Jugement du Tribunal constitutionnel du 15-3-2016 relatif au recours d'amparo 2015-43-RE

TS20160317_10_57_08 Affaire 2015-43-RE (Vidal Escoll et Guillán González c/ Principauté d'Andorre) Jugement du Tribunal constitutionnel du 15-3-2016 relatif au recours d'amparo 2015-43-RE Numéro d'enregistrement 473-2015. Recours d'amparo Jugement du 15 mars 2016 Au nom du Peuple andorran ; Le Tribunal constitutionnel ; Vu la requête présentée et enregistrée au Tribunal constitutionnel, le 10 novembre 2015, par la représentation procédurale de MM. Josep Vidal Escoll et José Guillán González, par laquelle elle forme un recours d'amparo pour une prétendue violation du droit à un procès équitable, reconnu à l'article 10.2 de la Constitution dans son volet du droit à un procès d'une durée raisonnable, et, attendu qu'elle demande au Tribunal constitutionnel d'accorder l'amparo sollicité, de déclarer la violation du droit constitutionnel violé « En déclarant le droit de cette partie à obtenir une indemnisation pour retards injustifiés, devant être réclamée et chiffrée devant la juridiction ordinaire, consistant en préjudice moral et en frais de justice, y compris ceux du présent recours que cette partie s'est vu obligé de présenter ; en fixant le montant et, subsidiairement, en chiffrant les critères concrets et exacts pour que la juridiction ordinaire fixe le montant », et que « dans le cas où, au moment où ce Tribunal rendra son jugement, persisterait l'inactivité de la Commission d'expropriation consistant à ne pas rendre de décision dans l'affaire de référence, la Commission d'expropriation soit invitée à rendre une décision dans les délais établis à l'article 23 de la Loi d'expropriation, c'est-à-dire, 2 mois maximum » ; Vu la Constitution, notamment les articles 10, 41, 88 et 98 c) ; Vu la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel, notamment le titre IV, chapitre sixième ; Vu le rapport du Ministère public du 2 décembre 2015 ; Vu l'ordonnance du Tribunal constitutionnel du 11 janvier 2016, qui a déclaré recevable, sans effets suspensifs, le recours d'amparo 2015-43-RE ; Vu le mémoire d'observations présenté, le 19 janvier 2016, par le Commun d'Escaldes-Engordany ; Vu le mémoire d'observations présenté, le 27 janvier 2016, par le Gouvernement ; Vu le mémoire d'observations présenté, le 28 janvier 2016, par la représentation procédurale des requérants ; Vu les conclusions formulées, dans le délai, par les parties et par le Ministère public ; Ouï le rapport du magistrat rapporteur, M. Isidre Molas Batllori ; Antécédents Premier Le 28 mai 2003, la Chambre administrative du Tribunal supérieur de justice a rendu un jugement qui annulait les permis de construire obtenus en son temps par la société Eland, SA pour la construction des immeubles els Vilars I et II, et qui ordonnait la démolition de la partie de l'immeuble qui dépasserait 12,50 mètres de hauteur, étant donné que la rue où se trouvaient situés ces immeubles n'avait pas sur toute son étendue la largeur minimale exigée de 8 mètres. Deuxième À la suite de cette décision, le Commun d'Escaldes-Engordany a engagé une procédure d'expropriation et, lors de la séance du 27 décembre 2004, le Conseil général a décidé de « Déclarer l'utilité publique du projet d'élargissement de la rue du domaine public communal du lotissement situé au lieu-dit dels Vilars, partie basse, d'Escaldes-Engordany, qui rejoint la route secondaire 300, Carretera dels Vilars, et la nécessité d'occupation de la parcelle de terrain de 3,20 m2 propriété de M. Josep Vidal Escoll et de la bande de terrain de 32,20 m2 propriété de M. Josep Guillán González, dans la forme et les conditions qui résultent du dossier d'expropriation et du Rapport motivé du Gouvernement du 8 novembre 2004 ». Cet Accord a été publié au Bulletin officiel de la Principauté d'Andorre, le 12 janvier 2005 (année 17/n° 3). Troisième La représentation procédurale des deux personnes concernées a formé un recours d'amparo contre l'Accord mentionné et, le 25 avril 2005, le Tribunal constitutionnel déclarait que le droit à la juridiction n'avait pas été violé et rejetait ce recours. Cependant, le jugement considérait que ces droits de propriété s'étaient transformés « en un droit à l'indemnisation en vertu de l'expropriation, qui est juridictionnellement protégeable et en même temps protégeable par la voie de l'amparo, le cas échéant, mais qui privent d'objet la prétention d'exécution du jugement qui donne lieu à cet amparo. Sans préjudice, toutefois, que ce jugement doive être pris en compte au moment de déterminer le contenu des droits de propriété pour la fixation de l'indemnisation correspondant à l'expropriation. » Quatrième Outre d'autres actions judiciaires, parmi lesquelles un recours devant la Cour européenne des droits de l'homme, qui a donné raison à la partie demanderesse (arrêt Vidal Escoll et Guillán González c/ Andorre du 29 juillet 2008), l'expropriation a été réalisée avant que les requérants ne perçoivent leur indemnisation. Il n'y a pas eu d'accord lors de la phase de conciliation et, par conséquent, le juge de l'expropriation a constitué la Commission d'expropriation, composée de ce même juge, d'un notaire et d'un expert désigné par le Gouvernement. Le 17 octobre 2006, cette Commission a rendu une décision dans laquelle elle fixait l'indemnisation à percevoir par M. José Guillán González à 32.145,06 € et dans laquelle elle concluait que M. Josep Vidal Escoll devait verser 9.287,91 €. Cinquième La représentation procédurale de MM. Josep Vidal Escoll et José Guillán González a formé une demande juridictionnelle devant la Batllia contre cette décision et, le 5 septembre 2011, la Section administrative de la Batllia a rendu un jugement qui décidait de faire droit en partie à cette demande et réformait la décision attaquée, en ce sens que « outre les indemnisations fixées, MM. Vidal et Guillan ont droit à une indemnisation complémentaire résultant de l'expropriation et au titre de la frustration du droit de faire exécuter le Jugement de la Chambre administrative du Tribunal supérieur de justice en date du 28 mai 2003, d'un montant de global de 79.928,38 euros à répartir entre eux selon leurs contributions réelles aux dépenses de procédure, et, subsidiairement, à parts égales. » Sixième La représentation procédurale de MM. Josep Vidal Escoll et José Guillán González a formé un recours en appel et, le 17 mai 2012, la Chambre administrative du Tribunal supérieur de justice a rendu un jugement dans lequel elle annulait le jugement de première instance, ainsi que la décision de la Commission d'expropriation et renvoyait le dossier à ladite Commission afin que celle-ci procède à la fixation d'une nouvelle indemnisation en application des critères indiqués dans son jugement. Septième Après plusieurs relances afin que la Commission d'expropriation rouvre la procédure, finalement le 9 avril 2014, le juge de l'expropriation a rendu une ordonnance par laquelle il fixait une date pour la phase de conciliation. Date reportée d'1 mois à la demande du Commun d'Escaldes-Engordany. Toutefois, le 26 mai 2014 s'est tenue l'audience de conciliation, qui n'a pas permis de parvenir à un accord entre les parties. Depuis cette date, la représentation procédurale de MM. Josep Vidal Escoll et José Guillán González n'a reçu notification d'aucun acte. Huitième Le 10 novembre 2015, la représentation procédurale de MM. Josep Vidal Escoll et José Guillán González a formé un recours d'amparo pour une prétendue violation du droit à un procès équitable, reconnu à l'article 10.2 de la Constitution, dans son volet du droit à un procès d'une durée raisonnable. En premier lieu, cette partie fait valoir la pertinence de l'introduction de ce recours d'amparo sur la base de la jurisprudence établie par le Tribunal constitutionnel en matière de durée raisonnable de la procédure et, plus précisément, de durée de l'exécution des décisions de justice (elle cite par exemple le jugement du 2 décembre 2004, rendu dans l'affaire 2004-9-RE, ainsi que les jugements plus récents du 13 juin 2014, rendu dans l'affaire 2014-10 et 12-RE, et du 15 décembre 2014, rendu dans l'affaire 2014-23-RE), qui déclare que contre l'inactivité judiciaire il n'existe aucun autre recours que celui d'insister sur la prétention, ce que les requérants ont fait avant d'introduire le recours d'amparo. En l'espèce, le retard injustifié se matérialise tant dans l'ensemble de la procédure d'expropriation que dans la phase d'exécution du jugement définitif lui-même. La Commission d'expropriation, qui agit sur ordre d'un jugement du 17 mai 2012 du Tribunal supérieur de justice, n'a toujours pas fixé l'indemnité d'expropriation, malgré les relances, tant écrites qu'orales, de cette partie. En second lieu, ainsi que ce Tribunal l'a déjà jugé, la notion de « durée raisonnable » doit être appréciée au regard de critères généraux adaptés à la particularité du cas d'espèce (voir le jugement du 14 mars 2001, rendu dans l'affaire 2000-17-RE, et le jugement du 25 mai 2007, rendu dans l'affaire 2007-2-RE). Ces critères sont : la complexité de l'affaire soumise à jugement, le comportement des parties au litige et l'attitude des pouvoirs publics. En outre, en l'espèce, s'agissant d'une procédure administrative d'expropriation, la Loi de la juridiction administrative et fiscale et la Loi d'expropriation indiquent les délais qui doivent être respectés et qui constituent, par conséquent, des éléments d'interprétation du caractère raisonnable de la durée de la procédure. Les retards injustifiés sont imputables au juge de l'expropriation et à la Commission d'expropriation, qui doivent intervenir à nouveau par décision judiciaire, après une longue procédure, longue en elle-même. Cette partie expose que l'expropriation a été décidée en 2004 et que l'indemnité a été fixée le 17 octobre 2006, date à laquelle cette partie a contesté cette indemnité et a engagé la procédure juridictionnelle administrative. Après 5 ans et demi intervient la décision susmentionnée du 17 mai 2012 du Tribunal supérieur de justice, par laquelle il est ordonné à la Commission d'expropriation de fixer une nouvelle indemnité dans les termes indiqués dans cette décision. Le juge de l'expropriation n'a pas réuni d'office la Commission ; il a attendu que cette partie le demande à trois reprises avant de tenter une conciliation avec les parties, soit 1 an et 11 mois après la décision du Tribunal supérieur de justice. Cette partie souligne en outre que cette formalité, préalable à la constitution de la Commission d'expropriation, était inutile, car la Commission était déjà constituée. En tout état de cause, une fois la formalité achevée sans succès, conformément à l'article 21.3 de la Loi d'expropriation, le juge de l'expropriation devait rendre immédiatement sa décision ordonnant à la Commission de procéder à la détermination de l'indemnité, et, conformément à l'article 23 de la même Loi, la Commission devait se prononcer dans un délai de 2 mois à compter de sa constitution, ce qui n'a pas été fait, puisque 18 mois se sont écoulés depuis l'audience de conciliation. À ce jour, la Commission d'expropriation n'a toujours pas rendu sa décision, décision qui pourra faire l'objet d'un recours de la part de l'une quelconque des parties. Cette partie rappelle par le menu la chronologie de l'affaire et conclut que son droit à une procédure d'une durée raisonnable, reconnu à l'article 10 de la Constitution, a été violé, consciente que cette procédure ne s'achèvera pas encore de manière immédiate. Enfin, elle demande au Tribunal constitutionnel d'accorder l'amparo sollicité, de déclarer la violation du droit constitutionnel violé et de déclarer son droit à indemnisation de la manière précisée dans l'en-tête du présent jugement. Neuvième Le 2 décembre 2015, le Ministère public a présenté un rapport dans lequel il demande l'admission de la présente affaire, dès lors qu'il ressort de l'examen du dossier que, du 12 novembre 2012 au 16 avril 2014, il s'est produit une inactivité injustifiée de la Commission d'expropriation et qu'à ce jour les montants des indemnités faisant l'objet de la procédure d'expropriation n'ont toujours pas été fixés. Le Ministère public demande donc au Tribunal constitutionnel, conformément à sa jurisprudence constante et consolidée, de déclarer la violation du droit des requérants à une procédure d'une durée raisonnable, reconnu à l'article 10 de la Constitution. Il ajoute que les requérants ont droit à une indemnité, mais que son montant et sa portée devront être fixés en tenant compte du préjudice moral subi et des années écoulées sans obtenir, de manière injustifiée, la décision demandée. Dixième Le 11 janvier 2016, le Tribunal constitutionnel a décidé d'admettre le présent recours d'amparo, sans effet suspensif, et a transmis l'affaire aux parties afin qu'elles présentent les observations qu'elles jugeraient pertinentes. Onzième Le 19 janvier 2016, le Commun d'Escaldes-Engordany a présenté un mémoire d'observations dans lequel il fait valoir que les délais exposés par la partie requérante sont exacts : entre le mois de mai 2012 et ce jour, il n'y a eu aucune activité du juge de l'expropriation, à l'exception de l'ordonnance jointe du 14 janvier dernier, par laquelle il requiert le Gouvernement de nommer dans un bref délai son représentant à la Commission d'expropriation. S'agissant de la mention d'autres affaires judiciaires, le Commun d'Escaldes-Engordany estime qu'il conviendrait de centrer l'analyse du présent recours d'amparo sur la période de la procédure réellement contestée (c'est-à-dire de mai 2012 à ce jour). Il est exact que ce Commun a demandé un report d'un mois pour préparer une réunion de conciliation ; bien que la partie requérante ne reproche pas ce retard et se borne à exposer le fait, ce report était justifié et n'a pas particulièrement ralenti la procédure. Le Commun d'Escaldes-Engordany souhaite qu'il soit clairement établi qu'il n'est responsable ni directement ni indirectement, pas même en partie, de ce retard dans la décision de la procédure et/ou de l'éventuelle violation de droits qui en découlerait. Dans ce même sens, il demande que soit incluse la précision selon laquelle l'indemnité qui pourrait résulter de ce retard doit être versée par le responsable de l'éventuelle violation du droit à un procès d'une durée raisonnable. Enfin, le Commun d'Escaldes-Engordany demande au Tribunal constitutionnel d'exonérer le Commun de toute responsabilité dans la survenance d'une éventuelle atteinte aux droits fondamentaux et, par conséquent, de le libérer de toute indemnité éventuelle à ce titre. Le tout sans préjudice du versement par ce Commun de l'indemnité d'expropriation une fois celle-ci fixée par la Commission d'expropriation. Douzième Le 27 janvier 2016, la représentation procédurale du Gouvernement a présenté un mémoire d'observations dans lequel elle expose de manière détaillée l'iter de cette affaire, qui remonte aux années 1998 et 1999 et qui s'est déroulée sur le plan juridictionnel devant différentes instances nationales et internationales. En tout état de cause, cette partie circonscrit le présent recours d'empara à la période allant de l'acquisition du caractère définitif du jugement du 17 mai 2012 jusqu'à la date d'aujourd'hui, à laquelle ce jugement n'a toujours pas été exécuté. Après avoir exposé les critères adoptés par la Cour européenne des droits de l'homme pour apprécier la « durée raisonnable » d'une procédure, cette partie examine de manière plus détaillée l'attitude procédurale de la partie requérante et la complexité de l'affaire. S'agissant du premier point, elle considère que la partie requérante n'a jamais engagé d'exécution forcée du jugement et qu'elle a uniquement sollicité l'intervention de la Commission d'expropriation. Cette partie conclut, par conséquent, que l'inactivité des requérants sur ce point doit être prise en compte lors de l'analyse de la durée de la procédure. S'agissant du second point, elle souligne que cette affaire est complexe et ne s'écarte pas des paramètres de durée moyenne des procès juridictionnels découlant de dossiers d'expropriation. Pour tous ces motifs, le Gouvernement considère que le droit à un procès d'une durée raisonnable, reconnu à l'article 10.2 de la Constitution, n'a pas été violé. Enfin, il demande au Tribunal constitutionnel de rejeter intégralement les prétentions de ce recours d'empara et de condamner la partie requérante au paiement des dépens découlant de la présente procédure. Treizième Le 28 janvier 2016, la représentation procédurale des requérants a présenté un mémoire d'observations dans lequel elle réitère les observations et prétentions formulées dans la requête de recours d'empara. Quatorzième Le 4 février 2016, le Gouvernement, le 5 février de la même année, le Commun d'Escaldes-Engordany, le 9 février de la même année, le Ministère public, et, le 11 février également de la même année, la représentation procédurale de la partie requérante ont présenté leurs mémoires de conclusions, dans lesquels ils reproduisent les observations et les arguments contenus dans leurs mémoires antérieurs. Motifs juridiques Premier Le Commun d'Escaldes-Engordany a engagé en 2003 un dossier d'expropriation et le Conseil général, par un accord du 27 décembre 2004 (publié le 12 janvier 2005 au Bulletin officiel de la Principauté d'Andorre), a déclaré d'utilité publique les expropriations des propriétés respectives des requérants, lesquels ont introduit un premier recours d'empara devant ce Tribunal constitutionnel qui, bien qu'il ait été rejeté, affirmait dans le jugement rendu que les droits de propriété des requérants s'étaient transformés « en un droit à l'indemnité en vertu de l'expropriation, qui est juridiquement susceptible de tutelle et en même temps protégeable par la voie de l'empara, le cas échéant, mais qui privent d'objet la prétention d'exécution du jugement qui donne lieu à cet empara. Sans préjudice, toutefois, de ce que ce jugement doive être pris en compte lors de la détermination du contenu des droits de propriété pour la fixation de l'indemnité correspondant à l'expropriation. » C'est-à-dire que le jugement qui donnait lieu à l'empara était considéré comme applicable, mais qu'il fallait procéder à « la fixation de l'indemnité correspondant à l'expropriation. » Deuxième L'article 10.2 de la Constitution dispose : « Le droit (…) à un procès d'une durée raisonnable est garanti à toute personne ». Le bien garanti par cette disposition est que les actes judiciaires soient accomplis dans une durée raisonnable et, pour déterminer ce caractère raisonnable, il convient d'apprécier dans chaque cas, pour l'essentiel, la durée des différentes phases du procès, la complexité de la question jugée, l'activité déployée par les organes judiciaires ainsi que l'activité et l'attitude ou le comportement des parties. L'expropriation a été décidée en 2004 et l'indemnité a été fixée en 2006 à un montant qui a été contesté par la voie de la procédure juridictionnelle administrative. Mais ce qui importe est que l'expropriation a été réalisée sans que, en 2016, les requérants aient encore perçu une quelconque indemnité. Le jugement du 29 juillet 2008 de la Cour européenne des droits de l'homme qui, dans le même sens, avait donné raison à la partie demanderesse a déclaré : « En l'espèce, la Cour a constaté une violation de l'article 6, paragraphe 1, de la Convention du fait de l'inexécution d'une décision de justice par laquelle les tribunaux avaient condamné des tiers à démolir une partie de deux immeubles édifiés irrégulièrement et qui portaient préjudice aux défendeurs. » Il ne s'agit pas seulement du premier débat juridique qui avait eu lieu sur le conflit entre l'expropriation et la pleine propriété. Il s'agit du fait qu'une fois l'expropriation établie et réalisée, il fallait déterminer le montant que l'Administration devait verser. Il n'y a pas eu d'accord sur le montant et une Commission d'expropriation a ainsi été nommée, qui a fixé une première indemnité, montant qui a fait l'objet d'un recours par la voie contentieuse administrative. Le recours a été confirmé en partie et le juge de première instance a en outre également établi le droit des requérants à une indemnité complémentaire. Un recours en appel ayant été introduit, le nouveau jugement a annulé celui de première instance et a réformé le dossier d'expropriation afin de fixer une nouvelle indemnité. Troisième Le dernier jugement de la Chambre administrative du Tribunal supérieur de justice du 17 mai 2012 n'a pas été exécuté. Les requérants ont dû solliciter à plusieurs reprises la convocation de la réunion de la Commission d'expropriation, qui se réunirait près de deux ans plus tard. Le juge de l'expropriation a rendu une ordonnance afin de procéder à la formalité de conciliation (9 avril 2014), qui s'est tenue sans accord le 26 mai 2014. La formalité a pris fin sans résultat. Et il ne ressort pas du dossier qu'il y ait eu par la suite une quelconque démarche judiciaire afin d'exécuter le jugement susmentionné, qui n'a toujours pas été exécuté à ce jour. Les retards dans l'exécution du jugement ne peuvent être imputables ni à la complexité de la question jugée, ni aux tentatives des requérants pour accélérer la procédure dans la phase finale, ni à l'accomplissement des étapes qui, selon la Loi, doivent être franchies, mais à la passivité dans la diligence lors de la prise des décisions correspondantes, car le Tribunal supérieur de justice a fixé les termes dans lesquels la Commission d'expropriation doit statuer. Indépendamment du long parcours que cette procédure d'expropriation a suivi jusqu'à aboutir à un jugement définitif, il manque à présent son exécution, ce qui est attendu des décisions de justice : qu'elles acquièrent leur pleine efficacité et qu'elles ne se heurtent pas à des inhibitions, des oublis ou des passivités dans leur exécution. Plus de dix ans après que l'expropriation a pris effet, les indemnisations n'ont encore été ni fixées ni versées. DÉCISION : Eu égard à tout ce qui a été exposé, le Tribunal constitutionnel, par l'autorité que lui confère la Constitution de la Principauté d'Andorre, A DÉCIDÉ : Premièrement Déclarer qu'il a été porté atteinte au droit des requérants à une procédure d'une durée raisonnable et accorder, en conséquence, à M. Josep Vidal Escoll et à M. José Guillán González l'amparo sollicité. Deuxièmement Ordonner que, dans un délai de trois mois à compter de la publication du présent jugement, la Commission d'expropriation soit convoquée afin qu'elle détermine les indemnisations et mette fin à la procédure judiciaire par l'exécution du jugement. Troisièmement Déclarer que les requérants ont également droit à être indemnisés pour les préjudices subis du fait du retard dans l'exécution du jugement. Quatrièmement Publier le présent jugement, conformément aux dispositions de l'article 5 de la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel, au Bulletin officiel de la Principauté d'Andorre. Ainsi, par notre présent jugement, qui doit être notifié à la représentation procédurale de M. Josep Vidal Escoll et de M. José Guillán González, au Commun d'Escaldes-Engordany, au Gouvernement, au président de la Batllia, au président du Tribunal supérieur de justice et au Ministère public, nous le prononçons, ordonnons et signons à Andorra la Vella, le 15 mars 2016. Laurence Burgorgue-Larsen Présidente ​ Isidre Molas Batllori Vice-président Juan A. Ortega Díaz-Ambrona Magistrat