Jugement du Tribunal constitutionnel du 22-12-2015 relatif au recours d'amparo 2015-31-RE.

TS20160112_13_17_23 Affaire 2015-31-RE (SPAAJ et APSJ c/ Principauté d'Andorre) Sommaire Numéro d'enregistrement 372-2015. Recours d'amparo Jugement du 22 décembre 2015 Au nom du Peuple andorran ; Le Tribunal constitutionnel ; Vu la requête présentée et enregistrée au Tribunal constitutionnel, le 14 septembre 2015, par la représentation procédurale du Syndicat du personnel affecté à l'Administration de la justice et de l'Association professionnelle des secrétaires judiciaires, par laquelle elle forme un recours d'amparo contre l'ordonnance du 11 décembre 2014, rendue par la Batllia de garde, et contre le jugement du 23 juillet 2015, rendu par la Chambre administrative du Tribunal supérieur de justice, dans le cadre de la procédure urgente et prioritaire, pour une prétendue violation du droit d'obtenir une décision fondée en droit, reconnu à l'article 10 de la Constitution et, à titre subsidiaire, du droit à la liberté syndicale, reconnu à l'article 18 de la Constitution également, et attendu qu'elle demande au Tribunal constitutionnel d'accorder l'amparo sollicité, de déclarer la violation du droit constitutionnel contenu à l'article 10 de la Constitution et d'ordonner le renvoi de l'affaire au moment du prononcé du jugement attaqué. À titre subsidiaire, elle demande que l'amparo sollicité soit accordé, que soit déclarée la violation du droit fondamental à la liberté syndicale, reconnu à l'article 18 de la Constitution, et que soit ordonné le rétablissement des entités requérantes dans la plénitude de leurs droits, en adoptant les mesures nécessaires à cette fin, ainsi que le dispose l'article 92.2 de la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel. Enfin, dans l'un ou l'autre cas, elle demande que les défendeurs soient condamnés au paiement des dépens, y compris les honoraires d'avocat et d'avoué ; Vu la Constitution, notamment ses articles 10, 18, 41, 88 et 98 c) ; Vu la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel, notamment le titre IV, chapitre sixième ; Vu l'ordonnance du Tribunal constitutionnel du 13 octobre 2015, qui a déclaré recevable, sans effet suspensif, l'affaire 2015-31-RE ; Vu le mémoire d'observations présenté, le 27 octobre 2015, par le Gouvernement ; Vu le mémoire d'observations présenté, le 28 octobre 2015, par le Ministère public ; Vu le mémoire d'observations présenté, le 2 novembre 2015, par le syndic général ; Vu les conclusions formulées, dans le délai, par les parties et par le Ministère public ; Ouï le rapport du magistrat rapporteur, M. Pierre Subra de Bieusses ; Antécédents Premier Le 18 novembre 2014, les entités requérantes ont introduit une demande, dans le cadre d'une procédure urgente et prioritaire, pour la violation du droit fondamental à leur liberté syndicale, dès lors que, lors de la procédure d'approbation de la Loi qualifiée 23/2014, de création et de réglementation du plan de pensions de la fonction publique, ni la Commission consultative de l'Administration de la justice (CCAJ) ni la Commission consultative de la fonction publique (CCFP) n'ont été convoquées, et celles-ci n'y ont participé d'aucune manière. De même, il était sollicité qu'une question d'inconstitutionnalité sur ladite Loi soit soulevée devant le Tribunal constitutionnel. Deuxième Le 11 décembre 2014, la Batllia de garde a rendu une ordonnance par laquelle elle rejetait toutes les prétentions de cette demande. Troisième La représentation procédurale des entités requérantes a formé un recours en appel contre cette décision et, le 23 juillet 2015, la Chambre administrative du Tribunal supérieur de justice, par jugement, rejetait le recours en appel formé et confirmait l'ordonnance de première instance. Quatrième Le 14 septembre 2015, la représentation procédurale du SPAAJ et de l'APSJ a formé un recours d'amparo contre les décisions qui viennent d'être mentionnées, dans le cadre de la procédure urgente et prioritaire, pour une prétendue violation du droit d'obtenir une décision fondée en droit, reconnu à l'article 10 de la Constitution et, à titre subsidiaire, du droit à la liberté syndicale, reconnu à l'article 18 de la Constitution. En ce qui concerne la violation du droit d'obtenir une décision fondée en droit, la partie requérante considère que celle-ci réside en deux points. En premier lieu, parce que deux des preuves proposées par cette partie ont été rejetées sans que soient détaillés les motifs pour lesquels elles étaient « inutiles ». Il convient d'exposer, ne serait-ce que de manière minimale, les motifs qui conduisent le juge à considérer que la preuve est impraticable, car sans ce raisonnement minimal, la partie se trouve en situation d'indéfension. Dans ce cas, il n'est pas demandé le renvoi de la procédure, mais, par économie procédurale, il est sollicité du Tribunal constitutionnel qu'il ordonne l'administration des preuves I et II rejetées (c'est-à-dire, requérir du Conseil supérieur de la justice qu'il produise la documentation attestant la convocation de la CCAJ afin de traiter de la Loi en litige ; et requérir du Gouvernement la documentation attestant que les entités requérantes ont été convoquées par la Commission consultative). En second lieu, pour quelle raison les juridictions ordinaires n'ont pas donné les motifs pour lesquels le refus de présenter une question incidente d'inconstitutionnalité devant le Tribunal constitutionnel a été opposé. Tant cette partie que le Tribunal supérieur de justice citent le jugement du 8 avril 2013, rendu dans l'affaire 2012-26-RE, pour fonder leurs positions, et l'extrait sur lequel se fonde le Tribunal supérieur de justice n'éclaire en rien les motifs de son refus. Dans ce cas, la partie requérante demande l'annulation des décisions attaquées et le renvoi de l'affaire afin qu'il soit remédié à cette violation. À titre subsidiaire, au cas où le renvoi de l'affaire ne serait pas ordonné, en ce qui concerne la violation de son droit syndical, la partie requérante analyse, en premier lieu, la qualité de l'APSJ pour invoquer ce droit. Le Tribunal supérieur de justice déclare sans aucune motivation que cette Association n'a pas la nature d'une organisation syndicale. Néanmoins, cette partie produit la documentation par laquelle elle affirme être une association dûment constituée et inscrite au Registre des associations ; elle a été constituée par acte authentique en 2005, sur le fondement de l'article 18 de la Constitution, dans le but de représenter et de défendre les intérêts professionnels des secrétaires judiciaires, avant l'adoption de la Loi 33/2008, du 18 décembre, qualifiée de la liberté syndicale. Il ne lui manque que son inscription au Registre des organisations syndicales, mais ainsi que le dispose ladite Loi elle-même, cette inscription a des effets déclaratifs et de publicité, et non des effets constitutifs. En second lieu, elle aborde le fond de la question et considère que la conclusion à laquelle parvient le jugement concernant la convocation de la CCFP est incompréhensible, cette question étant précisément litigieuse. Selon cette partie, les entités requérantes n'ont pas été convoquées et n'ont participé d'aucune manière à la Commission consultative ; les parties adverses soutiennent le contraire. Par conséquent, cette question n'est pas incontestée. Conformément à la jurisprudence de ce Tribunal, la CCFP doit être convoquée et elle ne peut pas être remplacée par des réunions préalables avant la rédaction du projet de loi ; la création de la CCFP visait à renforcer les garanties, le droit d'être entendu et la participation des acteurs concernés, afin qu'une fois le projet de loi rédigé, et non avant, il soit transmis à la CCFP pour que celle-ci émette un rapport. Il convient de souligner que l'APSJ n'a pas participé aux réunions préalables, qu'elle n'a été prise en compte à aucun moment par le Gouvernement et qu'elle n'a donc pas pu exercer ses droits syndicaux. Si la CCFP avait été dûment convoquée, les entités requérantes auraient pu voter sur sa composition et auraient été informées des étapes à suivre, en faisant les apports pertinents concernant tant la fonction publique en général que l'Administration de la justice en particulier. En conclusion, personne n'a veillé aux intérêts particuliers des fonctionnaires de l'Administration de la justice. Ainsi, le motif principal du présent recours réside dans la violation de la liberté syndicale des entités requérantes du fait de la non-convocation de la CCAJ. Le Tribunal supérieur de justice fonde sa décision, selon laquelle la convocation de la CCFP était suffisante, sur le jugement du Tribunal constitutionnel du 11 mai 2015, rendu dans l'affaire 2015-4-RE. Selon cette partie, cette jurisprudence n'est pas applicable au cas d'espèce, dès lors que la Loi 23/2014 , du 30 octobre, qualifiée de création et de régulation du plan de pensions de la fonction publique, mentionne expressément, dans le champ d'application de la Loi, les fonctionnaires de l'Administration de la justice. Elle ajoute que le Tribunal constitutionnel ne s'est pas prononcé sur l'hypothèse dans laquelle une Commission consultative spécifique a été créée par la loi pour répondre aux besoins spécifiques d'un groupe spécifique. En ce sens, elle se demande pourquoi une CCAJ a été créée alors que la CCFP existait déjà. Selon cette partie, chacune de ces entités s'efforce de protéger et de doter de pleines garanties deux sensibilités différentes, puisque l'Administration générale est associée au pouvoir exécutif et l'Administration de la justice au pouvoir judiciaire. La seule condition établie par la Loi 9/2004 , qui crée et régit la CCAJ, pour que celle-ci intervienne, est que la norme soumise à approbation ait un rapport direct avec l'Administration de la justice, comme c'est le cas de la Loi qui modifie les conditions de retraite. L'exposé même de la Loi 9/2004 précitée exprime la volonté de doter l'Administration de la justice d'un cadre normatif propre. L'ordonnance du 11 décembre 2014, au fond, vide la norme de son contenu en la privant de ses particularités, de sa spécificité et de son objectif, qui, selon cette partie, est de préserver « l'impartialité, l'efficience et l'efficacité » du fonctionnaire de l'Administration de la justice. Outre les arguments justifiant la création d'une CCAJ, cette partie conclut qu'il est totalement illégitime que les entités requérantes aient été le seul groupe de fonctionnaires exclu de la CC, ce qui entraîne la violation de leur droit à la liberté syndicale. Pour l'ensemble des raisons qui viennent d'être exposées, lors de l'élaboration de la Loi en cause, le Gouvernement avait l'obligation de transmettre le projet de loi au Conseil supérieur de la justice et de l'inviter à convoquer la CCAJ et, faute de l'avoir fait, point qui n'est pas contesté, l'article 18 de la Constitution a été violé à l'égard des deux entités requérantes. Enfin, elle demande au Tribunal constitutionnel d'accorder la protection sollicitée, de déclarer la violation du droit constitutionnel consacré à l'article 10 de la Constitution et d'ordonner la rétroaction de l'affaire au moment du prononcé du jugement attaqué. À titre subsidiaire, elle demande que la protection sollicitée soit accordée, que soit déclarée la violation du droit fondamental à la liberté syndicale, reconnu à l'article 18 de la Constitution, et que soit ordonné le rétablissement des entités requérantes dans la plénitude de leurs droits, en adoptant les mesures nécessaires à cette fin, conformément à l'article 92.2 de la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel. Enfin, dans l'un ou l'autre cas, elle demande que les défendeurs soient condamnés au paiement des frais de procédure, y compris les honoraires d'avocat et d'avoué. Cinquième Le 13 octobre 2015, le Tribunal constitutionnel a déclaré recevable le présent recours en protection, sans effet suspensif, et a transmis l'affaire au Ministère public, au syndic général et au Gouvernement afin qu'ils présentent les observations qu'ils jugeraient opportunes. Sixième Le 27 octobre 2015, le Gouvernement a présenté un mémoire dans lequel il expose les faits de la présente affaire en précisant que la représentante du Syndicat du personnel affecté à l'Administration de la justice, Mme Cristina Araujo Santos, a participé à 15 réunions de la « plateforme syndicale » entre le mois d'avril et le mois de décembre 2013 afin de discuter de la nécessité d'une modification du système de prévoyance retraite. À la suite de cet échange de vues, le Gouvernement a approuvé un avant-projet de loi qualifiée de régulation du plan de pensions de la fonction publique et l'a transmis à la Commission consultative de la fonction publique pour rapport. S'agissant du présent recours en protection, le Gouvernement souligne que les entités requérantes ont joint deux recours dans un mémoire unique. En premier lieu, elles invoquent la violation du droit à la juridiction, reconnu à l'article 10 de la Constitution, au motif que le Tribunal supérieur de justice n'aurait pas motivé son refus de la preuve et qu'il n'aurait pas soulevé une question incidente d'inconstitutionnalité devant le Tribunal constitutionnel. En second lieu, elles invoquent la violation du droit à la liberté syndicale, reconnu à l'article 18 de la Constitution. S'agissant du premier point, cette partie soulève un obstacle procédural, dès lors que la partie requérante n'aurait pas invoqué la prétendue violation dans le cadre de son mémoire de conclusions, ni présenté un incident de nullité de procédure et, par conséquent, n'aurait pas épuisé toutes les voies préalables avant d'introduire le recours en protection. Néanmoins, à titre subsidiaire, quant au fond des violations alléguées, le Gouvernement considère qu'elles ne se sont pas produites. En premier lieu, s'agissant du refus de la preuve, la Chambre administrative n'a pas fait droit à la preuve demandée, car il s'agissait de faits admis et il n'était nullement nécessaire d'administrer la preuve. De même, la partie requérante n'indique pas non plus le préjudice concret subi du fait de ce refus. En deuxième lieu, en ce qui concerne la décision de ne pas soulever une question incidente d'inconstitutionnalité devant le Tribunal constitutionnel, la Chambre administrative motive bel et bien sa décision, puisqu'elle précise que la question n'est recevable qu'en cas de doutes sur la constitutionnalité de la disposition légale qui doit être appliquée dans l'affaire en cours de jugement et lorsqu'une interprétation de la norme conforme à la Constitution est impossible. En l'espèce, il était évident que le juge n'avait pas à appliquer la disposition légale, puisque la Loi qualifiée de création et de réglementation du plan de pensions de la fonction publique n'était même pas entrée en vigueur. En ce qui concerne le deuxième point, relatif à la violation du droit à la liberté syndicale, reconnu à l'article 18 de la Constitution, la partie requérante expose deux griefs : le refus de la qualité pour agir de l'APSJ et la question de fond proprement dite. En ce qui concerne la position procédurale de l'APSJ, le Gouvernement déclare que la question de fond de ce recours d'empara est l'absence de rapport de la CCAJ, et qu'à cet égard, que la qualité de syndicat soit reconnue ou non à l'APSJ est sans pertinence ; ce qui importe est que la qualité de partie demanderesse au procès a été expressément reconnue par le batlle de garde et n'a pas été révoquée par le jugement du Tribunal supérieur de justice. En ce qui concerne la question de fond du litige, c'est-à-dire l'absence de rapport de la CCAJ sur le projet de loi qualifiée de réglementation du plan de pensions de la fonction publique, le Gouvernement souligne, avant tout, qu'il a promu la participation des organisations syndicales, ce qui a été publiquement connu. En revanche, les entités requérantes ne pouvaient ignorer ce fait, pas plus qu'elles ne pouvaient ignorer que le Gouvernement avait déposé le projet de loi au Parlement, et elles ne se sont manifestées que 3 jours avant le vote du Conseil général. Cela étant, cette partie souhaite déclarer qu'elle connaît la jurisprudence constitutionnelle (affaire 2012-18-RE) relative au caractère essentiel du rapport de la CCFP dans le domaine syndical ; toutefois, dans la présente affaire, le Gouvernement souligne que ce rapport a été effectivement transmis en tant que document joint au projet de loi au moment de sa présentation au Parlement. Il est également vrai que le Gouvernement n'a pas demandé le rapport de la Commission consultative spéciale prévue par la Loi 9/2004 , de la fonction publique de l'Administration de la justice. Néanmoins, le Gouvernement a analysé les dispositions applicables de cette Loi et de la Loi 23/2014 , qualifiée de création et de réglementation du plan de pensions de la fonction publique et a conclu que les fonctionnaires de la Justice continueraient d'avoir le droit de percevoir ces prestations dans des conditions identiques à celles du Corps général, et que, dans ces conditions, il n'y avait pas lieu de consulter la CCAJ, mais uniquement la CCFP. Conformément à la jurisprudence constitutionnelle rendue dans l'affaire 2015-4-RE, la Loi de création et de réglementation du fonds de pensions concerne l'ensemble de la Fonction publique et l'audition de la CCFP suffirait, mais dans cette affaire il existait des dispositions spécifiquement applicables à la Police andorrane (Corps de police) et l'audition de son syndicat est apparue nécessaire. Dans la présente affaire, il convient donc de considérer que l'absence de rapport de la CCAJ n'a pas entraîné la violation du droit fondamental à la liberté syndicale, car ce droit a été exercé dans le cadre de la CCFP, qui a été effectivement consultée et a émis le rapport correspondant. Pour conclure, il demande au Tribunal constitutionnel d'admettre le présent mémoire et de rendre en temps utile un jugement rejetant intégralement ce recours d'empara. Septième Le 28 octobre 2015, le Ministère public a présenté un mémoire par lequel il demande l'irrecevabilité de ce recours d'empara en raison de l'absence manifeste de contenu constitutionnel de ses prétentions, conformément aux dispositions de l'article 37.2 de la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel. En ce qui concerne la violation du droit d'obtenir une décision fondée en droit en relation avec le refus des preuves sans motivation, le Ministère public considère que ce grief n'aurait pas été invoqué antérieurement devant la Chambre administrative et qu'il fallait exercer les recours légalement prévus avant de présenter le recours d'empara. Néanmoins, bien que la réponse ait été succincte, la Chambre administrative a clairement indiqué que ces preuves n'apporteraient pas davantage de clarté aux faits, puisque le contenu de la réponse du Gouvernement devant la Batllia avait déjà fait apparaître que la CCAJ n'avait pas été convoquée. En ce qui concerne le refus de soulever une question incidente d'inconstitutionnalité, outre le fait d'indiquer également que la voie juridictionnelle préalable n'a pas été épuisée, le Ministère public considère que la Batllia a exposé les motifs pour lesquels elle ne pouvait pas soulever la question en relation avec une loi qui n'avait pas encore été adoptée et, dès lors que la Chambre administrative a rejeté l'appel et confirmé la décision de la Batllia, les motifs étaient clairs. En ce qui concerne la violation du droit à la liberté syndicale, reconnu à l'article 18 de la Constitution, le Ministère public s'étonne de voir que cette violation devient subsidiaire dans le recours d'empara, alors qu'elle avait été principale dans la procédure urgente et prioritaire. Ensuite, en ce qui concerne la nature de l'APSJ, la Chambre administrative qualifie cette organisation d'organisation unitaire de travailleurs ayant élu des représentants ; par conséquent, conformément à la doctrine constitutionnelle, celle-ci ne peut invoquer une violation du droit à la liberté syndicale. Sur l'absence de convocation de la CCAJ par le Gouvernement, le Ministère public est d'accord avec la décision de la juridiction ordinaire : la Loi 23/2014 , du 30 octobre, qualifiée de création et de régularisation du plan de pensions de la fonction publique ne comporte aucune mention spécifique, ni aucun paragraphe spécial, relatif au personnel de l'Administration de la justice ; par conséquent, l'audition de la CCFP était suffisante, puisque les fonctionnaires de l'Administration de la justice étaient informés et représentés par cette dernière Commission. Huitième Le 2 novembre 2015, le syndic général a présenté un mémoire d'observations dans lequel, en premier lieu, il souligne que l'hypothétique violation se serait produite et consommée dans le temps lors de la phase d'élaboration du projet de loi et que, par conséquent, le Conseil général serait dépourvu de qualité pour défendre. Le Conseil général a mis ce point en évidence dès le début de la procédure urgente et prioritaire ; toutefois, il a choisi d'apprécier non seulement les questions procédurales, mais aussi les questions de fond relatives à la violation du droit à la liberté syndicale. Ensuite, outre des considérations sur l'adéquation de la procédure, en ce qui concerne la violation du droit à la juridiction, pour défaut de motivation suffisante en relation avec le rejet de la preuve en deuxième instance et le refus de soulever une question incidente d'inconstitutionnalité, le Conseil général déclare que les entités requérantes n'ont pas épuisé les recours prévus devant la juridiction ordinaire et que, par conséquent, elles n'ont pas satisfait aux exigences de recevabilité. À titre subsidiaire, il considère que la preuve portait sur un fait non contesté, puisqu'il n'existait aucune discussion sur le fait que la CCAJ n'avait pas été convoquée aux fins d'examiner le projet de loi relatif au plan de pensions de la fonction publique ; par conséquent, son administration n'était pas nécessaire. La décision prise par les tribunaux ordinaires résulte d'un raisonnement juridique totalement cohérent et il n'était pas nécessaire d'étoffer davantage la motivation, car il s'agissait d'une question sans complexité qui ne requérait pas de traitement supplémentaire. À cet égard, il souligne que la partie requérante n'a pas dénoncé ce prétendu défaut de motivation, ni dans son mémoire de conclusions devant la Chambre administrative du Tribunal supérieur de justice, ni au moyen d'un incident de nullité des actes de procédure. S'agissant du refus de soulever une question incidente d'inconstitutionnalité, après avoir rappelé la jurisprudence constitutionnelle, totalement applicable au cas d'espèce, il considère que la motivation des tribunaux ordinaires, consistant à considérer que la loi attaquée n'était pas en vigueur et que, par conséquent, elle n'était pas applicable pour la décision de la procédure urgente et prioritaire, était suffisante. Le Conseil général conclut que le droit à la juridiction des entités requérantes n'a pas été violé. En ce qui concerne la violation du droit à la liberté syndicale, le Conseil général répond, dans un premier point, au sujet de la qualité pour agir de l'APSJ, en rappelant qu'à partir de l'entrée en vigueur de la Loi 33/2008 , qualifiée de la liberté syndicale, laquelle établissait les règles de constitution, les fonctions et le fonctionnement des syndicats, les associations qui souhaitaient bénéficier des garanties et des droits des syndicats devaient se transformer en syndicats en remplissant les conditions requises et les formalités établies dans ladite Loi. L'APSJ ne l'a pas fait. Il ajoute que, conformément à la jurisprudence du Tribunal constitutionnel, l'exercice du droit à la liberté syndicale dans le cadre de la CCFP devrait être effectué par des organisations ayant le statut légal de syndicat. Dans un second point, le Conseil général ne conteste pas que l'Administration de la justice dispose d'une réglementation spécifique propre en matière de fonction publique, contenue dans la Loi 9/2004 , de la fonction publique de l'Administration de la justice, laquelle renvoie expressément au régime général, concrètement, en matière de prestations passives. Toutefois, le législateur a exclu de ce champ normatif particulier les matières de la retraite et des prestations passives, en disposant qu'elles relèveraient du régime général. Par conséquent, la CCAJ n'est pas compétente pour traiter de la retraite et il s'ensuit que les thèses de la partie requérante sont dépourvues de fondement. Avec l'intervention de la CCFP, les exigences d'exercice du droit à la liberté syndicale reconnues par la jurisprudence constitutionnelle (affaires 2012-18-RE et 2012-26-RE) ont été remplies et satisfaites. Il ajoute que les agents publics affectés à l'Administration de la justice étaient représentés au sein de la CCFP par l'intermédiaire des 3 membres qui avaient été élus parmi toutes les organisations syndicales de l'Administration, processus circonscrit aux travailleurs eux-mêmes, sans aucune intervention de l'Administration. Il souligne également que le SPAJ a participé aux réunions de la plateforme syndicale préalablement à la convocation formelle de la CCFP. Enfin, il demande au Tribunal constitutionnel de rejeter ce recours, de déclarer que les violations alléguées ne se sont pas produites et de condamner la partie requérante au paiement des dépens, y compris les honoraires d'avocat et d'avoué de cette partie. Neuvième Les parties et le Ministère public ont présenté leurs mémoires de conclusions, dans lesquels ils reproduisent les observations et les arguments contenus dans leurs écrits antérieurs. Fondements juridiques Premier Comme l'exposent en détail les antécédents qui viennent d'être présentés, les entités requérantes fondent leur recours d'empara sur trois points principaux : - selon elles, le jugement du 23 juillet 2015 du Tribunal supérieur de justice violerait l'article 10 de la Constitution dans la mesure où il n'aurait pas motivé sa décision de rejeter l'administration d'une preuve déterminée, se bornant à la déclarer « non nécessaire ». De ce fait, il aurait laissé la partie requérante « dans une situation d'absence de défense (…), puisqu'elle ne sait pas avec exactitude pour quel motif elle est considérée comme non nécessaire » ; - ce même jugement aurait également violé l'article 10 de la Constitution, dans son volet du droit d'obtenir des tribunaux une décision dûment et suffisamment fondée en droit, puisqu'il n'aurait ni développé ni expliqué « pour quel motif la formulation d'une question d'inconstitutionnalité a été refusée » ; - enfin, ledit jugement violerait le droit à la liberté syndicale, prévu à l'article 18 de la Constitution, parce qu'il n'aurait pas tenu compte du fait qu'elles n'avaient pas été convoquées à la Commission consultative de la fonction publique (CCFP) et qu'elles n'avaient eu l'occasion d'y participer d'aucune manière. De même, et surtout, parce que « la Commission consultative de l'Administration de la justice n'a été convoquée sous aucune forme » (CCAJ). Deuxième Les deux entités requérantes allèguent donc, en premier lieu, qu'en rejetant l'administration d'une preuve déterminée pour le seul motif qu'elle serait « non nécessaire », la Chambre administrative du Tribunal supérieur de justice n'aurait pas motivé sa décision sur ce point. En invoquant un défaut de motivation, ce recours d'empara se réfère à une question intrinsèquement constitutionnelle. En effet, le Tribunal constitutionnel a récemment jugé que (voir l'ordonnance du 7 septembre 2015, rendue dans l'affaire 2015-17-RE) « Dans la Principauté d'Andorre, comme dans tout autre État de droit, toutes les décisions doivent être effectivement motivées, c'est-à-dire qu'elles doivent rendre compte de la solution apportée au litige et la justifier en en exposant les motifs. Il s'agit d'une règle générale qui lie toutes les juridictions. Elle contribue à guider l'État de droit, tout en permettant aux parties d'apprécier les chances de succès d'un éventuel recours. Enfin, elle concourt à une bonne administration de la justice en obligeant les juges à être rigoureux et scrupuleux et permet à la juridiction supérieure d'apprécier le bien-fondé des décisions déférées à sa censure. Par conséquent, il est entendu qu'elle est incluse dans la notion de « procès équitable » au sens de l'article 6 de la Convention de sauvegarde des droits fondamentaux et des libertés fondamentales. Il est également entendu que sa reconnaissance soit considérée comme « violant l'article 10 de la Constitution en ne statuant pas de manière motivée en droit ».» Il s'agit donc de vérifier si, dans la présente affaire, un défaut de motivation est ou n'est pas allégué à juste titre. Avant tout, nous rappellerons que, s'agissant des questions d'administration de la preuve, la jurisprudence constante du Tribunal constitutionnel considère qu'« il ne lui appartient pas de réviser l'appréciation des preuves effectuée par les juges du fond, qui jouissent exclusivement de cette compétence ». En d'autres termes, « la décision sur l'existence, la pertinence et l'appréciation des preuves sont des questions de légalité dans lesquelles ce Tribunal ne peut entrer » (voir le jugement du 7 septembre 2007, rendu dans l'affaire 2007-12-RE, jurisprudence récemment reprise par l'ordonnance du 5 mai 2014, rendue dans l'affaire 2014-6-RE). Cela étant dit, il faut également que la réponse du juge à une demande en matière de preuve ne se fonde pas sur une erreur matérielle manifeste, qu'elle ne soit pas arbitraire au sens de logiquement ou juridiquement déraisonnable et qu'elle ne soit pas dépourvue de motivation. Dans la présente affaire, bien qu'avec des arguments parfois quelque peu différents, les observations du Gouvernement et du Conseil général, ainsi que celles du Ministère public, concluent au rejet du défaut de motivation de la Chambre administrative, car elles considèrent que la partie requérante n'aurait pas épuisé la voie ordinaire du fait de ne pas avoir défendu son droit par tous les moyens et recours mis à sa disposition par la loi. Les arguments développés pour justifier cette allégation ne peuvent être acceptés. S'agissant de l'argument du Gouvernement selon lequel « les requérants n'ont pas non plus formé ce recours en nullité des actes de procédure, afin de donner à la Chambre administrative la possibilité de réparer la violation, dans le cas où elle considérerait que celle-ci s'était produite et, en ne le faisant pas, ils n'ont pas épuisé les recours ordinaires que l'Ordre juridique met à leur disposition pour corriger cette prétendue violation ». Nous rappellerons que le Tribunal constitutionnel a jugé (voir le jugement du 13 juin 2014, rendu dans l'affaire 2014-10 et 12-RE) que, s'agissant de l'exigence de présenter l'incident de nullité des actes de procédure, « il est possible et il est souhaitable de ne pas se contenter d'une interprétation excessivement formaliste afin d'obtenir une protection plus efficace, car plus rapide, du droit constitutionnel affecté. » Au-delà de ce point particulier, le Ministère public avance que les voies de recours ordinaires n'auraient pas été épuisées, parce que la violation spécifique dont il s'agit n'aurait pas été « alléguée antérieurement devant la Chambre administrativ e ». Sur ce point, la consultation des écritures de la partie requérante nous conduit à rejeter cette allégation. En effet, nous constatons que, dans son mémoire d'appel du 19 décembre 2014, la partie requérante allègue expressément que la Batllia de Guàrdia « a considéré inutile l'administration des preuves I et II sollicitées par cette partie, sans fonder la raison de ce prétendu caractère inutile » et demande, par conséquent, à la Chambre administrative « l 'administration des preuves I et II de notre mémoire de demande, en sollicitant qu'en cas de refus ses motifs soient exposés et détaillés. » Cette argumentation n'a effectivement pas été reprise dans le mémoire de conclusions postérieur, présenté le 5 juin 2015, mais elle doit être considérée comme incluse de manière implicite, étant donné que dans ces conclusions il est précisé que « nous nous référons intégralement au contenu des autres écritures déjà présentées tant en première instance qu'en seconde instance. » Il découle de ce que nous venons de dire que l'argument selon lequel les voies de recours ordinaires n'auraient pas été épuisées ne peut être valablement pris en compte dans le présent recours d'empara. Cela étant dit, dans le cadre du présent recours, nous devons nous demander si la partie requérante peut ou non prétendre de manière fondée que la Chambre administrative n'aurait pas motivé sa décision de rejet de l'administration des preuves du fait de s'être limitée à les considérer inutiles. Troisième S'agissant du jugement du 23 juillet 2015, l'assertion des entités requérantes est exacte, car après avoir indiqué que « l 'administration de la preuve est exceptionnelle en seconde instance », la Chambre administrative ajoute seulement que « En l'espèce, l'administration de nouvelles preuves n'est pas nécessaire pour trancher le présent litige ». Les raisons de cette absence de nécessité ne sont pas précisées. Le Ministère public objecte que « Le Jugement de la Chambre administrative ayant confirmé l'Ordonnance de première instance, nous estimons que doit s'appliquer à cet égard la doctrine de la motivation par renvoi. » Cet argument de la motivation par renvoi à l'ordonnance de première instance pourrait être pertinent si cette décision était elle-même effectivement motivée sur ce point du caractère non nécessaire de l'administration des preuves, mais la décision de première instance n'est pas plus motivée que la décision d'appel. En effet, il ressort de sa lecture que, dans l'exposé des faits, elle se limite à indiquer que « par ordonnance de procédure en date du 2 décembre 2014, il a été décidé d'incorporer la documentation apportée par les parties, en déclarant inutiles les preuves I.-DOCUMENTAIRE PUBLIQUE PAR DEMANDE et II.-DOCUMENTAIRE PUBLIQUE PAR DEMANDE sollicitées par la partie demanderesse ». Les raisons de ce défaut de nécessité de l'administration de ces preuves ne sont toujours pas précisées. Il convient, par conséquent, de vérifier si elles seraient précisées dans l'ordonnance de procédure du 2 décembre 2014, mentionnée dans l'ordonnance du 11 décembre suivant. La consultation de cette ordonnance de procédure démontre que tel n'est absolument pas le cas, car celle-ci se limite à indiquer qu'« elle décide de déclarer inutiles les preuves I.-DOCUMENTAIRE PUBLIQUE PAR DEMANDE, et II.-DOCUMENTAIRE PUBLIQUE PAR DEMANDE, sollicitées par la partie demanderesse, au moyen du mémoire en date du 18 novembre de cette année. » Si nous ne considérons que l'examen littéral de chacune de ces trois décisions, rendues tant en première instance qu'en appel, il est clair qu'à aucun moment la juridiction ordinaire n'a explicité, si peu que ce soit, pourquoi elle considérait les preuves sollicitées comme inutiles. Quatrième Dans ces conditions, du fait de s'être limitée à une affirmation qui n'est pas explicitée et dès lors que les conditions d'une motivation par renvoi suggérée par le Ministère public ne sont pas remplies, nous devons nous demander si, pour ces motifs, il faut conclure automatiquement que le jugement attaqué aurait violé le droit d'obtenir une décision fondée en Droit ? En fait, cela ne s'impose pas de manière évidente. En effet, il convient de tenir compte, en particulier par référence à l'examen du droit comparé, du fait que le juge puisse parfois admettre une motivation implicite. Dans la présente affaire, la partie requérante demandait : d'une part, que le Conseil supérieur de la justice verse « au dossier les documents attestant la convocation de la Commission consultative de l'administration de la justice » ; et, d'autre part, que le Gouvernement d'Andorre verse « au dossier les documents attestant que le Syndicat du personnel affecté à l'Administration de la justice et l'Association professionnelle des greffiers ont été convoqués par la Commission consultative. » Les demandes d'administration de preuves initialement adressées à la Batllia de garde, le 18 novembre 2014, ont été réitérées dans le cadre du recours en appel, le 19 décembre de la même année. La partie requérante a alors demandé à la Chambre administrative « l'administration des preuves I et II de notre requête, en sollicitant qu'en cas de refus les motifs en soient exposés et détaillés. » Dès lors que la demande d'administration de preuves ou, le cas échéant, l'exposé détaillé des motifs de son refus avait de nouveau été sollicité, la Chambre administrative du Tribunal supérieur de justice pouvait-elle avoir des doutes quant à l'administration de ces preuves ? De manière objective, on peut considérer que tel n'était pas le cas. S'agissant de la preuve I, c'est-à-dire la convocation de la CCAJ, la production par le Conseil supérieur de la justice des documents qui attesteraient cette convocation était à la fois impossible et inutile. Et ce, parce qu'il ressortait clairement des écritures du Gouvernement et du Conseil général que « la Commission consultative de l'administration de la justice n'avait pas été convoquée par le Conseil supérieur de la justice. » La preuve II portait sur la question de savoir si les deux entités actuellement requérantes avaient été convoquées à la Commission consultative. Sur ce point, nous relèverons en premier lieu une imprécision de la demande. À quoi la partie requérante fait-elle référence, à la CCAJ ou à la CCFP ? Dans le premier cas, la réponse était évidente, car l'absence de convocation de la CCAJ entraînait l'absence de convocation des deux entités. Dans le second cas, les modalités de consultation de la CCFP étaient exposées dans les écritures du Gouvernement. L'administration de la preuve n'était donc pas de nature à favoriser l'obtention d'informations nouvelles. Par conséquent, nous devons constater que les réponses aux questions soulevées par la demande d'administration de preuves étaient connues dès le début. Pour cette raison même, l'administration de ces preuves se révélait manifestement dépourvue de nécessité. Cinquièmement Néanmoins, était-il indispensable que le juge fasse savoir de manière implicite que l'administration des preuves n'était pas nécessaire, parce qu'elle ne lui aurait apporté que des réponses qu'il connaissait déjà ? Autrement dit, fallait-il considérer que, dans le cas particulier de la présente affaire, une motivation implicite ne pouvait être acceptée ? À ce stade de l'examen de la présente affaire, il convient de considérer que la portée de l'exigence de motivation ne doit pas être examinée in abstracto, mais en fonction de la raison d'être concrète de la motivation. Si la motivation doit, dans la plupart des cas, être explicite, c'est parce que son objet est de faire en sorte que la décision soit compréhensible, que les parties puissent comprendre clairement le sens de la décision judiciaire et les raisons pour lesquelles le juge a pris telle ou telle détermination. À titre exceptionnel, la motivation pourra être implicite dans l'hypothèse où l'explicitation de ses motifs n'est pas utile à une bonne compréhension du jugement par les parties. Dans la présente affaire, en leur qualité de parties à l'instance et en vertu du principe du contradictoire (lui-même corollaire du principe constitutionnel du droit à la défense), le SPAAJ et l'APSJ connaissaient, tout autant que la Chambre administrative, les écritures du Gouvernement et du Conseil général (ainsi que celles du Ministère public). Ainsi, une fois le jugement du Tribunal supérieur de justice prononcé, la partie requérante ne pouvait ignorer, de bonne foi, pour quel motif sa demande de preuves avait été jugée non nécessaire. Il en est ainsi pour la simple, mais suffisante, raison que les réponses aux questions que cette demande visait à éclaircir étaient en réalité déjà parfaitement connues. Dans ces conditions, dès lors qu'il ne pouvait y avoir de doute pour personne quant au caractère non nécessaire de l'administration de ces preuves, le fait pour le juge de se limiter à la seule indication de cette caractéristique suffisait à motiver, de manière implicite, mais de manière tout aussi sûre, sa décision de ne pas accepter l'administration des preuves sollicitées. Le moyen tiré du défaut de motivation du refus d'administrer les preuves sollicitées ne peut donc prospérer. Sixièmement Dans ce même domaine du défaut de motivation, la partie requérante allègue une violation du fait que la juridiction ordinaire n'aurait pas soulevé une procédure incidente d'inconstitutionnalité devant le Tribunal constitutionnel. Bien que ce moyen soit de même nature que celui que nous venons d'examiner, sa solution ne requiert pas de longues considérations. Selon la partie requérante, « le jugement attaqué a violé l'art. 10 de la CA, dès lors qu'il n'a pas non plus développé ni expliqué pour quel motif il n'a pas décidé de soulever une question d'inconstitutionnalité ». Elle ajoute que « le Tribunal supérieur de justice a décidé de rejeter la formulation d'une question d'inconstitutionnalité, uniquement et exclusivement sur la base d'un extrait du jugement de ce Tribunal constitutionnel, dans l'affaire 2012-26-RE, en soulignant en gras une phrase qui, de l'humble avis de cette partie, est sans rapport avec la question soulevée. » La phrase à laquelle il est fait référence est la suivante : « le contrôle du respect de ce devoir ne peut être porté devant le Tribunal constitutionnel par la voie d'un recours d'empara. » Sous prétexte que cette phrase est mise en évidence « en gras », la partie requérante l'extrait de son contexte pour alléguer qu'elle constitue l'unique fondement du refus de soulever la procédure incidente. Si tel était réellement le cas, l'argument devrait sans doute être examiné de manière précise, mais la réalité est sensiblement différente. Par la référence au contenu du jugement du Tribunal constitutionnel du 8 avril 2013, rendu dans l'affaire 2012-26-RE, le Tribunal supérieur de justice ne s'est pas borné à citer la phrase mise en évidence « en gras », mais a cité une partie plus large des motifs de cette décision. Motifs selon lesquels « de la double subordination des juges et des tribunaux à la Constitution et aux lois découle le devoir de former devant le Tribunal constitutionnel l'action en inconstitutionnalité chaque fois que, dans toute procédure judiciaire dans laquelle ils exercent un pouvoir décisionnel, ils ont des doutes sur la constitutionnalité d'une disposition légale qu'ils doivent appliquer à l'affaire qu'ils jugent et qu'une interprétation de la norme conforme à la Constitution est impossible. » Par cette citation de la jurisprudence constitutionnelle, le Tribunal supérieur de justice rappelle que l'obligation du juge en ce qui concerne la formation d'une action incidente en inconstitutionnalité est subordonnée à une double condition. D'une part, il faut qu'il existe un doute sur la constitutionnalité d'une disposition légale et, d'autre part, que ce doute porte sur une disposition légale que ce juge doit appliquer à l'affaire sur laquelle il doit se prononcer. Dans la présente affaire, par le refus de former une action incidente en inconstitutionnalité et la déclaration selon laquelle elle ne se trouvait pas dans une situation où cette obligation s'imposait, la Chambre administrative a laissé entendre, implicitement mais fermement, que, selon elle, l'une des conditions précitées (ou les deux) n'avait pas été remplie. Nous trouvons ici l'indication qui, à elle seule, commence à infirmer l'allégation de la partie requérante selon laquelle le refus de former l'action incidente en inconstitutionnalité n'était pas motivé. Dès lors, il convient de considérer sur ce point particulier la motivation par renvoi, qui est apparue impraticable au point précédent, et qui permet à présent de préciser clairement les raisons du juge. En confirmant l'ordonnance de la Batllia, le jugement attaqué a confirmé sa motivation et l'a donc reprise à son compte. Or, selon cette ordonnance, dès lors que l'obligation en matière d'action incidente en inconstitutionnalité n'existe que lorsque les juges « ont des doutes sur la constitutionnalité d'une disposition légale qu'ils doivent appliquer à l'affaire qu'ils jugent », il fallait considérer qu'en l'espèce cette condition requise n'était pas remplie. Cela, parce qu'« il est évident qu'en l'espèce ce juge ne doit pas appliquer la disposition légale, puisque la Loi qualifiée de création et de régulation du plan de pensions de la fonction publique n'est même pas entrée en vigueur ». Et pour ce motif, « les conditions légales requises pour introduire une question préalable d'inconstitutionnalité n'étant pas réunies, il y a lieu de ne pas faire droit à la demande formulée par les demanderesses. » Il est évident qu'il existe ici une motivation explicite, dont rien ne permet de prétendre qu'elle soit arbitraire au sens de logiquement ou juridiquement déraisonnable. Par conséquent, la violation du droit d'obtenir une décision fondée en Droit doit être rejetée. Septième Enfin, sont développés les arguments selon lesquels, de l'avis des entités requérantes, serait établie la violation du droit à la liberté syndicale, prévu à l'article 18 de la Constitution, soit par l'exclusion de la part de la CCFP, soit par l'absence de convocation de la CCAJ. Sur ce point, nous pouvons nous étonner, avec le Ministère public, que « ladite violation soit soulevée à titre subsidiaire, alors qu'elle l'a été à titre principal lors de l'introduction de la procédure urgente et préférentielle devant le Batlle de garde. » Quoi qu'il en soit, l'argumentation sur ce point est substantielle dans tous les éléments successifs qui la composent. En premier lieu, en ce qui concerne le fait que, selon la partie requérante, il aurait fallu reconnaître que l'APSJ « est une organisation de nature syndicale dûment et légalement constituée et parfaitement légitimée (…) pour exiger le respect de son droit à la liberté syndicale. » En deuxième lieu, non pas sur le fait que la CCFP n'aurait pas été convoquée, mais qu'elle ne l'aurait pas été « dûment », puisque les entités requérantes « n'ont été ni convoquées ni n'y ont participé d'aucune manière. » Enfin, en ce qui concerne la nécessité, présentée comme essentielle, de la convocation de la CCAJ, l'argumentation est amplement développée par référence à la jurisprudence constitutionnelle (affaire 2015-4-RE), au moyen d'une analyse des motifs de la création de cette Commission et par une étude approfondie de la question de savoir si la loi qui devait être adoptée (Loi qualifiée de création et de régulation du plan de pensions de la fonction publique) avait ou non un rapport direct avec l'Administration de la Justice. Huitième Pour chacun de ces points, nous devons relever qu'il ressort de la lecture du jugement attaqué que la Chambre administrative a apporté une réfutation également motivée. En ce qui concerne la nature de l'APSJ et les conséquences qu'il convient d'en tirer, dès lors que cette entité ne figure pas comme inscrite au Registre des syndicats, le Tribunal supérieur de justice considère que « dans l'ordre juridique andorran, toutes les activités matériellement syndicales ne sont pas exercées par des organisations syndicales » et que « Dans ces cas, en principe, les actes qui empêchent d'exercer ces activités, dans la mesure où elles sont attribuées par les lois aux travailleurs ou aux organisations unitaires, violeraient les droits légaux correspondants, mais non le droit à la liberté syndicale de l'article 18 de la Constitution, puisque, sauf exceptions qu'il n'y a pas lieu d'examiner ici, les titulaires de ce droit sont exclusivement les organisations syndicales. » Le jugement précise que c'est donc « En application de cette doctrine que l'Association professionnelle des greffiers ne peut invoquer une violation du droit à la liberté syndicale. » En ce qui concerne ensuite la question de l'absence de convocation de la CCAJ, le jugement du 23 juillet 2015 la justifie par le fait que la « loi 23/2014, du 30 octobre, qualifiée de création et de régulation du plan de pensions de la fonction publique ne comporte aucune mention du personnel de l'Administration de la Justice. Par conséquent, en application de la doctrine du Tribunal constitutionnel [ jugement du 11 mai 2015 - affaire 2015-4-RE- ], l'audition de la Commission de la fonction publique est suffisante. » La partie requérante s'oppose à cette analyse en contestant l'interprétation faite par le Tribunal supérieur de justice de la décision constitutionnelle. Certes, de cette décision portant sur l'élaboration de cette même Loi qualifiée et relative à l'omission du rapport du Conseil de la Police, découle le rejet de l'allégation selon laquelle l'audition de la CCFP serait suffisante, parce que ladite Loi « concerne l'ensemble de la Fonction publique ». Dans cette affaire particulière, le Tribunal constitutionnel a considéré que le rapport du Conseil de la Police, qui n'avait pas été demandé, ne pouvait être considéré comme « subsumé dans ce rapport général ». Ceci, parce que dans la Loi qualifiée de création et de réglementation du plan de pensions « la Police andorrane (Corps de police) est mentionnée en particulier à plusieurs reprises. » Par conséquent, le Tribunal supérieur de justice considère que la solution retenue par le Tribunal constitutionnel en ce qui concerne la Police andorrane (Corps de police) ne peut être appliquée à la présente affaire. Bien au contraire, la référence à la jurisprudence établie à cette occasion permet de conclure que, dans le cas qui nous occupe à présent, « l'audition de la Commission de la fonction publique est suffisante », puisque, à la différence du cas de la Police andorrane (Corps de police), « la Loi qualifiée du 30 octobre ne comporte aucune mention du personnel de l'Administration de la justice. » Ces réponses aux observations successives développées par la partie requérante concernant la violation du droit à la liberté syndicale ne sont, sans aucun doute, pas de nature à la convaincre. Cela étant, compte tenu de leur contenu, tant d'un point de vue quantitatif que qualitatif, rien ne permet de les considérer comme absurdes ou arbitraires. Pour ce motif, il n'appartient pas au Tribunal constitutionnel de se prononcer à leur égard, sous peine « d'agir comme une troisième instance ordinaire ou comme une juridiction de cassation », en méconnaissant sa jurisprudence constante sur ce point. N'étant ni une troisième instance ni un juge de cassation, le Tribunal constitutionnel ne peut se prononcer sur les réponses des juridictions ordinaires que « dans les cas où la décision judiciaire se révèle, de toute évidence, illogique, absurde ou arbitraire. » Ce n'étant pas le cas dans la présente affaire, les observations relatives à une prétendue violation du droit à la liberté syndicale doivent également être rejetées. DÉCISION : Eu égard à tout ce qui a été exposé, le Tribunal constitutionnel, en vertu de l'autorité que lui confère la Constitution de la Principauté d'Andorre, A DÉCIDÉ : Premièrement De rejeter le recours d'amparo introduit par la représentation procédurale du Syndicat du personnel affecté à l'Administration de la justice et de l'Association professionnelle des greffiers, contre l'ordonnance du 11 décembre 2014, rendue par la Batllia de garde, et contre le jugement du 23 juillet 2015, rendu par la Chambre administrative du Tribunal supérieur de justice. Deuxièmement Conformément à l'article 92.4 de la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel, de condamner la partie requérante au paiement des dépens de l'instance constitutionnelle. Troisièmement De publier le présent jugement, conformément aux dispositions de l'article 5 de la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel, au Bulletin officiel de la Principauté d'Andorre. Et ainsi, par le présent jugement, qui doit être notifié à la représentation procédurale du Syndicat du personnel affecté à l'Administration de la justice et de l'Association professionnelle des greffiers, au syndic général, au Gouvernement, au président de la Batllia, au président du Tribunal supérieur de justice et au Ministère public, nous le prononçons, l'ordonnons et le signons à Andorra la Vella, le 22 décembre 2015. Laurence Burgorgue-Larsen Présidente Isidre Molas Batllori Vice-président Pierre Subra de Bieusses Magistrat ​ Juan A. Ortega Díaz-Ambrona Magistrat