Jugement du Tribunal constitutionnel du 4-11-2013 relatif au recours d'amparo 2013-17 et 18-RE.

Affaire 2013-17 et 18-RE Numéros d'enregistrement : 280-2013 et 282-2013. Recours d'amparo Jugement du 4 novembre 2013 Au nom du Peuple andorran ; Le Tribunal constitutionnel ; Vu la requête présentée et enregistrée au Tribunal constitutionnel, le 6 juin 2013, par la représentation procédurale de M. Ramon Arru Torras, par laquelle il forme un recours d'amparo contre le jugement du 22 mars 2013 et contre l'ordonnance du 23 mai de la même année, rendus par la Chambre administrative du Tribunal supérieur de justice, pour une prétendue violation du droit à la juridiction, reconnu à l'article 10 de la Constitution, et attendu qu'il demande au Tribunal constitutionnel de déclarer que ledit droit a été violé et d'annuler les décisions faisant l'objet du recours « afin que la Chambre administrative du Tribunal supérieur de justice puisse rendre une nouvelle décision conforme aux principes constitutionnels applicables » ; Vu la requête présentée et enregistrée au Tribunal constitutionnel, le 6 juin 2013, par la représentation procédurale de M. Gerard Múgica Solsona, par laquelle il forme un recours d'amparo contre le jugement du 22 mars 2013 et contre l'ordonnance du 23 mai de la même année, rendus par la Chambre administrative du Tribunal supérieur de justice, pour une prétendue violation du droit à la juridiction, reconnu à l'article 10 de la Constitution, et attendu qu'il demande au Tribunal constitutionnel de déclarer que ledit droit a été violé et d'annuler les décisions faisant l'objet du recours « afin que la Chambre administrative du Tribunal supérieur de justice puisse rendre une nouvelle décision conforme aux principes constitutionnels applicables » ; Vu la Constitution, notamment ses articles 10, 41, 88 et 98 c) ; Vu la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel, notamment le titre IV, chapitre sixième ; Vu les avis respectifs du Ministère public du 5 juillet 2013 ; Vu l'ordonnance du Tribunal constitutionnel du 7 septembre 2013, qui a déclaré recevable, sans effet suspensif, le recours d'amparo joint 2013-17 et 18-RE ; Vu le mémoire d'observations présenté, le 20 septembre 2013, par la représentation procédurale de M. Ramon Arru Torras ; Vu le mémoire d'observations présenté, le 24 septembre 2013, par la représentation procédurale de M. Gerard Múgica Solsona ; Vu le mémoire d'observations présenté, le 26 septembre 2013, par le Gouvernement ; Vu le mémoire d'observations présenté, le 30 septembre 2013, par la représentation procédurale du Commun d'Ordino ; Vu les conclusions formulées, dans le délai imparti, par les parties et par le Ministère public ; Ouï le rapport du magistrat rapporteur, M. Carles Viver Pi-Sunyer ; Antécédents Premier La voie administrative étant épuisée, tant M. Ramon Arru Torras (engagé en qualité de responsable de la boutique du domaine skiable d'Ordino-Arcalís) que M. Gerard Múgica Solsona (engagé en qualité de mécanicien de ce domaine skiable) ont introduit une demande juridictionnelle par laquelle ils sollicitaient, entre autres, leur réintégration dans le corps des fonctionnaires du Commun d'Ordino au motif qu'ils avaient été licenciés de la société Vallnord, SA pour des causes objectives. Le 12 mars 2012, la Section administrative du Tribunal des Batlles a rejeté la demande de M. Gerard Múgica Solsona et, le 26 septembre 2012, celle de M. Ramon Arru Torras. Deuxième Les deux demandeurs ont respectivement interjeté appel de ces jugements. Le 22 mars 2013, la Chambre administrative du Tribunal supérieur de justice a rendu deux jugements par lesquels elle rejetait lesdits recours et confirmait les jugements de première instance. La Chambre administrative, après avoir analysé les éléments factuels et juridiques du litige, et plus précisément la nature juridique de l'entité contractante, les diverses subrogations du contrat de travail des demandeurs et la législation applicable, a conclu, en substance, que les appelants auraient dû demander leur réintégration au Commun d'Ordino avant le 18 octobre 2005 et que, n'ayant pas exercé cette faculté, ils avaient renoncé, en application de la réglementation communale, à leur qualité de fonctionnaire. Troisième Les représentations procédurales respectives de M. Ramon Arru Torras et de M. Gerard Múgica Solsona ont soulevé chacune un incident de nullité de procédure, considérant qu'avaient été violés les principes de légalité, de non-rétroactivité des normes et de hiérarchie. Quatrième Le 23 mai 2013, la Chambre administrative du Tribunal supérieur de justice a rendu deux ordonnances par lesquelles elle rejetait ces incidents de nullité de procédure. Cinquième Le 6 juin 2013, les représentations procédurales respectives de M. Ramon Arru Torras et de M. Gerard Múgica Solsona ont formé chacune un recours d'amparo contre les décisions rendues par la Chambre administrative du Tribunal supérieur de justice dans les deux affaires respectives, pour une prétendue violation du droit à la juridiction, reconnu à l'article 10 de la Constitution. En premier lieu, ces parties font valoir que, dans le cadre de l'incident de nullité de procédure, les autres parties se sont opposées à leurs observations. Toutefois, elles n'ont pas pu ensuite répondre à ces mémoires en opposition. Selon les parties requérantes, ce fait constitue une violation du principe du contradictoire, reconnu à l'article 10 de la Constitution. En second lieu, et quant au fond de l'affaire, elles font valoir que leur action constitutionnelle est parfaitement dirigée et articulée : la violation des principes de légalité, de non-rétroactivité et de hiérarchie des normes constitue une violation du droit à un procès équitable et de l'obligation incombant aux tribunaux de rendre une décision fondée en droit. La volonté de ces parties n'était pas de demander un réexamen devant une troisième instance, mais tendait à la réparation desdites violations. Le jugement attaqué reproche aux requérants d'avoir perdu leur qualité de fonctionnaire en raison de leur passivité ; l'ordonnance statuant sur l'incident de nullité de procédure déclare que cette affirmation ne correspondrait pas aux mentions du jugement. Or, le Tribunal supérieur de justice applique de fait une Ordonnance du Commun d'Ordino qui n'était pas entrée en vigueur au moment où il a été demandé aux requérants de quitter les services du Commun pour travailler pour le compte de la société SECNOA, SAU. En revanche, les dispositions de la Loi sur la fonction publique qui définissent les différents motifs pour lesquels un fonctionnaire peut perdre cette qualité étaient bien en vigueur et n'ont pas été appliquées. Cette application viole gravement les droits à un procès équitable et à obtenir une décision fondée en droit. Une autre contradiction de l'ordonnance susmentionnée réside dans le fait qu'elle assimile « l'oubli de formuler une demande de réintégration » à « une renonciation expresse », alors que l'article 46 de la Loi de la fonction publique prévoit que la cause de perte de la qualité de fonctionnaire est une renonciation écrite du fonctionnaire. Il ajoute que c'est le Commun d'Ordino lui-même qui l'a induit à cet oubli, puisqu'il a certifié par écrit qu'il lui garantissait le maintien de ses droits. De même, il considère que le jugement du 22 mars 2013 reconnaît que les requérants ont acquis la qualité de fonctionnaires communaux le 11 janvier 2001 (entrée en vigueur de la Loi de la fonction publique) et que, par la suite, en considérant que cette qualité avait été perdue, les principes constitutionnels susmentionnés étaient violés. Enfin, ils demandent au Tribunal constitutionnel de déclarer que le droit susmentionné a été violé et d'annuler les décisions faisant l'objet du recours « afin que la Chambre administrative du Tribunal supérieur de justice puisse rendre une nouvelle décision conforme aux principes constitutionnels applicables. » Sixièmement Le 5 juillet 2013, le Ministère public a présenté des rapports respectifs dans lesquels il demande l'irrecevabilité de ces recours d'amparo pour défaut manifeste de contenu constitutionnel de leurs prétentions (article 37.2 de la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel). En ce qui concerne la prétendue violation du principe du contradictoire, le Ministère public rappelle que la règle procédurale applicable ne prévoit pas la réponse aux observations dans l'incident de nullité d'actes de procédure, laquelle ne peut donc pas être introduite. En ce qui concerne le fond des prétentions des requérants, selon lesquelles la violation des principes de légalité, de non-rétroactivité des normes et de hiérarchie constituerait dans son ensemble la violation du droit d'obtenir une décision fondée en droit, il déclare que la Chambre administrative a exposé de manière concrète et détaillée les éléments factuels et juridiques sur lesquels elle fonde sa décision. Contrairement à ce que considèrent les requérants, elle a estimé que ceux-ci se trouvaient dans une situation de congé sans solde, laquelle ne pouvait dépasser un maximum de 3 ans (art. 39 de l'Ordonnance de la fonction publique du Commun d'Ordino) et que, par conséquent, ils auraient dû demander leur réintégration avant le 18 octobre 2005. La Chambre administrative a donné une réponse cohérente à toutes les prétentions qui lui ont été soumises et ses appréciations et argumentations ne peuvent être considérées comme arbitraires, ni dépourvues de motivation ; par conséquent, la violation alléguée ne s'est pas produite. Septièmement Le 7 septembre 2013, le Tribunal constitutionnel a décidé de joindre le recours d'amparo 2013-17-RE et le recours d'amparo 2013-18-RE, a déclaré cette affaire recevable, sans effet suspensif, et l'a transmise aux parties afin qu'elles présentent les observations qu'elles estimeraient pertinentes. Huitièmement Le 20 septembre 2013, la représentation procédurale de M. Ramon Arru Torras et, le 24 septembre de la même année, la représentation procédurale de M. Gerard Múgica Solsona ont présenté des mémoires d'observations respectifs dans lesquels elles s'opposent au rapport du Ministère public en réfutant certaines de ses affirmations, au motif qu'elles considèrent qu'elles ne correspondent pas aux faits de l'affaire, et en précisant que, du fait de ne pas connaître les motifs d'opposition des parties adverses à l'incident de nullité d'actes de procédure, ces parties se sont trouvées dans une situation d'infériorité, ce qui viole le principe du contradictoire et le principe de l'égalité des armes ; ces parties ne prétendent pas répliquer à ces mémoires, mais seulement avoir connaissance des arguments de la partie adverse pour pouvoir articuler dûment leur défense. De même, elles réitèrent l'argumentation qu'elles ont déjà développée dans leurs mémoires de recours d'amparo. Neuvièmement Le 26 septembre 2013, le Gouvernement a présenté un mémoire d'observations par lequel, en premier lieu, il déclare qu'aucune violation du principe du contradictoire ne s'est produite. À cet égard, à l'instar du Ministère public, il rappelle que les étapes de réplique et de duplique ne sont pas prévues par la règle procédurale applicable. En second lieu, en ce qui concerne le fond de la question, il souligne que celle-ci a déjà été tranchée et amplement motivée, raisons pour lesquelles aucun défaut de motivation ni la violation d'un procès équitable ne peuvent être allégués. De la simple lecture des décisions faisant l'objet du recours découle une motivation raisonnable, compréhensible et qui a répondu à tous les griefs invoqués. Or, ce que prétendent les requérants, c'est une révision qui satisfasse leurs prétentions. Enfin, il demande au Tribunal constitutionnel de rejeter intégralement les prétentions des requérants. Dixièmement Le 30 septembre 2013, la représentation procédurale du Commun d'Ordino a présenté un mémoire d'observations dans lequel, après avoir exposé un résumé clair des faits, elle déclare qu'en ce qui concerne la prétendue violation du principe du contradictoire dans l'instruction de l'incident de nullité d'actes de procédure, il convient de souligner que la procédure a été instruite conformément à l'article 18 bis de la Loi transitoire des procédures judiciaires et qu'aucune infraction à cette procédure ne peut être constatée. Si les observations des requérants semblent critiquer le fait que les réponses des autres parties à leur incident de nullité d'actes de procédure ne leur aient pas été transmises d'office, elles n'indiquent pas que l'accès à ces réponses leur ait été refusé, puisqu'ils ne les ont point demandées. En ce qui concerne le fond, les requérants allèguent la violation du droit à un procès équitable, qui se concrétiserait par la violation des principes de légalité, de non-rétroactivité et de hiérarchie des normes. Or, selon cette partie, le Tribunal supérieur de justice a appliqué la Loi, et tant la situation de congé sans solde que la résiliation de la relation de fonction publique pour cause de plans de restructuration figurent dans la Loi. La référence à l'Ordonnance communale de la fonction publique est, en tout état de cause, « pro fonctionnaire » et ne leur porte pas préjudice. En effet, selon le Commun d'Ordino, les requérants font une interprétation du jugement du Tribunal supérieur de justice, qui dit clairement que : les intéressés ont acquis la qualité de fonctionnaires le jour de l'entrée en vigueur de la Loi de la fonction publique (le 11 janvier 2001), mais que les intéressés ont intégré une société (le 1er juillet 2002) sans manifester aucune opposition. Cette situation a duré 8 et 9 ans respectivement sans qu'il existe aucune relation entre eux et le Commun d'Ordino. Le jugement conclut qu'il fallait, en premier lieu, déterminer le régime applicable pour pouvoir en tirer les effets. Le jugement applique les articles 40 et 46 de la Loi de la fonction publique et il n'est pas exact qu'il applique l'Ordonnance du Commun au lieu de cette Loi. Manifestement, à partir de la constatation qu'il s'était produit une externalisation du service qui, conformément à la Loi, entraînait la perte de la qualité de fonctionnaire, le jugement déclare que les intéressés auraient dû se prévaloir de la demande de réintégration dans le service, ce qui ne leur porte pas préjudice, bien au contraire, mais conclut que c'est leur passivité durant si longtemps qui est la cause de la perte de leur qualité de fonctionnaires. En ce qui concerne la violation du principe de hiérarchie des normes, nous avons déjà dit que l'Ordonnance communale n'a pas été appliquée à la place de la Loi. Le jugement a appliqué les deux normes et la première n'est contraire à la Loi sur aucun de ses points. Toutefois, les requérants ont fait abstraction de la situation administrative dans laquelle ils se trouvaient et ont présupposé qu'ils étaient en position d'activité tout au long de ces années, alors qu'ils n'ont pas occupé un poste du Commun, mais qu'ils exerçaient leurs fonctions au service d'une société. Enfin, il demande au Tribunal constitutionnel de rejeter intégralement ce recours d'amparo joint. Onzième Le 10 octobre 2013, le Ministère public, le 14 octobre de la même année, les représentations processuelles respectives des requérants et la représentation processuelle du Commun d'Ordino, et, le 15 octobre suivant, le Gouvernement, ont présenté leurs mémoires en conclusions, dans lesquels ils reprennent les observations et les arguments contenus dans leurs mémoires antérieurs. Fondements juridiques Premier Comme il a été exposé en détail dans les antécédents, les requérants en amparo allèguent que les décisions attaquées, qui confirment le refus de leur demande de réintégration dans le corps des fonctionnaires du Commun d'Ordino, ont causé quatre violations de leurs droits reconnus à l'article 10 de la Constitution. Concrètement, ils affirment, en premier lieu, que les ordonnances du 22 avril et du 23 mai 2013, rendues par la Chambre administrative du Tribunal supérieur de justice, ont violé le principe du contradictoire du fait de ne pas leur avoir communiqué les mémoires en opposition présentés par le Commun d'Ordino et par le Gouvernement à leurs incidents de nullité de procédure. En deuxième lieu, ils dénoncent que les décisions susmentionnées n'ont pas répondu à tous leurs « arguments », la Chambre ayant considéré que les principes de légalité, de non-rétroactivité et de hiérarchie des normes ne faisaient pas partie des droits de l'article 10 de la Constitution et ayant considéré également que ce que prétendaient les requérants était de transformer le Tribunal constitutionnel en un troisième degré de juridiction. Ces deux appréciations auraient violé leurs droits à obtenir une décision fondée en Droit et à un procès équitable. En troisième lieu, ils soutiennent que les ordonnances qui statuent sur les incidents de nullité de procédure auraient interprété erronément le jugement rendu en appel par la même Chambre et que les deux décisions appliquent à leurs cas une norme qui n'était pas entrée en vigueur (l'Ordonnance de la fonction publique du Commun d'Ordino), au lieu de celle qui devait être appliquée (la Loi de la fonction publique). Enfin, ils considèrent qu'il est contradictoire d'assimiler l'oubli de formuler une demande de réintégration dans le corps des fonctionnaires à une renonciation expresse à la qualité de fonctionnaire, étant donné que, conformément à la Loi de la fonction publique, cette qualité ne peut être perdue que par renonciation expresse. Deuxième Aucune de ces observations ne peut prospérer. En ce qui concerne la prétendue violation du principe du contradictoire, il suffit de souligner que l'article 18 bis de la Loi transitoire de procédures judiciaires ne prévoit pas de phases de réplique et de duplique dans l'incident de nullité de procédure. Et, pour cette raison même, il ne peut être considéré que le Tribunal supérieur de justice ait interprété et appliqué de manière logiquement ou juridiquement déraisonnable les normes processuelles qui régissent le procès. En ce qui concerne l'absence de réponse aux prétentions et aux observations relatives aux principes de légalité, de non-rétroactivité et de respect de la hiérarchie des normes, s'il est vrai que, comme le déclare la Chambre administrative, ils ne font pas partie du contenu de l'article 10 de la Constitution, il est également vrai que, cela dit, dans la pratique, les décisions attaquées analysent effectivement les prétentions et les observations formulées par les requérants en relation avec ces trois principes. En ce qui concerne les prétendues divergences entre les jugements rendus en appel et les ordonnances qui statuent sur les incidents de nullité de procédure, il convient de constater que, dans l'hypothèse où ces divergences existeraient, elles ne pourraient, en elles-mêmes et en l'absence d'autres circonstances, être considérées comme constitutives d'aucune violation des droits de l'article 10. En quatrième lieu, le débat sur le point de savoir si la Loi de la fonction publique ou l'Ordonnance du Commun d'Ordino était applicable ne pourrait entraîner une violation du droit constitutionnel à obtenir une décision fondée en Droit que si la Chambre administrative n'avait pas répondu à l'observation, ou si cette réponse n'était pas motivée, ou si la motivation était logiquement ou juridiquement déraisonnable. En effet, comme nous l'avons déclaré à de nombreuses reprises, il appartient aux juges et aux tribunaux de la juridiction ordinaire non seulement d'interpréter et d'appliquer les normes, mais également de sélectionner la norme applicable aux affaires jugées, et le Tribunal constitutionnel, s'il ne veut pas se transformer en un troisième degré de juridiction, doit introduire dans son jugement un quid novum par rapport au jugement qui revient aux tribunaux ordinaires (voir, p. ex., le jugement du 3 février 2012, rendu dans l'affaire 2011-13-RE, l'ordonnance du 1er février 2010, rendue dans l'affaire 2009-8-RE, ou le jugement du 2 décembre 2009, rendu dans l'affaire 2009-6-RE). Or, ce quid novum, lorsqu'il s'agit de juger les violations du droit à obtenir une décision fondée en Droit, réside dans le fait que le Tribunal constitutionnel doit limiter son examen à déterminer si les décisions attaquées ont répondu aux prétentions et aux observations fondamentales, si elles l'ont fait de manière motivée et si la motivation est raisonnable du point de vue logique ou juridique – en ce sens, pour cette dernière, qu'elle ne s'écarte pas de la communis opinio de la communauté des juristes. Or, en l'espèce, il est clair que, comme il a déjà été dit, les décisions attaquées ont répondu à la question de savoir si la norme applicable était la Loi de la fonction púbique ou l'Ordonnance du Commun, et il est clair également que ceux-ci peuvent connaître les motifs sur lesquels se fondent les décisions adoptées et que cette motivation ne peut être qualifiée de logiquement ou juridiquement déraisonnable. En effet, il n'est pas déraisonnable d'affirmer que, pour déterminer la norme applicable, « il convient de se référer aux sources du droit administratif andorran et notamment aux principes généraux du droit (article 8 du Code de l'Administration) qui préconisent l'application des nouvelles normes juridiques aux situations statutaires en cours » et, à partir de cette prémisse, de conclure que l'Ordinació, bien que n'étant pas applicable au moment où les requérants ont été engagés par SECNOA, SAU –en juillet 2002-, puisqu'elle n'est entrée en vigueur qu'en janvier 2003, après cette date –c'est-à-dire après son entrée en vigueur, était immédiatement applicable aux « situations statutaires en cours » et que, par conséquent, les requérants devaient demander un congé sans solde sans réserve de poste, faute de quoi ils se trouvaient en situation de séparation temporaire du service actif. En tout état de cause, selon l'Ordinació, le congé sans solde sans réserve de poste est accordé pour le délai maximal de 3 ans, la réintégration devant être demandée 3 mois avant l'expiration de cette période, ce qui aurait été le 18 octobre 2005. Ce choix et cette application de la norme applicable peuvent être discutés juridiquement, mais ils ne sont ni dépourvus de raisonnement, ni déraisonnables. Enfin, s'agissant de l'allégation relative à « la grave contradiction » dans laquelle tomberaient prétendument les décisions attaquées en assimilant l'absence de demande de réintégration à la renonciation expresse à la qualité de fonctionnaire aux fins de la perte de la qualité de fonctionnaire, les ordonnances qui statuent sur les incidents de nullité de procédure exposent qu'on ne peut soutenir que les requérants ont « perdu la qualité de fonctionnaire sans renonciation expresse. En effet, d'une part, le congé sans solde du 13 janvier 2003 ne peut être assimilé à une renonciation à la qualité de fonctionnaire, mais à un changement de situation administrative, l'appelant passant alors à une situation de congé sans solde sans réserve de poste. D'autre part, la perte du statut ne découle d'aucune renonciation, mais de son omission de formuler une demande de réintégration avant le 18 octobre 2005 ». On ne peut affirmer que les décisions attaquées assimilent la perte de la qualité de fonctionnaire résultant de l'absence de demande de réintégration dans le délai prévu par les normes lorsqu'on se trouve en situation de congé sans solde sans réserve de poste à une renonciation expresse à la qualité de fonctionnaire, puisqu'il n'est ni logiquement ni juridiquement déraisonnable d'affirmer, comme l'affirment les ordonnances attaquées, qu'il s'agit de deux situations distinctes. En définitive, la décision contenue dans les ordonnances attaquées est motivée et l'on ne peut affirmer que la motivation soit déraisonnable, même si les requérants estiment qu'elle peut être juridiquement discutable. Ce qui a été dit dans les motifs précédents conduit au rejet des recours d'empara formés par les deux requérants. DÉCISION : Eu égard à tout ce qui a été exposé, le Tribunal constitutionnel, en vertu de l'autorité que lui confère la Constitution de la Principauté d'Andorre, A DÉCIDÉ : Premièrement Rejeter le recours d'empara 2013-17 et 18-RE introduit par les représentations procédurales respectives de M. Ramon Arru Torras et de M. Gerard Múgica Solsona contre les jugements du 22 mars 2013 et contre les ordonnances du 23 mai de la même année, rendus par la Chambre administrative du Tribunal supérieur de justice, respectivement. Deuxièmement Conformément à l'article 92.4 de la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel, condamner les parties requérantes au paiement des dépens de l'instance constitutionnelle. Troisièmement Publier ce jugement, conformément aux dispositions de l'article 5 de la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel, au Bulletin officiel de la Principauté d'Andorre. Et ainsi, par notre présent jugement, qui doit être notifié à la représentation procédurale de M. Ramon Arru Torras, à la représentation procédurale de M. Gerard Múgica Solsona, au Commun d'Ordino, au Gouvernement, au président de la Batllia, à la présidente du Tribunal supérieur de justice et au Ministère public, nous le prononçons, ordonnons et signons à Andorra la Vella, le 4 novembre 2013. Juan A. Ortega Díaz-Ambrona Laurence Burgorgue-Larsen Président Vice-présidente Carles Viver Pi-Sunyer Pierre Subra de Bieusses Magistrat Magistrat