître l'obligation de respecter les délais légaux pour introduire la demande, lorsque l'annulation de l'acte est recherchée ». Toutefois, il convient de souligner que les justiciables ont le droit d'accéder à la juridiction dans le cadre des procédures et aux conditions établies par la loi, indépendamment du profit éventuel qu'ils peuvent en tirer. 3.4. Le droit d'accès à la juridiction s'exerce conformément aux lois procédurales qui établissent le droit de présenter une demande, mais il existe également une autre modalité d'accès à la juridiction établie légalement et qui consiste à adhérer à une demande. Selon l'article 25 de la Loi de la juridiction administrative et fiscale, « Peut intervenir dans le procès en tant qu'adhérent toute personne physique ou morale, publique ou privée, qui a un intérêt direct et légitime dans l'objet du litige ». Et, à cet effet, « le batlle rapporteur de la Chambre administrative du Tribunal des Batlles ordonnera (.…) que l'introduction de cette demande soit annoncée au Bulletin officiel ». Enfin, il dispose que « L'intervention de l'adhérent pourra être admise à toute phase de la procédure avant le jugement ; mais l'adhérent ne pourra pas obtenir que la procédure soit ramenée à un stade antérieur . » 3.5. Le raisonnement juridique troisième de l'ordonnance du 5 octobre 2016, rendue par la Section du contentieux administratif 1 de la Batllia, refuse cette voie d'accès à la juridiction en considérant que « la simple indication d'être titulaires d'actions préférentielles ne justifie pas l'existence d'un intérêt direct et légitime dans le présent litige ». Cependant, il est évident que le droit d'accès à la procédure juridictionnelle peut s'exercer par deux voies : en tant que demandeur ou en tant qu'adhérent, dans les deux cas, conformément aux lois et aux droits prédéterminés par celles-ci. Cette seconde voie d'accès peut être ouverte à toute phase de la procédure à la personne qui la sollicite, pour autant qu'elle démontre qu'elle a un intérêt légitime et direct. Pour ce motif, la juridiction ordinaire a violé le droit des requérants à un procès équitable. 3.6. En ce qui concerne la violation du droit à un procès d'une durée raisonnable alléguée par les requérants, conformément à la jurisprudence de ce Tribunal sur cette question, il convient, dans chaque cas, d'apprécier la durée des différentes phases de la procédure, la complexité de l'affaire, l'activité des organes judiciaires et l'activité ou l'attitude des parties au procès. S'il est vrai qu'une durée de 2 mois pour effectuer une simple notification peut sembler à première vue excessive, l'examen global de l'affaire, ainsi que l'activité des organes judiciaires à l'égard des parties au procès et des réponses à leurs demandes, ne permettent pas de conclure que le droit à une durée raisonnable du procès a été violé. DÉCISION : Eu égard à tout ce qui a été exposé, le Tribunal constitutionnel, en vertu de l'autorité que lui confère la Constitution de la Principauté d'Andorre, A DÉCIDÉ : 1. De déclarer la violation du droit à la juridiction dans son volet du droit à un procès équitable, reconnu à l'article 10 de la Constitution. 2. De rejeter la violation du droit à un procès d'une durée raisonnable, reconnu à l'article 10 de la Constitution. 3. D'annuler l'ordonnance du 5 octobre 2016, rendue par la Section du contentieux administratif 1 de la Batllia, et les ordonnances du 17 mai 2017 et du 20 juillet de la même année, rendues par la Chambre administrative du Tribunal supérieur de justice. 4. De publier le présent jugement, conformément aux dispositions de l'article 5 de la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel, au Bulletin officiel de la Principauté d'Andorre. Ainsi, par le présent jugement, qui doit être notifié à la représentation procédurale de Mme Cèlia Martínez Campistros et M. Salvador Aldosa Cases, à la représentation procédurale de MM. R. D. C., R. A. C. et A. C. C., à la représentation procédurale de l'AREB, à la présidente de la Batllia, au président du Tribunal supérieur de justice et au Ministère public, nous le prononçons, l'ordonnons et le signons à Andorra la Vella, le 7 mai 2018. Isidre Molas Batllori Dominique Rousseau Président Vice-président Laurence Burgorgue-Larsen Josep-D. Guàrdia Canela Magistrate Magistrat