Jugement du Tribunal constitutionnel relatif à l'action incidente d'inconstitutionnalité 97-1-PI, du 17-12-97.

Affaire 97-1-PI Numéro d'enregistrement : 160-1997. Action incidente d'inconstitutionnalité Jugement du 17 décembre 1997 Au nom du Peuple andorran, Le Tribunal constitutionnel, Vu l'action incidente d'inconstitutionnalité introduite par le Tribunal des Batlles de la Section administrative de la Batllia, 97-1-PI, en date du 30 septembre 1997, qui soulève devant le Tribunal constitutionnel la question de savoir « si l'article 34, alinéa 10, et le corrélatif 41, alinéa 6, de la Loi de la juridiction administrative et fiscale viole l'article 10.1 de la Constitution, en établissant que la requête doit contenir la proposition des moyens de preuve dont le demandeur veut se servir pour appuyer ses prétentions et, corrélativement, en prévoyant que le mémoire en défense doit comprendre l'acceptation ou l'opposition aux moyens de preuve proposés par la partie demanderesse » ; Vu la Constitution, et notamment ses articles 10 et 100 ; Vu la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel, et notamment le titre IV, chapitre deuxième, section deuxième ; Vu la Loi de la juridiction administrative et fiscale, et notamment ses articles 34 et 41 ; Vu l'ordonnance du Tribunal constitutionnel du 17 octobre 1997, qui a décidé de déclarer recevable l'action incidente d'inconstitutionnalité présentée par le Tribunal des Batlles de la Section administrative de la Batllia, 97- 1-PI ; Vu le mémoire en réponse à l'action incidente d'inconstitutionnalité présenté le 3 novembre 1997 au Tribunal constitutionnel par le Ministère public ; Vu le mémoire en réponse à l'action incidente d'inconstitutionnalité présenté le 4 novembre 1997 au Tribunal constitutionnel par le síndic general ; Vu le mémoire en réponse à l'action incidente d'inconstitutionnalité présenté le 4 novembre 1997 au Tribunal constitutionnel par la représentation procédurale de Mme Eva Pardines Albiac et autres ; Vu les conclusions formulées, dans le délai, par la représentation procédurale de Mme Eva Pardines Albiac et autres, par le síndic general et par le Ministère public ; Ouï le magistrat rapporteur, M. Miguel Angel Aparicio Pérez ; Antécédents Premier En date du 18 septembre 1996, un groupe de personnes a formé, devant la Section administrative du Tribunal des Batlles, une demande juridictionnelle contre les décisions du Gouvernement des 15 et 22 mai 1996, par lesquelles étaient fixées les clauses de recrutement du personnel enseignant du service scolaire andorran, dans laquelle elles sollicitaient la déclaration de nullité. Dans cette demande, il était également sollicité que la Batllia introduise devant le Tribunal constitutionnel une action incidente d'inconstitutionnalité contre l'alinéa 10 de l'article 34 de la Loi de la juridiction administrative et fiscale, au motif qu'il violait le principe d'égalité des armes procédurales et, pour cette raison, l'article 10 de la Constitution. Deuxième En date du 29 septembre 1997, le Tribunal des Batlles de la Section administrative de la Batllia d'Andorre soulève -par voie d'ordonnance- devant le Tribunal constitutionnel l'action incidente d'inconstitutionnalité 97-1PI, au motif, textuellement, que l'article 34, alinéa 10, de la Loi de la juridiction administrative et fiscale prévoit que la requête doit contenir : « la proposition des moyens de preuve dont le demandeur veut se servir afin d'appuyer ses prétentions ». L'article 41, alinéa 6, dispose que le mémoire en défense doit comprendre : « l'acceptation ou l'opposition aux moyens de preuve proposés par la partie demanderesse ». Et l'argument juridique central, exprimé dans le quatrième considérant, disait ce qui suit : « La Concession à la partie défenderesse, l'Administration en définitive, du privilège procédural consistant à pouvoir disposer des moyens de preuve sur lesquels la partie adverse fonde sa prétention, avant d'avoir présenté le mémoire en défense, lui confère un avantage évident qui pourrait affecter le principe d'égalité des parties dans le procès et méconnaître le droit à l'obtention d'un procès assorti de toutes les garanties et, avec eux, le droit à un procès équitable que consacre l'article 10.1 de la Constitution ». En conséquence, l'ordonnance de la Section administrative de la Batllia, dans son dispositif, a décidé de soulever devant le Tribunal constitutionnel la question suivante : « Si l'article 34, alinéa 10, et le corrélatif 41, alinéa 6, de la Loi de la juridiction administrative et fiscale viole l'article 10.1 de la Constitution, en établissant que la requête doit contenir la proposition des moyens de preuve dont le demandeur veut se servir pour appuyer ses prétentions et, corrélativement, en prévoyant que le mémoire en défense doit comprendre l'acceptation ou l'opposition aux moyens de preuve proposés par la partie demanderesse ». Troisième En date du 17 octobre 1997, l'Assemblée plénière du Tribunal constitutionnel a rendu une ordonnance par laquelle elle a déclaré recevable l'action incidente d'inconstitutionnalité. Ladite action a été communiquée au Conseil général, au Ministère public, à la partie à l'origine de la procédure juridictionnelle ordinaire et au Gouvernement. Toutes ces parties, à l'exception du Gouvernement, ont présenté les observations opportunes et leurs conclusions respectives, défendant ce qu'elles ont estimé opportun selon leur opinion et leurs intérêts. Quatrième Dans la présente instance, trois positions différentes ont été présentées : d'une part, la Section administrative du Tribunal des Batlles émet des doutes sur la constitutionnalité des dispositions contestées de la Loi de la juridiction administrative et fiscale ; d'autre part, la représentation des parties au procès « a quo » défend ouvertement l'inconstitutionnalité de ces dispositions et introduit une prétention marginale par rapport à l'objet du présent procès constitutionnel que nous aurons l'occasion de commenter plus loin ; et, enfin, celle soutenue tant par le Ministère public que par la représentation du Conseil général affirme la constitutionnalité des dispositions contestées. Après examen de toutes les positions et prétentions qui ont été présentées, le présent Tribunal motive sa décision ultérieure selon les suivants : Motifs juridiques Premier Afin de circonscrire l'objet du présent procès incident d'inconstitutionnalité, il convient d'apporter deux précisions incidentes : la première consiste à rappeler que le cœur de ce « litige » porte sur la question de savoir si deux dispositions de la Loi de la juridiction administrative et fiscale sont conformes à l'article 10 de la Constitution ; et la seconde, conséquence de la première, consiste à rappeler également qu'il n'a pas été demandé au présent Tribunal (car cela ne relève pas non plus de ses compétences) de se prononcer sur les prétentions des parties, formulées dans le procès ordinaire d'annulation de certaines Décisions du Gouvernement relatives à la pourvoi des postes du personnel enseignant scolaire. Ces deux premières affirmations, pourtant évidentes, permettent d'analyser le comportement des différents acteurs de cette procédure et, par conséquent, l'éventuelle acceptation de leurs prétentions respectives. Deuxième En effet, comme il a été indiqué précédemment, la Section administrative du Tribunal des Batlles, en soulevant l'incident d'inconstitutionnalité, affirme avoir des doutes raisonnables sur la constitutionnalité des dispositions faisant l'objet de l'action ou question devant ce Tribunal (article 100.1 de la Constitution). Elle ne justifie pas, en revanche, pourquoi ces dispositions contestées sont « d'application indispensable pour la solution de la cause », comme l'exige également le même mandat constitutionnel. Comme on peut le déduire, il ne semble pas qu'il incombe à ce Tribunal de substituer son appréciation à l'appréciation subjective de la juridiction ordinaire sur le caractère d'application indispensable d'une norme déterminée pour la solution de l'affaire -et telle fut la raison essentielle pour admettre l'instruction de la présente procédure, qui fut admise sous réserve de développements et d'une justification ultérieurs de la part de la Section administrative du Tribunal des Batlles. Ainsi, l'élément de connexion nécessaire entre la norme contestée et le jugement de résolution de l'affaire concrète aurait dû être motivé ou justifié. Cela n'a pas été fait et, par conséquent, la procédure incidente d'inconstitutionnalité est indûment soulevée dès son origine même et, plus encore, si l'impossibilité pour le Tribunal des Batlles de procéder à une interprétation des normes contestées conforme à la Constitution n'a pas été justifiée, comme l'exige expressément l'article 53.2 de la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel. Troisième La partie à l'origine du procès « a quo » s'est efforcée, pour la défense des intérêts qu'elle estime légitimes, de souligner ce qui, selon elle, constitue une inégalité procédurale manifeste entre les parties, qui emporterait une violation de l'article 10 de la Constitution. À cet égard, et de manière résumée, la disposition de l'article 34 de la Loi de la juridiction administrative et fiscale, qui prescrit que la requête doit comprendre la proposition des moyens de preuve dont le demandeur entend faire usage pour fonder ses prétentions, engendre une inégalité procédurale évidente. Et attendu que, dans sa requête devant le Tribunal des Batlles, elle affirmait textuellement : « nous dirons seulement qu'à l'imprévisibilité la plus absolue de la preuve dont le défendeur voudra se servir, s'oppose la connaissance la plus absolue par celui-ci de ce dont se servira la partie demanderesse, au point que cette dernière ne pourra pas modifier sa proposition de preuve et ne pourra pas l'adapter au mémoire en réponse que présentera la partie défenderesse, comme cela se fait dans les procédures civiles ordinaires ou abrégée ». De même, dans les observations présentées devant ce Tribunal, elle a répété littéralement les mêmes considérations (page trois de son mémoire d'observations, fondement juridique 2.2.1, paragraphe deuxième et troisième). Aucune autre observation n'est formulée, en revanche, sur l'applicabilité au cas d'espèce des normes qualifiées d'inconstitutionnelles ; au contraire, celles-ci sont plutôt considérées abstraitement comme contraires aux mandats contenus à l'article 10 de la Constitution. À cet effet, divers exemples de la jurisprudence constitutionnelle espagnole et de la Cour européenne des droits de l'homme sont produits, dont aucun ne se rapporte à l'affaire litigieuse. La partie aurait dû tenter de démontrer pourquoi les normes contestées lui causaient un défaut de défense dans sa dimension probatoire spécifique et, comme l'a déjà indiqué ce Tribunal constitutionnel, l'empêchaient d'obtenir une décision juridictionnelle favorable à ses intérêts ou la lui rendaient difficile. Elle ne l'a pas fait et, par conséquent, elle est sortie des limites propres à la procédure constitutionnelle dans laquelle nous nous trouvons. Ainsi, tant l'ordonnance de saisine de la Section administrative du Tribunal des Batlles que les observations de la partie qui a introduit le recours juridictionnel ordinaire devant cette Section détournent le sens et la finalité de la procédure incidente d'inconstitutionnalité, puisqu'elles tendent à la transformer en un contrôle abstrait d'inconstitu-tionnalité. Quatrième Dans le même ordre de considérations, et bien que, dans les conclusions finales, la partie à l'origine du recours « a quo » n'en fasse plus mention, il convient de situer la prétention initiale de demander à ce Tribunal la déclaration d'inconstitutionnalité de l'Accord adopté en 1981 par le Conseil général des Vallées concernant les fonctionnaires du Département de l'Éducation, de la Culture et des Sports. Comme il conviendrait de le savoir, la procédure incidente d'inconstitutionnalité est soulevée exclusivement par les juges et tribunaux, et la défense de l'une des parties aux intérêts privés ne peut pas le faire, ni même le suggérer devant ce Tribunal dans ses observations, aussi convaincue soit-elle du bien-fondé juridique de sa position. Ces développements semblent s'adresser davantage aux sujets privés représentés et défendus qu'à ce qui incomberait à un expert en matière juridique. Pour ce motif, la prétention en déclaration d'inconstitutionnalité de l'Accord du Conseil général de 1981 à laquelle se réfère la partie privée présentant des observations doit être réputée non formulée, en même temps qu'il convient d'adresser une remontrance à Monsieur l'avocat qui l'a formulée. Cinquième Sans aborder encore la question de fond qui nous occupe, tant les observations et les conclusions du Ministère public que celles du Conseil général défendent la constitutionnalité des dispositions contestées et exposent différentes raisons. Dans les deux cas, en revanche, et aussi convaincants que soient leurs arguments, en particulier ceux du Ministère public, tous deux se situent également en dehors de l'orientation de la présente procédure, puisqu'ils ne rattachent pas la constitutionnalité ou l'inconstitutionnalité des dispositions contestées à l'issue possible du procès principal. Il suffirait de trancher la cause dans cette instance constitutionnelle en déclarant l'irrecevabilité de la procédure incidente initiale, faute d'avoir démontré la pertinence des dispositions contestées pour la résolution de la procédure juridictionnelle ordinaire. Néanmoins, la procédure incidente d'inconstitutionnalité ayant été admise, ce Tribunal a choisi, dans l'intérêt d'une meilleure résolution de la cause, de juger les dispositions faisant l'objet de la contestation. Sixième Le contenu textuel des dispositions contestées (articles 34 et 41 de la Loi de la juridiction administrative et fiscale) ne présente, en lui-même, pas le moindre élément d'inconstitutionnalité. Le premier exige que, conjointement à la requête, soit formulée la proposition des moyens de preuve dont le demandeur entend faire usage à l'appui de ses prétentions ; le second indique que la partie défenderesse (l'Administration, quoique non exclusivement) formule également dans son mémoire en réponse la proposition des moyens de preuve sur lesquels elle souhaite appuyer sa position face à la requête, ainsi que sa position sur l'acceptation des moyens de preuve présentés par la partie demanderesse ou l'opposition à ceux-ci. Toute l'argumentation, tant de la part du Tribunal des Batlles (Section administrative) que des demandeurs initiaux, consiste à affirmer qu'une telle exigence suppose une inégalité de traitement entre les deux parties dans la procédure juridictionnelle administrative et fiscale. Bien que, déjà dans l'ancienne tradition du droit romain, celui qui accuse, dénonce ou impute doive le prouver, la charge de la preuve incombe à celui qui engage l'action juridictionnelle, sans préjudice de l'existence de certaines exceptions (et tel n'est pas le cas en l'espèce). Et, comme il est évident, ce postulat ne peut être considéré comme inconstitutionnel. Ne peut l'être non plus le fait que la partie défenderesse, qu'il s'agisse ou non de l'Administration, puisse présenter ses moyens de preuve et manifester son acceptation ou sa réfutation des moyens de preuve présentés par le demandeur, dès lors que cette acceptation ou cette réfutation dépend, de manière exclusive, de la décision que rend le Tribunal lui-même. Selon les justes paroles du Ministère public, que nous faisons nôtres, « Si ce qui semble se déduire du dossier est que, dans la pratique procédurale, il est donné communication au défendeur non seulement du mémoire en réponse à la demande et de la proposition de preuves, mais aussi du contenu des preuves documentaires et instrumentales jointes en vertu de l'art. 35 de la Loi, et que cela constituait un avantage pour celui-ci, ce qu'il convient de faire est de mettre fin à cette pratique procédurale irrégulière et non conforme au contenu de la loi de procédure, mais jamais de déclarer l'inconstitutionnalité de l'art. 34, alinéa 10 ». En définitive, il conviendrait de distinguer -et, parfois, il n'est pas difficile de le faire- entre l'inconstitutionnalité des normes et l'inconstitutionnalité dans l'application des normes. Pour le premier cas existent les recours direct et incident en inconstitutionnalité ; pour le second, les recours devant la juridiction ordinaire et, en dernier ressort, le recours d'amparo constitutionnel. Septième Il n'est pas jugé nécessaire de se prononcer sur les déclarations faites par Monsieur l'avocat dans son mémoire de conclusions concernant la qualité du syndic général pour comparaître dans la présente affaire. Il n'est pas non plus nécessaire de rappeler la jurisprudence de ce Tribunal sur ce point (affaires 94-1-L, 95-1-PI, 95-1-DP, 97-1- L et 97-2-L), dans lesquelles le Tribunal constitutionnel a considéré comme remplies les conditions requises procédurales de représentation et de défense établies par l'article 35 de la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel lorsque le Conseil général a présenté ses mémoires par l'intermédiaire de son secrétaire général qui, conformément à ce qu'établit l'article 19 du Règlement du Conseil général, est une personne diplômée en droit. Tous ces faits devraient être connus, même si, dans sa liberté individuelle, quelqu'un pouvait ne pas les partager. Décision Eu égard à tout ce qui a été exposé, le Tribunal constitutionnel, par l'autorité que lui confère la Constitution de la Principauté d'Andorre, A décidé 1. De déclarer que l'article 34, alinéa 10 et, par connexité, l'article 41, alinéa 6 et 7 de la Loi de la juridiction administrative et fiscale ne sont pas contraires à la Constitution. 2. De renvoyer le dossier à la Section administrative du Tribunal des Batlles. Ainsi, par notre présent arrêt, qui sera notifié au président de la Batllia, au Ministère public et aux représentations procédurales des parties ayant comparu devant le Tribunal constitutionnel, nous le prononçons, ordonnons et signons, à Andorra la Vella, le dix-sept décembre mil neuf cent quatre-vingt-dix-sept. François Luchaire Miguel Angel Aparicio Pérez Président Vice-président Pere Vilanova Trias Joan Josep López Burniol Magistrat Magistrat