Jugement du Tribunal constitutionnel du 15-05-2017 relatif au recours d'amparo 2017-7-RE.

TS20170516_14_41_17 Affaire 2017-7-RE (Troguet Ribes et Lafoz Jodar c/ Commun d'Encamp) Jugement du Tribunal constitutionnel du 15-05-2017 relatif au recours d'amparo 2017-7-RE Numéro d'enregistrement 44-2017. Recours d'amparo Jugement du 15 mai 2017 Au nom du Peuple andorran ; Le Tribunal constitutionnel ; Vu la requête présentée et enregistrée au Tribunal constitutionnel le 24 janvier 2017 par le représentant en justice de M. Jordi Troguet Ribes et de Mme Maribel Lafoz Jodar, par laquelle il forme un recours d'amparo contre l'ordonnance du 22 juillet 2016, rendue par la Batllia de garde (Civil), et contre le jugement du 16 décembre de la même année, rendu par la Chambre administrative du Tribunal supérieur de justice, dans le cadre de la procédure urgente et prioritaire, pour de prétendues violations du droit d'accéder dans des conditions d'égalité aux fonctions et charges publiques, selon les conditions requises que déterminent les lois, reconnu à l'article 25 de la Constitution, et du principe d'arbitraire des pouvoirs publics, reconnu à l'article 3.2 de la Constitution, et attendu qu'il demande au Tribunal constitutionnel d'accorder l'amparo sollicité, de déclarer la violation du droit et du principe susmentionnés, de rétablir les requérants dans la plénitude de leurs droits par l'adoption des mesures nécessaires, en déclarant que l'Accord adopté par le Conseil du Commun le 14 janvier 2016, au point onze de l'ordre du jour, viole la Constitution et doit être annulé ; il demande en outre que soit ordonnée la fixation d'une nouvelle grille salariale ne comportant aucune différence de traitement injustifiée en ce qui concerne la rémunération salariale des conseillers, qu'ils appartiennent à la majorité ou à la minorité ; Vu la Constitution, notamment ses articles 3.2, 25, 41, 88 et 98 c) ; Vu la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel, notamment son titre IV, chapitre sixième ; Vu l'ordonnance du Tribunal constitutionnel du 13 mars 2017, qui a déclaré recevable, sans effet suspensif, le recours d'amparo 2017-7-RE pour une possible violation de l'article 25 de la Constitution et qui a déclaré irrecevable l'amparo en ce qui concerne l'article 3.2 de la Constitution ; Vu le mémoire d'observations présenté le 30 mars 2017 par le Ministère public ; Vu le mémoire d'observations présenté le 31 mars 2017 par le représentant en justice du Commun d'Encamp ; Vu les conclusions formulées, dans le délai, par les parties et par le Ministère public ; Ouï le rapport du magistrat rapporteur, M. Juan Antonio Ortega Díaz-Ambrona ; 1. Antécédents procéduraux devant les juridictions ordinaires 1.1. Conformément à l'article 30 de l'Ordonnance de modification du Règlement d'organisation et de fonctionnement des communs (ROFC), le Consul majeur de la Paroisse d'Encamp a proposé la rémunération suivante pour les membres du Conseil en fonction de leur charge : les consuls percevraient 4.750,00 € bruts mensuels, les conseillers du Commun, 1.350,00 € bruts mensuels, et les présidents de commission, 1.600,00 € bruts mensuels. 1.2. Le 14 janvier 2016, le Conseil du Commun d'Encamp a approuvé à la majorité cette proposition de rémunération, avec les votes contre de 4 des conseillers de la minorité. 1.3. Le 6 juillet 2016, M. Jordi Troguet Ribes et Mme Maribel Lafoz Jodar, conseillers du Commun d'Encamp, ont introduit une demande devant la Batllia de garde selon la procédure urgente et prioritaire prévue à l'article 41.1 de la Constitution, pour violation de leur droit constitutionnel d'accéder dans des conditions d'égalité aux fonctions et charges publiques, reconnu à l'article 25 de la Constitution. 1.4. Le 22 juillet 2016, la batlle qui exerçait les fonctions de garde a rendu une ordonnance par laquelle elle décidait de ne pas faire droit à la demande, au motif qu'elle considérait que le droit susmentionné n'avait pas été lésé. 1.5. Le représentant en justice des requérants a interjeté appel contre cette décision et, le 16 décembre 2016, la Chambre administrative du Tribunal supérieur de justice a rendu un jugement par lequel elle rejetait ce recours et confirmait intégralement l'ordonnance de première instance. 1.6. Le 24 janvier 2017, le représentant en justice de M. Jordi Troguet Ribes et de Mme Maribel Lafoz Jodar a formé un recours d'amparo contre ces décisions prononcées dans le cadre de la procédure urgente et prioritaire, pour de prétendues violations du droit d'accéder dans des conditions d'égalité aux fonctions et charges publiques, selon les conditions requises que déterminent les lois, reconnu à l'article 25 de la Constitution, et du principe d'arbitraire des pouvoirs publics, reconnu à l'article 3.2 de la Constitution. 2. Argumentation juridique 2.1. Argumentation juridique des requérants Cette partie souligne, en premier lieu, que la Constitution consacre dans plusieurs de ses articles le principe d'égalité. En ce qui concerne le droit d'accès dans des conditions d'égalité aux fonctions et charges publiques, elle déclare qu'il comporte trois dimensions : l'accès proprement dit, le maintien et l'exercice de la charge. Autrement dit, sont reconnus et protégés non seulement le droit d'accéder dans des conditions d'égalité à une charge, mais aussi le droit de demeurer dans cette charge dans les mêmes conditions d'égalité ; il s'agit d'une garantie d'égalité des chances, de disposer des mêmes possibilités si les conditions requises légales non discriminatoires sont remplies. En second lieu, elle considère que l'application du Règlement d'organisation et de fonctionnement des communs par le Commun d'Encamp a violé le principe d'égalité concrétisé dans le droit d'accéder dans des conditions d'égalité aux fonctions et charges publiques. Selon la rédaction de la disposition de ce Règlement relative à la rémunération (article 30, alinéa 2 b), « il doit être tenu compte de la charge de travail de chacun des conseillers et de la complexité des tâches attribuées. En particulier, la rémunération des consuls majeur et mineur doit être supérieure à celle des autres conseillers. » Cette partie considère que tous les conseillers du Commun se trouvent dans une situation identique, qu'ils ont tous les mêmes obligations et les mêmes droits et que, en l'espèce, la discrimination découle d'un traitement inégal en matière de salaires pour des situations de fait identiques. La différence de traitement salarial entre les conseillers de la minorité et les conseillers de la majorité ne répond à aucune justification objective ou raisonnable. Cette partie ajoute que la décision adoptée par le Conseil du Commun le 14 janvier 2016 constitue une modification radicale et substantielle de la grille salariale approuvée au cours du mandat précédent, dans laquelle tous les conseillers percevaient le même salaire. Du fait que tous les conseillers de la majorité sont présidents de commission, le salaire de ceux-ci a été augmenté et le salaire des conseillers de la minorité a été réduit. En outre, elle fait valoir que la décision d'attribuer les présidences des différentes commissions aux conseillers de la majorité ne se fonde sur aucune disposition légale. Toutefois, l'occupation de cette fonction n'implique pas, selon l'avis de cette partie, une charge de travail supplémentaire, car les accords adoptés au sein des commissions ont un caractère obligatoire et le rôle du président consiste exclusivement à modérer et à diriger le débat lors des réunions, ainsi qu'à arbitrer le débat. En revanche, elle déclare que les conseillers de la minorité ont une charge de travail supérieure, car chacun d'eux doit faire partie de 3 ou 4 commissions. Selon l'avis de cette partie, l'argument selon lequel les autres Communs suivraient ce même critère n'est pas un argument valable. Ce qui importe est la violation du principe de proportionnalité des groupes politiques dans la représentation du Conseil de Commun, mécanisme par lequel est légitimé le fonctionnement démocratique de l'institution. Cette situation engendre une discrimination qui ne remplit pas le critère de proportionnalité prévu dans les hypothèses d'égalité et, par conséquent, ce traitement inégal n'est pas proportionné aux circonstances de fait et à la finalité qui les justifie. De même, cette partie considère que, pour les motifs exposés, la différence salariale entre les conseillers est totalement arbitraire, ce qui entraîne la violation des articles 3.2 et 6 de la Constitution. Enfin, elle demande au Tribunal constitutionnel d'accorder l'amparo sollicité, de déclarer la violation des droits mentionnés, de rétablir les requérants dans la plénitude de leurs droits par l'adoption des mesures nécessaires, en déclarant que l'Accord adopté par le Conseil de Commun, le 14 janvier 2016, au point onze de l'ordre du jour, viole la Constitution et doit être annulé ; de même, elle demande que soit ordonnée la fixation d'une nouvelle grille salariale dans laquelle il n'existe aucune différence de traitement injustifiée en ce qui concerne la rémunération salariale des conseillers, qu'ils soient de la majorité ou de la minorité. 2.2. Argumentation juridique de la Batllia de garde Dans l'ordonnance du 22 juillet 2016, la batlle de garde précise, à titre préalable, que le laps de temps écoulé entre l'acte administratif attaqué et l'introduction de la demande démontre son absence d'urgence. Toutefois, étant donné qu'en matière administrative il n'y a pas lieu d'exiger l'engagement d'une voie ordinaire, il n'existe pas de limite temporelle pour dénoncer l'atteinte aux droits fondamentaux. Quant au fond de l'affaire, elle cite la jurisprudence du Tribunal constitutionnel par laquelle sont déterminés la portée et la signification du droit d'accéder dans des conditions d'égalité aux charges publiques. Ensuite, elle conclut que des situations différentes ne peuvent être assimilées et déclare que considérer que les présidents de commission ont une charge de travail plus importante et des tâches plus complexes ne peut violer le droit invoqué, car la différenciation introduite par le Commun est non seulement légitime, mais est prévue par l'Ordinació, dont la constitutionnalité n'est pas contestée. Sur le système d'élection des présidents de commissions (article 14.3 du Règlement d'organisation et de fonctionnement des Communs, qui dispose que chaque président est nommé par les membres de la commission), elle considère qu'il n'existe pas d'éléments suffisants susceptibles de mettre en doute la constitutionnalité de cette norme, car les conseillers peuvent parfaitement et librement nommer président un conseiller qui n'appartient pas nécessairement à la formation politique au pouvoir. Pour ces motifs, la batlle de garde a décidé de ne pas faire droit à la demande introduite par les requérants. 2.3. Argumentation juridique de la Chambre administrative du Tribunal supérieur de justice En appel, le 16 décembre 2016, la Chambre administrative a rendu un jugement dans lequel, en premier lieu, sur la procédure, elle considère que les demandeurs auraient pu former un recours devant la juridiction administrative contre l'Accord attaqué du Commun et que telle était la voie appropriée, selon l'article 94 de la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel. En second lieu, sur le fond, c'est-à-dire sur la différence de rémunération entre les conseillers et les présidents de commission, elle considère que le ROFC n'affecte pas le droit des citoyens d'accéder à la charge de conseiller de Commun. La Chambre administrative considère que le principe d'égalité s'applique à des situations identiques, c'est-à-dire que la discrimination existe dans le cas où des personnes ayant le même statut sont soumises à un régime juridique différent. Dans la présente affaire, le statut de président de commission est différent du statut des conseillers qui ne sont pas présidents. La différence n'est pas uniquement la charge de travail - qui est difficile à apprécier - mais le statut. Elle ajoute que le Règlement ne limite pas les possibilités de tous les conseillers d'accéder à la présidence des commissions, mais que l'accès à cette fonction se fait par élection et que le résultat a été que tous les présidents de commission étaient de la majorité, mais que cette situation ne constitue pas une discrimination au sens juridique, car elle est la conséquence des principes politiques qui s'appliquent dans un régime démocratique. Pour ces motifs, la Chambre administrative a décidé de rejeter le recours en appel et de confirmer l'ordonnance rendue par la batlle de garde. 2.4. Argumentation juridique du Ministère public Le Ministère public est en désaccord avec les observations des requérants et considère qu'aucune des violations alléguées ne s'est produite, car on ne peut parler d'égalité lorsque l'on ne traite pas d'aspects égaux. Le Ministère public précise que, si tous les membres élus exercent la charge de conseiller, leurs tâches peuvent différer, comme c'est le cas des présidents de commissions, qui perçoivent un montant légèrement supérieur, justifié et proportionné. En ce qui concerne l'accès auxdites présidences des commissions, le Ministère public en précise la réglementation et souligne que le fait que les présidents appartiennent à la majorité ne peut être considéré comme une discrimination, mais que ce fait découle des principes politiques qui s'appliquent dans un régime démocratique. Pour ces motifs, le Ministère public demande au Tribunal constitutionnel de déclarer irrecevable le présent recours d'amparo, conformément à l'article 37.2 de la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel, en raison de l'absence manifeste de contenu constitutionnel de ses prétentions. 2.5. Argumentation juridique du Commun d'Encamp Sur la forme, le Commun d'Encamp déclare que la procédure urgente et prioritaire employée par les requérants n'est pas la plus appropriée en l'espèce. Il souligne qu'elle a été engagée plus de sept mois après l'adoption de l'acte que l'on entend attaquer, sans avoir préalablement exercé la voie administrative ordinaire. Le Commun d'Encamp rappelle que la prescription des actions et la péremption (caducité) ou la forclusion des actes sont fondamentales pour sauvegarder les droits à un procès équitable et à la défense de toutes les parties. Quant au fond, en premier lieu, il souligne que les requérants n'ont exercé aucune action contre l'acte que l'on entend désormais contester et, en second lieu, que l'examen constitutionnel devrait se limiter et se concentrer sur l'analyse du respect du droit de l'article 25 de la Constitution, c'est-à-dire le droit d'accéder dans des conditions d'égalité aux fonctions et aux charges publiques. Le Commun d'Encamp considère que le droit susmentionné a été préservé dans cette affaire, puisqu'il n'y a eu aucune sorte de restriction ou de limitation au cours du processus électoral, lequel n'a pas été contesté. La plainte se circonscrit à la rémunération des membres du Conseil du Commun, mais l'Accord adopté le 14 janvier 2016 par le Commun d'Encamp se fonde sur l'article 30 de l'Ordonnance de modification du Règlement d'organisation et de fonctionnement des communs, approuvé le 9 novembre 2011, lequel tient compte de la charge de travail et de la complexité des tâches assignées. Cet article ne dispose à aucun moment que les rémunérations des conseillers doivent être égales pour tous, mais prévoit une gradation. Ensuite, le Commun d'Encamp analyse la composition des commissions, leurs tâches et l'élection de la présidence, laquelle est une question de proportionnalité déduite des résultats du jeu politique et démocratique obtenus dans les urnes. Cette partie souligne également que les requérants ont donné leur assentiment et accepté la constitution et la composition de chacune des commissions permanentes et leur proposition de fonctionnement. Elle ajoute que, dès lors que les décisions sont adoptées à la majorité de leurs membres, l'élection du président n'a rien de discrétionnaire ni d'arbitraire et que ce qui est capital est que chaque commission compte une représentation de tous les groupes élus. Par conséquent, cette partie conclut qu'il n'y a aucune discrimination envers les conseillers de la minorité, ni aucune différence de traitement. La situation découle de la claire application d'une structure démocratique, des normes électorales et de l'application du Règlement d'organisation et de fonctionnement des communs. Enfin, le Commun d'Encamp demande au Tribunal constitutionnel de rejeter intégralement ce recours d'empara. 3. Fondements juridiques du Tribunal constitutionnel 3.1. Ce recours d'empara a été introduit par la voie de l'article 41.1 de la Constitution. Conformément à cette disposition, les droits et les libertés reconnus dans les chapitres III et IV de la Constitution sont protégés au moyen d'une procédure urgente et prioritaire, régie par la loi. Et il est ajouté au paragraphe deuxième de cet article que la loi créera une procédure exceptionnelle d'empara contre les actes des pouvoirs publics qui portent atteinte au contenu essentiel des droits mentionnés au paragraphe précédent. Il s'agit d'une voie possible de protection des droits et des libertés publiques déclarés dans la Constitution. Comme il a déjà été dit dans le jugement du 10 octobre 2016, rendu dans l'affaire 2016-27-RE, il s'agit d'une voie, en un certain sens extérieure aux actions juridictionnelles ordinaires qui auraient pu être suivies, en particulier la voie contentieuse administrative, mais qui n'ont pas été utilisées. Une fois ce recours d'empara exceptionnel déclaré recevable, il convient d'examiner si les pouvoirs publics ont porté atteinte au contenu essentiel du droit fondamental des requérants déclaré à l'article 25 de la Constitution. Conformément à cette disposition, tous les Andorrans ont le droit d'accéder dans des conditions d'égalité aux fonctions et aux charges publiques, selon les conditions requises que déterminent les lois. 3.2. Le pouvoir public auquel est attribuée en l'espèce l'atteinte au droit fondamental déclaré à l'article 25 de la Constitution est le Commun d'Encamp. L'atteinte au droit découlerait du fait que le Commun a établi deux charges différentes, avec des rémunérations différentes, pour les conseillers (hormis les consuls), la charge de président de commission et la charge de simple conseiller du Commun. À ces deux charges ont été attribuées des rémunérations non concordantes, conformément à l'Accord adopté à la majorité (avec quatre voix contre) du Conseil du Commun d'Encamp, le 14 janvier 2016. Selon le mémoire des requérants, le salaire brut mensuel des présidents de commission serait de 1.600,00 € et celui des simples conseillers de 1.350,00 €. C'est-à-dire qu'il y aurait, entre les uns et les autres, une différence de 250,00 € bruts par mois. La nomination concrète aux charges de présidents de commission a été effectuée par vote entre les conseillers. Il est résulté de ce vote qu'aucun des requérants n'a été élu président de commission. Dès lors que les deux requérants font partie de la minorité élue par les citoyens, ils considèrent qu'ils n'ont pas eu accès à leur charge publique dans des conditions d'égalité et sollicitent, pour ce motif, l'empara et la nullité de l'Accord susmentionné du Commun. 3.3. Le présent Tribunal constitutionnel, face à un empara exceptionnel comme celui-ci, doit concentrer son attention sur le contenu essentiel du droit fondamental allégué afin de vérifier s'il y a été porté atteinte ou non. Il convient de rappeler que le droit fondamental en question porte sur l'accès aux charge publiques dans des conditions d'égalité. C'est pourquoi le jugement du présent Tribunal du 3 février 2012, rendu dans l'affaire 2011-31-RE, cité par la Batllia, s'est concentré sur l'examen des normes électorales existantes, afin qu'elles ne contiennent pas de dispositions contraires à l'égalité entre les candidats ou qui seraient discriminatoires, en évitant qu'elles ne dénaturent la volonté du corps électoral, etc. Ce sont là des points à considérer en vue de l'accès à une charge publique élective. Ce jugement rappelle également que le droit fondamental déclaré à l'article 25 de la Constitution est un droit d'égalité de ceux que la doctrine a coutume de qualifier de « de configuration légale ». Pour ces droits, le législateur ordinaire doit régler les procédures et les conditions du droit afin qu'il puisse être exercé. Il convient à présent d'ajouter que dans de nombreux cas – et le présent cas peut être l'un d'eux - il n'existe pas une configuration légale unique qui soit « la configuration constitutionnelle ». Il peut parfaitement arriver que plusieurs configurations légales possibles s'avèrent constitutionnelles. Autrement dit : la Constitution fixe des limites au-delà desquelles se produit un vice d'inconstitutionnalité, mais si ces confins sont respectés, il peut y avoir plusieurs configurations, toutes conformes à la Constitution. 3.4. En l'espèce, ni la distinction entre présidents de commissions et conseillers ordinaires, ni la différence de 250,00 € dans la rémunération brute mensuelle entre les uns et les autres, et encore moins le résultat de l'élection des conseillers pour présider les commissions, ne peuvent être remis en cause avec fondement devant le présent Tribunal. Ils ne présentent pas une entité ni une pertinence constitutionnelles suffisantes pour considérer qu'il a été porté atteinte au contenu essentiel du droit fondamental d'accès aux charges publiques dans des conditions d'égalité. Il n'est pas davantage établi, en l'espèce, de circonstances conduisant à considérer que la création des présidences de commission et la différence de rémunération qui en découle aient été arbitraires, discriminatoires ou disproportionnées à un degré tel que le droit d'accès à la fonction de conseiller du Commun d'Encamp en ait été empêché ou gravement entravé, contrairement à ce qui est énoncé à l'article 25 de la Constitution. Le droit constitutionnel protégé par l'article 25 est celui d'accéder « aux fonctions et aux charges publiques ». Or, ce ne sont pas ici des inégalités dans l'accès à la charge par voie d'élection qui sont alléguées, mais dans la rémunération qui est revenue aux requérants après leur élection. La violation ne résiderait pas dans l'accès, ni même dans l'exercice de la charge à laquelle ils ont déjà accédé et qu'ils peuvent exercer, mais dans une rémunération inférieure, étant donné qu'ils n'ont pas été élus présidents de commission. 3.5. Il convient d'ajouter que le présent recours exceptionnel d'empara a été formé sans que les requérants aient utilisé la voie ordinaire du contentieux administratif, de sorte que ni l'Accord du Commun du 14 janvier 2016 (point 11e), ni le résultat des votes, etc., n'ont été contestés par ce moyen. L'abandon de la voie ordinaire de recours n'empêche pas l'usage autonome de la voie de l'article 41.1 de la Constitution. Il interdit toutefois l'examen, devant la juridiction constitutionnelle, d'argumentations relevant de la légalité ordinaire, étrangères à ce type de recours exceptionnel, extérieur au procès ordinaire. Pour ce motif, il ne peut être jugé ici si le Règlement d'organisation et de fonctionnement des communs a été enfreint, ou non, par le Commun d'Encamp, question qui relève de la compétence exclusive de la juridiction ordinaire ; il ne peut davantage être jugé de la justification de l'existence ou de l'inexistence de présidences de commissions, ni de leurs fonctions, ni de la charge de travail des conseillers de la minorité, ni non plus de la question de savoir s'il conviendrait de supprimer toute différence de rémunération entre les présidents (voire les consuls) et les autres conseillers ordinaires. Étant donné que, comme il a déjà été dit, le pouvoir de configuration légale de ces situations peut être très variable et peut même changer d'une année à l'autre, en fonction des résultats électoraux, sans que celles-ci doivent être réputées par avance nécessairement inconstitutionnelles, au motif qu'elles ne satisfont pas les intérêts économiques compréhensibles de l'un ou l'autre groupe. Il ne faut pas oublier que la question de la rémunération relève de la législation ordinaire et aurait pu être contestée dans le cadre d'un recours contentieux ordinaire. La différence de rémunération ne s'est pas non plus produite de manière directe, mais par la voie des votes ultérieurs destinés à pourvoir les charges. 3.6. Par conséquent, il y a lieu de rejeter, en toutes ses parties, le présent recours d'empara formé par M. Jordi Troguet Ribes et Mme Maribel Lafoz Jodar, ce qui entraîne la condamnation des requérants au paiement des dépens devant le Tribunal constitutionnel. DÉCISION : Eu égard à tout ce qui précède, le Tribunal constitutionnel, en vertu de l'autorité que lui confère la Constitution de la Principauté d'Andorre, A DÉCIDÉ : 1. De rejeter le recours d'empara formé par M. Jordi Troguet Ribes et Mme Maribel Lafoz Jodar contre l'ordonnance du 22 juillet 2016, rendue par la Batllia de garde (civile), et contre le jugement du 16 décembre de la même année, rendu par la Chambre administrative du Tribunal supérieur de justice, dans le cadre de la procédure urgente et prioritaire. 2. De déclarer qu'il n'a pas été porté atteinte à leur droit d'accéder dans des conditions d'égalité aux fonctions et aux charges publiques, dans les conditions requises déterminées par les lois, reconnu à l'article 25 de la Constitution. 3. De condamner la partie requérante au paiement des dépens, conformément à l'article 92.4 de la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel. 4. De publier le présent jugement, conformément aux dispositions de l'article 5 de la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel, au Bulletin officiel de la Principauté d'Andorre. Ainsi, par le présent jugement, qui doit être notifié à la représentation procédurale de M. Jordi Troguet Ribes et de Mme Maribel Lafoz Jodar, au Commun d'Encamp, au président de la Batllia, au président du Tribunal supérieur de justice et au Ministère public, nous le prononçons, ordonnons et signons à Andorra la Vella, le 15 mai 2017. Isidre Molas Batllori Dominique Rousseau Président Vice-président Juan A. Ortega Díaz-Ambrona Laurence Burgorgue-Larsen Magistrat Magistrate