Jugement du Tribunal constitutionnel du 16-10-2017 relatif au recours d'empara 2017-23-RE.

TS20171017_13_28_55 Affaire 2017-23-RE (UTE SAUR-VALLNET c/ Gouvernement d'Andorre) Jugement du Tribunal constitutionnel du 16-10-2017 relatif au recours d'empara 2017-23-RE Numéro d'enregistrement 210-2017. Recours d'empara Jugement du 16 octobre 2017 Au nom du Peuple andorran ; Le Tribunal constitutionnel ; Vu la requête présentée et enregistrée au Tribunal constitutionnel, le 22 mai 2017, par la représentation procédurale de l'UTE SAUR-VALLNET, par laquelle elle forme un recours d'empara contre les ordonnances du 9 mars 2017 et du 28 avril de la même année, rendues, respectivement, par le président du Tribunal supérieur de justice et par la Chambre civile de ce même Tribunal, pour une prétendue violation des droits à la juridiction et à un procès équitable, mené par un tribunal prédéterminé par la loi, reconnus à l'article 10 de la Constitution, et attendu qu'elle demande au Tribunal constitutionnel d'accorder l'empara sollicité, de déclarer la violation des droits susmentionnés et de déclarer la nullité des ordonnances attaquées et de toute la procédure qui a débuté avec l'ordonnance du 16 février 2017, rendue par le président du Tribunal supérieur de justice ; Vu la Constitution, notamment ses articles 10, 41, 88 et 98 c) ; Vu la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel, notamment son titre IV, chapitre sixième ; Vu le rapport du Ministère public du 16 juin 2017 ; Vu l'ordonnance du Tribunal constitutionnel du 14 juillet 2017, qui a déclaré recevable, sans effet suspensif, le recours d'empara 2017-23-RE ; Vu le mémoire d'observations présenté, le 28 juillet 2017, par la représentation procédurale de l'UTE requérante ; Vu le mémoire d'observations présenté, le 1er septembre 2017, par le Gouvernement ; Vu les conclusions formulées dans le délai par les parties et par le Ministère public ; Ouï le rapport du magistrat rapporteur, M. Juan Antonio Ortega Díaz-Ambrona ; 1. Antécédents procéduraux devant les juridictions ordinaires 1.1. À la suite de la déclaration de violation du droit à un tribunal impartial prononcée, le 29 mai 2012, par la Cour européenne des droits de l'homme (CEDH) en ce qui concerne le jugement définitif du 14 septembre 2009 de la Chambre administrative du Tribunal supérieur de justice rendu dans le cadre d'un litige entre l'UTE SAUR-VALLNET et le Gouvernement, l'UTE susmentionnée a demandé une procédure de révision de ce jugement. 1.2. Le jugement à réviser du 14 septembre 2009 a été la dernière décision sur le fond prononcée dans le litige relatif à la construction d'une station d'épuration des eaux usées à La Massana, ouvrage réceptionné de manière provisoire en 2002. Le Tribunal supérieur de justice avait confirmé en appel un jugement antérieur de la Section administrative du Tribunal des Batlles du 1er septembre 2008, en maintenant à nouveau que l'UTE contractante avait manqué à ses obligations contractuelles, raison pour laquelle le paiement de l'importante indemnité à laquelle elle avait été condamnée pour abandon de l'ouvrage depuis 2005 était fondé. Dans cette affaire, le magistrat rapporteur était M. Lluís Saura Lluvià, le président de la Chambre était M. Bernard Plagnet et le troisième magistrat, M. Albert Andrés Pereira. 1.3. Contre ce jugement et après épuisement de toutes les voies internes, l'UTE SAUR-VALLNET a présenté le recours susmentionné devant la CEDH, qui a été partiellement accueilli. La CEDH a considéré qu'au moment où le jugement de 2009 a été rendu, les standards requis « d'impartialité objective » n'étaient pas réunis chez le magistrat rapporteur de cette affaire, sans mettre en doute son impartialité au sens subjectif. Pour ce motif, la CEDH, dans sa décision (Arrêt) du 29 mai 2012, a considéré que l'article 6.1 de la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales avait été violé et a condamné le Gouvernement d'Andorre à payer à l'UTE requérante une indemnité pour préjudice moral de 12.000,00 € et 8.000,00 € au titre des frais et dépens. 1.4. Entre l'arrêt de la CEDH de 2012 et l'année 2016, se sont succédé dans la Principauté diverses procédures et actes tendant à l'exécution de l'arrêt européen, y compris l'introduction d'une modification législative permettant l'exécution interne de ce type d'arrêts de la CEDH, jusqu'alors inexistante dans la Principauté. En conséquence de tout cela, le 29 novembre 2016, la Chambre civile du Tribunal supérieur de justice a rendu un jugement par lequel elle « révoquait » le jugement de la Chambre administrative du 14 septembre 2009, avec renvoi de la procédure au stade antérieur au prononcé de ce jugement et avec « nullité » de tous les actes d'exécution postérieurs à celui-ci. Elle a également ordonné le remboursement par le Gouvernement à l'UTE requérante de la somme de 629.019,30 € assortie des intérêts légaux correspondants. 1.5. Afin d'exécuter ce dernier jugement de révocation, le 13 décembre 2016, le président du Tribunal supérieur de justice a désigné la Chambre pénale pour connaître de la procédure de révision pendante qui devait remplacer le jugement révoqué de 2009. 1.6. Toutefois, l'UTE SAUR-VALLNET a formé un recours gracieux contre cette désignation, qui a été accueilli par le président du Tribunal supérieur de justice, le 16 février 2017, par une ordonnance décidant d'attribuer la procédure de révision du jugement de 2009 à une Chambre composée des magistrats qui avaient une seconde affectation dans l'ordre juridictionnel administratif. Ensuite, par acte de la greffière du Tribunal supérieur de justice, il a été indiqué que la Chambre serait composée des magistrats Mme Marie Conte (rapporteure), M. Vincent Anière et Mme Eulàlia Amat Llari. 1.7. L'UTE SAUR-VALLNET a formé un autre recours gracieux contre cette seconde désignation, qui a été déclaré irrecevable par le président du Tribunal supérieur de justice, le 9 mars 2017. 1.8. L'UTE SAUR-VALLNET a alors soulevé un incident de nullité de la procédure contre cette décision, qui a été rejeté par l'ordonnance du 28 avril 2017, rendue par la Chambre civile du Tribunal supérieur de justice. 1.9. La représentation procédurale de l'UTE SAUR-VALLNET a formé un recours d'empara contre les ordonnances du 9 mars 2017 et du 28 avril de la même année, rendues, respectivement, par le président du Tribunal supérieur de justice et par la Chambre civile de ce même Tribunal, pour une prétendue violation des droits à la juridiction et à un procès équitable mené par un tribunal prédéterminé par la loi, reconnus à l'article 10 de la Constitution. 2. Argumentation juridique 2.1. Argumentation juridique de l'UTE requérante - Conformément à la Loi qualifiée de la justice et à la réglementation du jugement de révision contenue dans la Loi transitoire de procédures judiciaires mise à jour, le président du Tribunal supérieur de justice ne peut attribuer la connaissance de la révision à une Chambre composée de magistrats qui ont une seconde affectation à l'ordre juridictionnel administratif. - Ce jugement doit être attribué à l'une des trois Chambres déterminées dans la Loi qualifiée de la justice ; l'attribution à un tribunal non prévu par cette Loi viole le droit de cette partie à un tribunal préétabli par la loi. - Une Chambre composée des magistrats ayant une seconde affectation à l'ordre juridictionnel administratif n'est pas la même chose que la Chambre administrative, puisque l'on ignore quelles sont ses règles de fonctionnement, qui en est le président, comment elle est gouvernée et qui conduit l'ordre des délibérations. - Elle reproche la présence des magistrates Marie Conte et Eulàlia Amat Llari, lesquelles avaient antérieurement connu du procès, question qui ne peut être résolue par les mécanismes de récusation, puisque ces motifs sont limitativement énumérés et ne permettent pas d'inclure une hypothèse comme celle-ci et parce que la Loi transitoire de procédures judiciaires doit être interprétée de manière systématique et règle la manière dont doit être réalisée la composition de la Chambre qui doit être chargée de la révision. - Il s'ensuit que ces magistrates ne sont pas en mesure, objectivement, de rendre le jugement qui doit se substituer à cet autre auquel elles ont « donné pâture » (sic) avant que la Cour européenne des droits de l'homme ne déclare qu'il violait le droit à un tribunal impartial. - Cette partie ajoute que l'incident de nullité des actes de procédure a été formé contre l'ordonnance du président du Tribunal supérieur de justice, en tant qu'acte de gouvernement et non juridictionnel, et que c'était à lui qu'il appartenait de rendre cette décision au lieu de la Chambre civile du Tribunal supérieur de justice, qu'il préside également, laquelle n'avait pas participé aux décisions de gouvernement de son président. Cela emporte également la violation du droit à un procès régulier préétabli par la loi, d'autant plus que cette Chambre compte aussi parmi ses membres la magistrate Eulàlia Amat Llari, désignée pour juger la révision au fond. - Enfin, elle demande au Tribunal constitutionnel d'accorder l'empara sollicitée, de déclarer la violation des droits mentionnés et de déclarer la nullité des ordonnances attaquées et de toute la procédure qui a commencé avec l'ordonnance du 16 février 2017, rendue par le président du Tribunal supérieur de justice. 2.2. Argumentation de la Chambre civile du Tribunal supérieur de justice - La Chambre civile déclare que la réglementation procédurale de la Loi transitoire de procédures judiciaires ne s'écarte pas de la Loi qualifiée de la justice, mais établit la réglementation procédurale de la révision, dont la connaissance est attribuée à un tribunal de composition différente et formé de magistrats qui ne sont pas intervenus au sein du Tribunal ayant rendu la décision considérée comme attentatoire. - Il ne s'agit pas d'un tribunal ad hoc ou spécial ; précisément, la Loi transitoire de procédures judiciaires permet au président du Tribunal supérieur de justice d'attribuer la connaissance de l'affaire à un tribunal de composition différente de celle de l'ancienne Chambre administrative, et c'est ce qu'a fait le président du Tribunal supérieur de justice. - La Chambre civile conclut que la décision qui attribue le fond de la révision à une Chambre composée des magistrats ayant une seconde affectation à l'ordre administratif est conforme aux prescriptions de la norme procédurale, qui ne fait que développer sur le plan procédural le jugement de révision établi à l'article 19 bis de la Loi qualifiée de la justice. - La Chambre civile précise que l'acte du greffier judiciaire ne nomme pas les magistrats qui composent la Chambre devant connaître du fond de la révision, puisqu'il n'existe que trois magistrats ayant une seconde affectation à l'ordre administratif, nommés par ordonnance du Tribunal supérieur de justice. L'acte mentionné indiquait seulement aux parties la composition concrète de la nouvelle Chambre, en fonction de l'ordonnance rendue. - De même, elle fait valoir que la décision contenue dans l'ordonnance du 9 mars 2017 était une décision juridictionnelle et ne pouvait pas être un arrêté. - En ce qui concerne la prétendue impartialité des magistrates, elle considère que si la partie requérante estime que certains ou tous les magistrats qui doivent statuer sur l'affaire ne peuvent pas faire partie de la Chambre pour des raisons qui, selon elle, peuvent affecter leur impartialité objective ou subjective, cette partie doit le faire valoir au moyen de la procédure de récusation. 2.3. Argumentation du Ministère public - En premier lieu, le Ministère public considère que la voie juridictionnelle ordinaire n'a pas été épuisée pour la défense du droit prétendument violé, conformément aux dispositions de l'article 94 de la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel, puisque cette violation aurait pu être soumise au tribunal compétent pour statuer sur le jugement de révision lui-même. Pour ce motif, ce recours d'empara doit être déclaré irrecevable. - À titre subsidiaire, il considère que ce recours d'empara doit être déclaré irrecevable car, conformément à l'article 37.2 de la Loi qualifiée mentionnée, il est dépourvu de contenu constitutionnel. Le Ministère public rappelle la fonction du Tribunal constitutionnel dans le cadre du recours d'empara et souligne que l'ordonnance du 28 avril 2017, rendue par la Chambre civile du Tribunal supérieur de justice, contient une ample motivation qui ne peut en aucun cas être considérée comme arbitraire. - La décision attaquée interprète et applique la Loi transitoire de procédures judiciaires, qui prévoit que la révision doit être attribuée à un tribunal de composition différente ; elle expose également que l'acte du greffier judiciaire ne nommait pas les magistrats, parce qu'une ordonnance et non un arrêté avait été rendue, et parce que les contestations relatives aux magistrates qui composaient la Chambre devait se faire par la voie de la récusation. Des explications suffisantes, motivées et logiques qui ne violent aucun des droits mentionnés. 2.4. Argumentation juridique du Gouvernement - Le Gouvernement est en désaccord avec l'interprétation faite par la partie requérante de la législation applicable et considère que l'article 30 bis de la Loi transitoire de procédures judiciaires permet au président du Tribunal supérieur de justice, et non au président de la Chambre administrative, d'attribuer la connaissance de l'affaire à un tribunal de composition différente de l'ancienne Chambre administrative. - Cette disposition ne contredit aucun article de la Loi qualifiée de la justice, puisqu'aucune Chambre ad hoc n'a été créée, mais que les magistrats désignés sont tous dûment affectés à la Chambre administrative du Tribunal supérieur de justice (art. 58.2 de la LQJ). - S'agissant du grief relatif à la désignation effectuée par le Secrétariat du Tribunal supérieur de justice, le Gouvernement considère que cette désignation était contenue dans l'ordonnance du 16 février 2017 qui accueillait le recours en réformation et décidait d'attribuer la connaissance de la révision à une Chambre composée des magistrats ayant une seconde affectation à l'ordre juridictionnel administratif. - S'agissant de la participation antérieure à la cause de la part de deux magistrates, le Gouvernement souligne que celles-ci ne sont pas intervenues dans la procédure administrative d'origine et que les interventions auxquelles se réfère la partie requérante ont été postérieures, dans la phase d'exécution du jugement qui doit à présent être révisé, fait qui n'empêche nullement qu'elles puissent à présent se prononcer sur la légalité de la sanction imposée en 2007 pour l'inexécution d'un contrat administratif. - En l'espèce, il faudrait démontrer une partialité subjective des magistrates à l'égard du fond de la cause, ce qui ne s'est pas produit. - Enfin, le Gouvernement déclare qu'il ressort de ses observations qu'aucun des droits fondamentaux invoqués par la partie requérante n'a été violé et demande au Tribunal constitutionnel de rejeter ce recours d'amparo, en condamnant la partie requérante au paiement des dépenses de procédure engagées. 3. Fondements juridiques du Tribunal constitutionnel 3.1. Le présent Tribunal constitutionnel doit examiner si, jusqu'à ce stade de la procédure, il s'est produit une quelconque violation des droits à la juridiction et à un procès équitable instruit par un tribunal préétabli par la loi. Il ne peut pas se prononcer sur les compétences attribuées par la loi au président du Tribunal supérieur de justice pour la composition d'une Chambre, ni sur la question de savoir si cette attribution revêt un caractère administratif ou juridictionnel. Le Tribunal doit s'attacher à déterminer si un droit de caractère constitutionnel a été enfreint ou non, que ce soit par défaut de prédétermination légale de sa composition, ou par défaut d'impartialité objective, dû à la présence des magistrates Mmes Conte et Amat. 3.2. S'agissant du premier point, la Loi qui détermine la composition de la juridiction de jugement dans ces cas est la Loi 16/2014 , du 24 juillet, portant modification de la Loi transitoire de procédures judiciaires, du 21 décembre 1993, modification incluse dans le texte consolidé de cette Loi, publié par le Décret du Gouvernement du 10 juin 2015. Ce texte établit les règles légales applicables aux procédures de révision qui sont la conséquence de l'exécution d'un arrêt de la Cour européenne des droits de l'homme, lorsqu'un jugement andorran s'en trouve affecté. 3.2.1. La nouvelle réglementation légale de 2014 développe l'article 19 bis de la Loi qualifiée de la Justice. On peut y distinguer deux phases : a) La première concerne la révision du jugement andorran qui a été affecté par la décision de la CEDH. Ce jugement, ultime ou définitif, est celui qui, le 14 septembre 2009, s'est prononcé sur le fond. Il a été rendu en appel par la Chambre administrative du Tribunal supérieur de justice et, en son temps, a été déclaré définitif. Il a confirmé que, dans la construction de la station d'épuration des eaux usées de La Massana, l'UTE requérante avait enfreint des obligations contractuelles, raison pour laquelle elle a été condamnée à payer une indemnité. Ce jugement a été « révoqué », ou plutôt « annulé », et il n'est ni attaqué ni discuté dans le présent recours d'amparo. Le problème surgit au moment de rendre un jugement en remplacement de celui-ci ; en particulier, quant à la composition du Tribunal qui doit le rendre. La question se pose donc dans la seconde phase. b) Cette seconde phase vise, en effet, à remplacer le jugement révoqué ou annulé, c'est-à-dire celui qui a connu et statué sur le fond de la question débattue, (le jugement de la Chambre administrative du Tribunal supérieur de justice en date du 14 septembre 2009), par un nouveau jugement sur le fond. C'est ce qu'a ordonné le jugement –non contesté- du Tribunal supérieur de justice du 29 novembre 2016. Pour cette seconde phase, le texte consolidé susmentionné de 2015, en son article 30 bis, paragraphe 2, dernière phrase, dispose que le président du Tribunal supérieur de justice « désigne la chambre compétente en fonction du droit violé, dont ne peuvent faire partie les magistrats qui ont antérieurement connu de la procédure ». 3.2.2. Conformément à ce mandat légal, le président du Tribunal supérieur de justice a décidé, par ordonnance du 16 février 2017, d'attribuer la compétence à une Chambre composée des magistrats qui avaient une seconde affectation à l'ordre juridictionnel administratif. Ce critère présidentiel a été appliqué et concrétisé par le Secrétariat judiciaire, en ce sens que la Chambre serait composée des magistrats Mme Marie Conte (rapporteure), M. Vincent Anière et Mme Eulàlia Amat Llari, du fait qu'ils étaient ceux qui remplissaient les conditions requises établies dans l'ordonnance susmentionnée. 3.2.3. Il n'appartient pas au présent Tribunal de juger du respect ou du non-respect de la législation ordinaire de procédures judiciaires, car le Tribunal constitutionnel ne constitue pas une troisième instance ordinaire d'appel ou de cassation. Une hypothétique inconstitutionnalité de cette nouvelle Loi n'est pas non plus soulevée. C'est pourquoi la mission du présent Tribunal dans un recours d'amparo tel que celui-ci se réduit à apprécier si, au vu de ce qui vient d'être exposé, le droit constitutionnel de l'UTE requérante à un procès équitable instruit par un tribunal impartial préétabli par la loi a été violé. 3.2.4. La réponse à cette question doit être négative. L'exigence constitutionnelle de « prédétermination légale » du tribunal vise à éviter la création ou le fonctionnement de juridictions d'exception ou spéciales, pour juger d'un cas concret, qui pourraient donner lieu à manipuler au préalable, ou ad hoc, la nomination des membres du tribunal au détriment de leur impartialité et de leur objectivité au moment de juger. Mais, en l'espèce, le Tribunal qui en résulte ne correspond nullement, par sa composition, à cette typologie interdite par la Constitution. Il n'y correspond pas, parce que le président du Tribunal supérieur de justice a fait usage des attributions et des compétences que lui confère expressis verbis pour ces cas la Loi en vigueur. Les personnes désignées sont des magistrates qui exercent leur juridiction au sein du Tribunal supérieur de justice. La référence à la seconde affectation à l'ordre administratif est une possibilité normale découlant de l'article 58.2 de la Loi qualifiée de la Justice susmentionnée et, de manière vraisemblable, du nombre de magistrats affectés au Tribunal supérieur de justice. Ce même précepte précise que les chambres sont composées de trois magistrats « sans préjudice de la possibilité pour les magistrats d'être affectés à deux chambres ». Par ailleurs, la question de savoir si le président du Tribunal supérieur de justice peut procéder à la désignation de personnes de manière directe ou indirecte est une question de légalité ordinaire, dans laquelle ce Tribunal n'a pas non plus à entrer. Ce qui est substantiel, c'est qu'en application de la Loi a été désignée une Chambre composée de magistrats qualifiés, avec une première ou une deuxième affectation à la branche administrative, qui exercent la juridiction avec normalité et professionnalisme, sans que celle-ci ait été mise en doute par quiconque. Ainsi, il n'y a pas lieu d'annuler pour défaut de prédétermination légale, comme il est demandé, l'ordonnance attaquée du 9 mars 2017 ni les autres décisions attaquées. 3.3. Le second point qu'il convient d'examiner dans ce recours d'empara est le point relatif à un prétendu défaut d'impartialité objective chez deux magistrates. Afin de juger cette question du point de vue constitutionnel, il est indispensable de déterminer quel est le procès auquel cette exigence doit s'appliquer, au vu du long déroulement judiciaire de l'affaire. Ce qui est pertinent dans cette cause, c'est que, après l'arrêt de la CEDH et son application dans la Principauté, l'UTE requérante a le droit constitutionnel à ce que son affaire soit jugée au fond par un tribunal d'une composition entièrement distincte de celui qui a rendu le jugement du 14 septembre 2009, qui a été le dernier rendu sur le fond. Il s'agit, une fois de plus ici, d'une impartialité « objective », puisque l'impartialité subjective n'est pas en jeu. Dans des cas comme celui-ci, le contenu essentiel du droit constitutionnel consiste avant tout en ce que la composition de la chambre de jugement, qui doit juger à nouveau le fond, soit complètement différente de la première. C'est-à-dire que les magistrats qui ont statué sur le fond pour la première fois ne coïncident en aucune façon avec ceux qui statuent sur la question de fond pour la seconde fois et substituent le jugement annulé. Cette condition requise est remplie en l'espèce. Il faut également que les nouveaux magistrats appartiennent au même ordre juridictionnel que les premiers, selon la matière litigieuse dont il s'agit. En l'espèce, il s'agit de l'ordre administratif, raison pour laquelle il ne serait pas constitutionnellement approprié de déférer la décision à une chambre pénale ou civile. Mais la manière de leur affectation à la chambre, en l'espèce la chambre administrative, n'est en revanche plus décisive. Enfin, la manière de constituer cette chambre ne doit pas s'écarter des règles qui sont impératives, normales ou habituelles dans l'affectation des magistrats. Ces conditions requises sont également remplies et sont suffisantes. En revanche, à ce stade, ne peut être considéré comme une objection constitutionnelle décisive le fait qu'un membre de la nouvelle Chambre ait connu ou connaisse d'une affaire concernant l'UTE requérante, « distincte » du fond, ce qui ne peut être exclu dans la mesure où le nombre de litiges administratifs engagés par l'UTE SAUR-VALLNET est élevé et l'effectif de magistrats restreint. En tout état de cause, cette possibilité ne doit pas affecter le rapporteur lui-même de l'affaire, sans qu'ait été justifiée, dans le cas des deux magistrates désignées, une activité juridictionnelle susceptible de fonder une hypothèse objective de défaut d'impartialité. 3.4. Pour tout ce qui vient d'être exposé, ce recours doit être intégralement rejeté, ce qui implique la condamnation aux dépens de la partie requérante, en vertu de l'article 92.4 de la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel. DÉCISION : Eu égard à tout ce qui a été exposé, le Tribunal constitutionnel, en vertu de l'autorité que lui confère la Constitution de la Principauté d'Andorre, A DÉCIDÉ : 1. De rejeter dans son intégralité le recours d'empara formé par la représentation procédurale de l'UTE SAUR-VALLNET contre les ordonnances du 9 mars 2017 et du 28 avril de la même année, rendues, respectivement, par le président du Tribunal supérieur de justice et par la Chambre civile de ce même Tribunal. 2. De condamner la partie requérante au paiement des dépens, y compris les honoraires d'avocat et d'avoué de l'autre partie. 3. De publier ce jugement, conformément aux dispositions de l'article 5 de la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel, au Bulletin officiel de la Principauté d'Andorre. Et ainsi, par notre présent jugement, qui doit être notifié à la représentation procédurale de l'UTE SAUR-VALLNET, au Gouvernement, au président du Tribunal supérieur de justice et au Ministère public, nous le prononçons, ordonnons et signons à Andorra la Vella, le 16 octobre 2017. Isidre Molas Batllori Dominique Rousseau Président Vice-président Juan A. Ortega Díaz-Ambrona Laurence Burgorgue-Larsen Magistrat Magistrate