Jugement du Tribunal constitutionnel du 5-2-2013 relatif au recours d'amparo 2012-18-RE.

Affaire 2012-18-RE Numéro d'enregistrement 404-2012. Recours d'amparo Jugement du 5 février 2013 Au nom du Peuple andorran ; Le Tribunal constitutionnel ; Vu la requête présentée et enregistrée au Tribunal constitutionnel, le 7 septembre 2012, par la représentation procédurale de l'Associació del Personal adscrit a l'Administració General, du Sindicat Penitenciari Andorrà, du Sindicat Andorrà d'Agents Penitenciaris, du Sindicat d'Institucions Penitenciàries, du Sindicat de Funcionaris de Duana, du Sindicat d'Ensenyament Públic et de l'Associació de Bombers d'Andorra, par laquelle elle forme un recours d'amparo contre l'ordonnance du 30 avril 2012, rendue par le batlle de garde, et contre le jugement du 20 juillet de la même année, rendu par la Chambre administrative du Tribunal supérieur de justice, dans le cadre de la procédure urgente et prioritaire, pour une prétendue violation du droit à la liberté syndicale, protégé à l'article 18 de la Constitution et, attendu qu'elle demande au Tribunal constitutionnel de déclarer la violation du droit fondamental précité et, en conséquence, d'accorder l'amparo sollicité, d'annuler les décisions faisant l'objet du recours, de déclarer la nullité ou l'annulation des actes par lesquels ont été approuvés le projet de loi du Gouvernement et sa prise en considération parlementaire par le Conseil général, de déclarer nul ou, le cas échéant, d'annuler l'Acte du 15 mars 2012 du Conseil général, par lequel celui-ci a approuvé la Loi 2/2012 , du 15 mars, de mesures de maîtrise de la dépense publique en matière de personnel. À titre subsidiaire, elle sollicite que soit déclarée la suspension temporaire de l'application de la Loi 2/2012 ; Dans l'une ou l'autre hypothèse, elle demande que soit respectée « l'application de la Loi 2/2012 jusqu'au moment de la déclaration de sa nullité ou de son annulation ou de la suspension temporaire de son application, e) adopter les dispositions nécessaires pour que cesse la violation du droit à la liberté syndicale et, par conséquent, renvoyer la procédure au moment antérieur à l'approbation gouvernementale du projet de loi controversé dans la présente instance, f) en conséquence, ordonner au Gouvernement la convocation de la Commission consultative de la fonction publique pour examiner le texte qui devait devenir le projet de loi et, s'il l'estime opportun, le texte de la Loi en cause, g) adopter toutes les dispositions et toutes les autres décisions complémentaires que la Haute Juridiction estime appropriées en droit pour atteindre la pleine effectivité des décisions demandées, h) à titre subsidiaire, dans l'hypothèse où la Haute Juridiction constaterait l'impossibilité matérielle de faire cesser la violation de droits déclarée, prononcer la responsabilité de l'État et concrètement du Gouvernement et du Conseil général, dans les termes qu'elle estime pertinents, i) et s'agissant de la preuve demandée et non administrée par la voie ordinaire, si elle l'estime pertinent, en ordonner l'administration dans les termes exprimés dans le précédent recours en appel, et j) condamner les parties adverses dans la présente instance au paiement des dépenses de procédure occasionnées par la présente procédure, y compris les honoraires d'avocat et d'avoué qui seront dûment justifiés au moment procédural opportun. » Vu la Constitution, notamment les articles 18, 41, 88 et 98 c) ; Vu la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel, notamment le titre IV, chapitre six ; Vu l'ordonnance du Tribunal constitutionnel du 5 novembre 2012, qui a déclaré recevable, sans effet suspensif, le recours d'amparo 2012-18-RE ; Vu le mémoire d'observations présenté, le 12 novembre 2012, par le Ministère public ; Vu les observations présentées, le 21 novembre 2012, par le Gouvernement ; Vu les observations présentées, le 26 novembre 2012, par le Conseil général ; Vu les conclusions formulées, dans le délai, par les parties et par le Ministère public ; Ouï le rapport du magistrat rapporteur, M. Carles Viver Pi-Sunyer ; Antécédents Premier Fin 2011, le Gouvernement a approuvé un projet de loi de mesures de maîtrise de la dépense publique en matière de personnel. Ce projet a été examiné, amendé et approuvé, le 15 mars 2012, par le Conseil général en tant que Loi 2/2012 de mesures de maîtrise de la dépense publique en matière de personnel et a été publiée au BOPA, le 30 mars de la même année. Deuxième Ce projet de loi n'était pas accompagné de l'avis obligatoire, préalable et non contraignant de la Commission consultative de la fonction publique (CCFP), prévu à l'article 12 de la Loi de la fonction publique du 15 décembre 2000. En effet, les entités syndicales et associatives du personnel statutaire ou contractuel de l'Administration publique n'ont été convoquées, ni dans la phase gouvernementale, ni dans la phase parlementaire, pour l'examen et la négociation du texte législatif précité et dont devait découler un avis obligatoire. Troisième Afin de défendre le droit à la liberté syndicale, la représentation procédurale des requérants a engagé la procédure urgente et prioritaire, prévue à l'article 41.1 de la Constitution. Quatrième Le 30 avril 2012, le batlle de garde a rendu une ordonnance par laquelle il n'a pas fait droit à la demande introduite par les requérants, essentiellement au motif que la procédure urgente et prioritaire n'était pas la procédure adéquate, raison pour laquelle il n'a pas examiné la violation alléguée du droit à la liberté syndicale. Cinquième En appel, le 20 juillet 2012, la Chambre administrative du Tribunal supérieur de justice a rendu un jugement par lequel elle rejetait le recours formé et confirmait, dans ses propres termes, la décision de première instance. Sixième Le 7 septembre 2012, la représentation procédurale de l'Associació del Personal adscrit a l'Administració General, du Sindicat Penitenciari Andorrà, du Sindicat Andorrà d'Agents Penitenciaris, du Sindicat d'Institucions Penitenciàries, du Sindicat de Funcionaris de Duana, du Sindicat d'Ensenyament Públic et de l'Associació de Bombers d'Andorra a formé un recours d'amparo contre l'ordonnance du 30 avril 2012, rendue par le batlle de garde, et contre le jugement du 20 juillet de la même année, rendu par la Chambre administrative du Tribunal supérieur de justice, dans le cadre de la procédure urgente et prioritaire, pour une prétendue violation du droit à la liberté syndicale, protégé à l'article 18 de la Constitution. En premier lieu, cette partie indique que tant les organes juridictionnels que les autres parties à la procédure urgente et prioritaire ont considéré que, sous couvert de la prétendue violation du droit fondamental à la liberté syndicale, ce qui était réellement attaqué était la Loi. Or, ce qui n'est pas controversé, c'est que la Commission consultative de la fonction publique (CCFP) n'avait pas été convoquée pour l'examen d'un projet de loi relatif à la fonction publique. Après avoir démontré la qualité pour agir des organisations syndicales requérantes et avoir situé dans la législation en vigueur la définition et les compétences de la CCFP, la partie requérante conclut que le Gouvernement n'a pas respecté les préceptes législatifs sur ces points. En définitive, elle déclare que, de la Constitution jusqu'à la législation qualifiée, ordinaire et réglementaire applicable, le droit syndical est constitutionnellement reconnu et protégé, et ultérieurement développé et désigné comme droit à la liberté syndicale avec un contenu dûment précisé, entre autres, comme le droit à la négociation collective qui, dans le domaine du personnel de la fonction publique, se présente comme une voie d'expression qui, aussi faible ou limitée qu'elle soit ou puisse paraître, est clairement prévue par le biais des travaux de la commission ad hoc , c'est-à-dire la CCFP. Et il incombe à cette commission d'émettre des rapports obligatoires, mais non contraignants, et par conséquent préalables, sur les projets de loi qui concernent la fonction publique. Par conséquent, le fait que la convocation de la CCFP n'ait pas été effectuée entraîne la violation du droit à la négociation collective, puisque ce droit a été vidé de son contenu, et, par voie de conséquence, la violation de ce qui configure essentiellement le droit à la liberté syndicale. Cela étant, il ne s'agit pas non plus d'exiger uniquement le respect normatif de cette convocation. La CCFP aurait pu aborder des questions importantes qu'elle détaille et qui auraient fait l'objet du débat et du rapport obligatoire sur le projet de loi susmentionné qui devait être émis, celle-ci étant le seul cadre légal que prévoit l'ordre juridique de la fonction publique en Andorre pour pouvoir connaître, débattre, négocier et convenir de toutes les questions présentant une importance pour le personnel des Administrations publiques. Cette partie ne s'oppose ni au fait que les comparants ne sont pas habilités à demander la nullité d'une loi, ni au fait que la procédure urgente et prioritaire est prévue pour produire cette nullité. De fait, les requérants n'ont jamais contesté la Loi de restriction en tant que telle ; toutefois, quelles doivent être les conséquences découlant de la violation d'un droit fondamental qui affecte directement une norme ayant rang de loi ? Selon l'avis de cette partie, il doit être possible d'appliquer, directement ou par analogie, la cessation de la violation et le rétablissement du requérant dans son droit par l'adoption des mesures nécessaires, consistant au moins à ordonner la convocation de la CCFP avec la déclaration de la nullité ou l'annulation des actes postérieurs, c'est-à-dire les Accords du Gouvernement et du Conseil général approuvant, respectivement, le projet de loi et la Loi 2/2012 ou, à titre subsidiaire, en décrétant leur suspension si le Tribunal constitutionnel considère que l'annulation entraîne des effets manifestement excessifs. Ou bien, la lésion est déclarée matériellement irréparable et la responsabilité de l'État qui s'impose est déterminée pour la violation du droit à la liberté syndicale. Enfin, elle demande au Tribunal constitutionnel les prétentions énoncées dans le considérant de ce jugement. Septième Le 5 novembre 2012, le Tribunal constitutionnel a déclaré recevable le recours d'amparo 2012-18-RE, sans effet suspensif, et a transmis la cause aux parties afin qu'elles présentent les observations appropriées. Huitième Le 12 novembre 2012, le Ministère public a présenté un mémoire d'observations par lequel il réitère, comme il l'a fait tout au long de la procédure antérieure, que la procédure urgente et prioritaire choisie par la partie requérante pour présenter ses observations n'est pas la procédure adéquate, puisque, en définitive, et malgré ses observations indiquant le contraire, ce qui est réellement recherché est la déclaration de la nullité de la Loi 2/2012 , du 15 mars, de mesures de restriction de la dépense publique en matière de personnel. En effet, selon lui, il est clair que les examens respectifs des articles 41.1 et 41.2 de la Constitution, ainsi que leur interprétation systématique en relation avec les articles 98 et suivants de la même norme et les articles correspondants de la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel, conduisent à cette conclusion. Par conséquent, le Ministère public demande que le Tribunal constitutionnel rejette la demande introduite par les organisations syndicales requérantes. Neuvième Le 26 novembre 2012, le syndic général a présenté un mémoire d'observations par lequel, en premier lieu, il met en évidence le défaut de qualité pour défendre du Conseil général dans cette cause. Toutefois, par cohérence avec l'assignation effectuée par le Tribunal constitutionnel, il réitère, comme le reconnaît la partie requérante dans son mémoire d'amparo, que la procédure urgente et prioritaire n'est pas le mécanisme juridico-procédural approprié pour obtenir l'annulation d'une loi ; par conséquent, le recours d'amparo subséquent ne doit pas l'être non plus, de par sa propre configuration. L'objet de la demande d'amparo est double : d'une part, la déclaration de la violation du droit à la liberté syndicale, dans son volet du droit à la négociation collective et, d'autre part, la cessation de cette violation par l'annulation de la Loi 2/2012 . Ainsi donc, il convient d'abord d'analyser si une éventuelle admission du recours d'amparo pourrait impliquer la déclaration de la nullité susmentionnée. Selon l'avis de cette partie, la réponse doit être négative, puisque la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel n'a prévu que trois voies pour le contrôle juridictionnel des normes ayant rang de loi : le recours en inconstitutionnalité, la procédure incidente d'inconstitutionnalité et l'avis préalable de conformité à la Constitution. De cette manière, l'accès à la contestation des lois était limité à un nombre restreint d'acteurs sur la base de leur entité institutionnelle ou fonctionnelle. Le syndic général, après avoir analysé ces procédures et avoir souligné que l'article 41.2 de la Constitution prévoit expressément que le recours d'amparo est configuré pour protéger uniquement les droits et les libertés reconnus dans les chapitres III et IV contre les « actes » des pouvoirs publics qui portent atteinte au contenu essentiel de ces droits. Et, parmi ces actes, ne peuvent en aucun cas être incluses les lois. Il ajoute que la Loi contestée ne peut pas non plus être considérée en elle-même comme un effet direct d'une hypothétique violation du droit à la liberté syndicale dans le volet du droit à la négociation collective. De même, il souligne que, bien qu'il soit évident que le Tribunal constitutionnel est l'organe compétent pour déclarer l'inconstitutionnalité d'une norme ayant rang de loi, ce prononcé doit intervenir dans le cadre des procédures adéquates établies par la loi, ce qui exclut le recours d'amparo. Ensuite, le syndic général allègue, en ce qui concerne l'inexistence de la violation du droit à la liberté syndicale, que la négociation collective requiert que l'une des parties ait intérêt à engager ladite négociation ; l'une comme l'autre partie peuvent demander, dans la forme prévue par le Code des relations de travail, l'ouverture de cette négociation. Les organisations syndicales ont reconnu avoir été informées des mesures que le Gouvernement entendait mettre en œuvre ; par conséquent, n'ayant pas exprimé par écrit leur volonté d'ouvrir la négociation collective et la constitution de la commission de négociation, elles ne peuvent alléguer aucune violation de ce droit. En outre, selon cette partie, il ne ressort du contenu de l'article 12 de la Loi de la fonction publique, qui institue la CCFP, aucune disposition établissant que celle-ci constitue le cadre formel du déroulement de la négociation collective au sein de l'Administration générale. Elle conclut que l'absence de convocation de la CCFP en relation avec la Loi 12/2012 ne constitue aucune violation du droit à la liberté syndicale : d'une part, parce que cette commission n'est pas un organe apte à servir actuellement de cadre à la négociation collective au sein de l'Administration générale au regard des exigences légales découlant de la Loi qualifiée de liberté syndicale et, en particulier, du Code des relations de travail et, d'autre part, parce que l'absence du rapport susmentionné, dépourvu de contenu de négociation obligationnel, est sans incidence aux fins de la violation du droit à la négociation collective. Enfin, le syndic général demande au Tribunal constitutionnel de rejeter le recours d'amparo formé par les organisations syndicales requérantes, de déclarer, à titre principal, l'inadéquation de la procédure aux fins poursuivies par les requérants et, à titre subsidiaire, de déclarer que la violation des droits dénoncée ne s'est pas produite, en mettant à la charge des organisations syndicales requérantes les dépens exposés devant la juridiction constitutionnelle, y compris les honoraires d'avocat et d'avoué. Dixièmement Le 21 novembre 2012, le Gouvernement a présenté un mémoire d'observations par lequel il considère que l'articulation de la prétention des organisations syndicales requérantes par la voie de la procédure de protection des droits fondamentaux, conformément à l'article 17 de la Loi qualifiée de liberté syndicale, n'est pas fondée. En premier lieu, parce que la protection demandée ne porte pas sur une violation concrète du droit syndical, mais sur la demande d'annulation de la Loi 2/2012 de mesures de maîtrise de la dépense publique en matière de personnel. En second lieu, parce que les faits dénoncés par les requérants ne constituent aucune violation du droit à la liberté syndicale, dès lors que la Commission consultative de la fonction publique est un organe administratif et non un organe syndical. S'agissant du premier point, il conclut que la procédure urgente et prioritaire de l'article 41.1 de la Constitution est une procédure engagée devant la juridiction ordinaire et ne peut en aucun cas constituer la voie procédurale appropriée pour statuer sur la prétention exercée par la partie requérante. De même, le recours d'amparo ne l'est pas davantage. S'agissant du second point, la partie requérante ne dénonce aucune violation concrète du droit à la liberté syndicale : elle se borne à indiquer que la Loi attaquée a été adoptée sans donner aux organisations syndicales la possibilité d'une négociation collective sur son contenu, négociation qu'elles-mêmes n'ont pas demandée. Aucun de ces deux faits ne peut être qualifié de violation concrète du droit à la liberté syndicale. D'une part, si, à un moment quelconque antérieur à l'adoption de la Loi 2/2012 , les organisations syndicales avaient estimé que leur droit était violé, elles auraient pu saisir la juridiction pour en demander la protection. Toutefois, l'absence de négociation ne constitue aucune violation des droits fondamentaux, car aucune norme n'impose la négociation collective ; il s'agit d'un droit qu'aucune des parties n'a demandé. D'autre part, s'agissant de l'absence de demande du rapport de la CCFP, sa nature et ses effets peuvent être discutés, mais il s'agit d'une question exclusivement procédurale qui n'affecte en aucun cas les droits fondamentaux des chapitres III et IV du titre II de la Constitution. Cette omission peut être conceptualisée comme une irrégularité dans la procédure d'adoption de la Loi, mais non comme une atteinte ou une entrave au droit de fonctionnement des organisations syndicales. En outre, il convient de dire qu'une fois la Loi définitivement adoptée, toute prétendue violation cesserait. Enfin, le Gouvernement demande au Tribunal constitutionnel de rejeter intégralement le présent recours d'amparo. Onzièmement Le 14 décembre 2012, le Ministère public, le Gouvernement et la représentation procédurale des requérants et, le 18 décembre de la même année, le syndic général ont présenté leurs mémoires en conclusions, dans lesquels ils reprennent les arguments et les observations contenus dans leurs mémoires antérieurs. Fondements juridiques Premièrement Comme il a été exposé en détail dans les antécédents, les requérants allèguent que l'absence de convocation de la Commission consultative de la fonction publique par le Gouvernement « pour l'examen et la négociation » du projet de loi de mesures de maîtrise de la dépense publique en matière de personnel a violé leur droit fondamental à la liberté syndicale, reconnu à l'article 18 de la Constitution. Le Conseil général aurait également porté atteinte à ce droit du fait d'avoir admis le projet de loi à la procédure parlementaire et de l'avoir adopté en tant que Loi. Pour leur part, les décisions juridictionnelles attaquées auraient produit les mêmes effets sur ce droit dans la mesure où elles n'ont pas réparé la violation découlant de l'action du Gouvernement. Sur la base de ces prémisses, les requérants demandent la déclaration de la violation du droit à la liberté syndicale, l'annulation des décisions juridictionnelles attaquées, la nullité ou l'annulation des décisions du Gouvernement portant approbation du projet de loi, ainsi que celle des décisions du Conseil général portant admission de ce projet à la procédure parlementaire et adoption de la Loi 2/2012 . À titre subsidiaire, ils demandent la suspension temporaire de l'application de la Loi. Ils demandent également l'adoption des dispositions nécessaires pour faire cesser la violation dénoncée, le renvoi de la procédure à un stade antérieur et qu'il soit ordonné au Gouvernement de convoquer la Commission consultative de la fonction publique, ainsi que l'adoption des autres mesures que le Tribunal constitutionnel estimera opportunes pour assurer la pleine effectivité des décisions demandées. Également à titre subsidiaire, au cas où le Tribunal constaterait l'impossibilité de faire cesser la violation, ils demandent que soit retenue la responsabilité de l'État et que les parties adverses soient condamnées au paiement des dépenses occasionnées. Ces mêmes observations et demandes ont été formulées en des termes quasi identiques devant la Batllia de garde et le Tribunal supérieur de justice, bien que, par une demande accessoire, l'examen de la constitutionnalité de la Loi 2/2012 ait également été demandé afin que ces organes juridictionnels soulèvent une question incidente d'inconstitutionnalité devant le Tribunal constitutionnel. Face à ces demandes, le Ministère public soutient que la prétention ultime des requérants, telle qu'elle a été formulée tout au long de la procédure engagée devant les tribunaux ordinaires au moyen de la procédure urgente et prioritaire établie à l'article 41.1 de la Constitution, n'est autre que la déclaration de la nullité de la Loi 2/2012 , du 15 mars, relative aux mesures de maîtrise de la dépense publique en matière de personnel. Le Ministère public affirme que la procédure urgente et prioritaire n'est pas appropriée pour solliciter l'annulation d'une loi en vigueur, dès lors que, dans l'ordre juridique andorran, les particuliers n'ont pas qualité pour former devant le Tribunal constitutionnel un recours direct contre une loi en demandant son annulation, comme c'est le cas en l'espèce. En vertu de cette thèse, partagée par les organes judiciaires qui sont intervenus dans la présente instance, il demande le rejet de l'amparo sollicité. Les représentations du Gouvernement et du Conseil général préconisent également le rejet du recours sur le fondement d'une double argumentation : d'une part, en accord avec le Ministère public, en raison de l'impossibilité constitutionnelle de satisfaire par la voie d'un recours d'amparo la prétention visant à déclarer la nullité d'une loi en vigueur et, d'autre part, parce que l'absence de convocation de la Commission consultative de la fonction publique n'a pas porté atteinte à la liberté syndicale des requérants, étant donné que cette Commission ne peut exercer aucune activité de négociation collective. Ce type d'activité est régi par la Loi 35/2008 , du 18 décembre, du Code des relations de travail et a un contenu radicalement différent de celui de l'activité d'examen et d'émission de rapports attribuée par l'article 12 de la Loi sur la fonction publique à ladite Commission consultative. Selon l'avis des représentants du Gouvernement et du Conseil général, la négociation collective prévue par le Code des relations de travail, bien que son texte ne le précise pas, est applicable aux travailleurs des Administrations, de sorte que ce n'est que par cette voie que les organisations syndicales pouvaient prétendre exercer une activité syndicale de négociation collective, compte tenu, en outre, de ce que, dans l'ordre juridique andorran, aucune loi n'impose la négociation collective - celle-ci est un droit et non une obligation - et que, en conséquence, si les organisations syndicales voulaient engager une négociation collective, elles devaient le solliciter expressément conformément à la procédure prévue par le Code des relations de travail. Ils soutiennent également que l'atteinte dénoncée, à supposer qu'elle se soit produite, n'aurait qu'un caractère procédural et non substantiel, et que la Commission consultative de la fonction publique est un organe consultatif mais ne présente pas les caractéristiques propres d'une commission de négociation. Les requérants, s'agissant de l'activité d'examen et de rapport sur les projets de loi relatifs à la fonction publique, font valoir qu'il s'agit d'une véritable activité de négociation collective qui, « aussi faible ou limitée qu'elle soit ou puisse paraître » , a été attribuée à ladite Commission consultative par une législation spéciale –comme l'est la Loi sur la fonction publique- qui, en tant que telle, s'applique en priorité par rapport à la législation du travail de caractère général contenue dans le Code des relations de travail, applicable uniquement à titre subsidiaire aux employés des Administrations publiques. D'autre part, ils allèguent que la Commission consultative de la fonction publique est un organisme auquel les syndicats participent en tant que tels. Deuxième La question litigieuse étant ainsi posée, il convient, en premier lieu, de délimiter avec soin lesquelles des prétentions invoquées par les parties peuvent faire l'objet d'un recours constitutionnel d'amparo. À cet effet, il y a lieu de déclarer d'emblée que, comme l'admettent toutes les parties, dans notre ordre juridique les citoyens n'ont pas qualité pour former un recours d'amparo contre les lois en vigueur. En ce qui importe ici, ce constat revient à dire que les requérants ne peuvent demander à ce Tribunal ni l'annulation de la Loi 2/2012 , ni la suspension de son application, ni non plus l'annulation des actes de la procédure législative, y compris les actes préparlementaires accomplis par le Gouvernement dans l'exercice de ses facultés d'initiative législative. Ces prétentions en annulation et en suspension, y compris celle relative aux actes de procédure, mettraient en cause, fût-ce indirectement, la validité de la loi, et celle-ci, comme il a été dit, est une question qui ne peut faire l'objet d'un recours d'amparo. Toutefois, cette déclaration ne saurait conduire à nier a limine la possibilité que, par la voie de cette procédure constitutionnelle, soient jugées d'autres prétentions et observations relatives à la procédure suivie par le Gouvernement et par le Conseil général dans l'élaboration et l'adoption d'une loi, au motif que, la procédure d'élaboration et d'adoption du projet de loi ayant abouti à l'adoption d'une loi, cette adoption régulariserait toute atteinte aux droits qui aurait pu se produire au cours de cette procédure. Cette argumentation ne peut être accueillie. L'adoption d'une loi ne constitue pas une sorte de sauf-conduit doté de la capacité de régulariser automatiquement toutes les éventuelles atteintes aux droits fondamentaux qui auraient pu se produire durant l'examen du projet de loi. Ainsi que le déclare solennellement l'article 4 du texte constitutionnel, les droits constitutionnels, les droits de la personne reconnus constitutionnellement, au nombre desquels figurent les droits de l'article 18 de la Constitution, constituent le fondement de l'ordre politique, de la paix sociale et de la justice, et doivent, en tant que tels, être interprétés et appliqués de la manière la plus favorable à leur effectivité. C'est précisément pourquoi, dans des cas tels que celui que nous examinons ici, il convient de déterminer avec précision si l'une quelconque des dénonciations d'atteinte à un droit fondamental survenue au cours de la procédure législative, à supposer que l'atteinte dénoncée se soit produite, pourrait être réparée sans entrer dans l'examen du contenu de la loi et sans annuler les actes de la procédure qui ont rendu possibles son élaboration et son adoption. S'il en était ainsi, il fallait déclarer que cette prétention était susceptible d'être portée en amparo devant ce Tribunal. Il ne s'agit pas, bien entendu, de permettre que, de manière déguisée et indirecte, l'on parvienne au résultat constitutionnellement interdit consistant pour les citoyens à contester la validité des lois, ni de fractionner artificiellement les procédures juridictionnelles ; il s'agit de donner la plus grande effectivité constitutionnelle possible aux droits fondamentaux, en jugeant les observations et les prétentions qui, de ce point de vue, présentent une substance propre clairement distincte des prétentions en annulation des lois. Troisièmement L'application de ce qui vient d'être dit dans le fondement précédent au cas jugé en l'espèce conduit à juste titre à conclure que, comme il a déjà été indiqué, certaines des prétentions des requérants doivent être rejetées d'emblée, dès lors qu'elles mettent en cause de manière directe ou indirecte la validité de la Loi 2/2012 et, par conséquent, ne peuvent faire l'objet d'un recours d'empara. Il s'agit, concrètement, des cas de la demande de déclarer la nullité ou l'annulation de l'Accord par lequel a été approuvé le projet de loi du Gouvernement, de l'Accord du Conseil général qui admet son examen parlementaire et de celui du 15 mars 2012 du Conseil général par lequel a été approuvée la Loi 2/2012, ainsi que la déclaration de la suspension temporaire de son application. Ces prétentions ne peuvent, en toute rigueur, être déclarées recevables, dès lors qu'elles ne peuvent faire l'objet d'un recours d'empara, et il en sera ainsi déclaré dans le dispositif du présent jugement. En revanche, il ne peut en être dit de même en ce qui concerne la prétention tendant à ce que soit déclarée la violation du droit fondamental à la liberté syndicale en relation avec la prétention d'ordonner au Gouvernement la convocation de la Commission consultative de la fonction publique afin qu'elle examine et émette le rapport obligatoire sur le texte du projet de loi ou sur le texte de la Loi ; ainsi que la prétention tendant à ce que le Tribunal constitutionnel adopte toutes les dispositions et tous les autres prononcés qu'il estime nécessaires pour assurer la pleine effectivité des prononcés demandés. L'objet du présent recours d'empara étant délimité en ces termes, il convient d'analyser si l'activité de ladite Commission consultative, qui n'a pu être réalisée – examen et rapport du projet de loi -, peut être considérée comme l'une des activités protégées par le droit à la liberté syndicale de l'article 18 de la Constitution. Et il convient de procéder à cette analyse tant du point de vue fonctionnel que du point de vue organique, afin de déterminer, d'une part, si cette activité d'examen et de rapport est proprement une activité de nature syndicale susceptible de relever de l'article 18 de la Constitution et, d'autre part, si la Commission consultative de la fonction publique est un organisme syndical ou de représentation des organisations syndicales, dès lors que, dans notre ordre juridique, ces activités matériellement syndicales peuvent être exercées tant par des personnes et des organisations de nature non syndicale que par des organisations syndicales et que, sauf exceptions qui ne sont pas pertinentes en l'espèce, seules ces dernières organisations sont titulaires du droit à la liberté syndicale constitutionnellement reconnu. Quatrièmement La Constitution andorrane, comme c'est le cas dans la plupart des constitutions de notre culture juridique et à l'article 11 même de la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales de 1950, lorsqu'elle se réfère à ce que l'on dénomme habituellement le droit à la liberté syndicale, ne fait allusion de manière expresse qu'aux aspects que l'on pourrait qualifier d'organisationnels de ce droit. Concrètement, la Constitution consacre le droit « de création et de fonctionnement des organisations syndicales » tout en exigeant qu'il s'agisse d'organisations de dimension andorrane, qui n'aient pas de dépendances organiques étrangères et dont le fonctionnement soit démocratique. Toutefois, cette formulation littérale centrée exclusivement sur les aspects organisationnels ne permet pas de conclure que ne font pas partie du contenu de ce droit constitutionnel les fonctions qui sont propres aux organisations syndicales et, plus concrètement, l'exercice des activités sans lesquelles les organisations syndicales ne seraient pas reconnaissables en tant que telles. De fait, c'est ainsi que l'ont compris et déclaré sans exception tant la Cour européenne du droits de l'homme (voir le jugement Demir et Baykara c/ Turquie du 12 novembre 2008) que l'ensemble des tribunaux constitutionnels et des législateurs qui, dans les pays de notre environnement, ont concerté la portée de ce droit constitutionnel. C'est ce que reconnaît également la Loi 33/2008 , du 18 décembre, qualifiée de la liberté syndicale, notamment en ses articles 3 c), 12, 13, 14 et 15. Or, de ce point de vue fonctionnel, il est généralement admis que la fonction générique des organisations syndicales est celle de la représentation, de la défense et de la promotion des intérêts des travailleurs (y compris ceux des Administrations publiques) et que cette fonction se concrétise essentiellement par l'exercice d'activités liées à la négociation collective, à la défense des travailleurs en justice, à l'exercice du droit de grève et d'autres mesures de conflit collectif ainsi qu'à la participation et à la représentation institutionnelle des travailleurs auprès des Administrations publiques et d'autres entités. Afin de juger le cas porté en empara, il n'est ni nécessaire ni possible, ni sans doute opportun, de tenter d'établir dans l'abstrait une liste complète des activités syndicales protégées par le droit constitutionnel à la liberté syndicale. Il suffit de constater qu'il est tout à fait clair que figurent parmi ces activités les activités pertinentes liées à la négociation collective des conditions de travail des travailleurs, à la participation à la détermination des conditions de travail dans les Administrations publiques au moyen des mécanismes de consultation et de négociation légalement prévus, ainsi que celles liées à la représentation institutionnelle des travailleurs et des organisations syndicales elles-mêmes auprès de ces Administrations et d'autres institutions, également au moyen des mécanismes établis dans l'ordre juridique correspondant. La question à laquelle il convient de répondre est donc de savoir si l'activité d'examen et de remise d'un rapport obligatoire sur le projet qui est ensuite devenu la Loi 2/2012 , peut être considérée comme l'une des activités pertinentes par lesquelles s'exercent, dans l'ordre juridique andorran, l'une des activités matériellement syndicales qui viennent d'être mentionnées. Cinquièmement Comme le font valoir les représentants du Gouvernement et du Conseil général dans leurs observations, l'activité d'examen et d'émission d'un rapport prévue à l'article 12 de la Loi de la fonction publique et à l'article 2 du Règlement d'organisation et de fonctionnement de la Commission consultative de la fonction publique, approuvé par le Décret d'approbation de la modification du règlement d'organisation et de fonctionnement de la Commission consultative de la fonction publique du 14 février 2007, n'est pas une activité qui puisse être considérée comme incluse dans l'activité de négociation collective prévue à l'article 121 et suivants du Code des relations de travail. Néanmoins, au moment de répondre à la question soulevée au dernier alinéa du fondement précédent, il convient de garder à l'esprit que, dans l'ordre juridique andorran, ni toutes les activités qui comportent des éléments importants de négociation collective des intérêts des employés des Administrations publiques ne sont incluses dans le mécanisme de négociation prévu à l'article 121 du Code des relations de travail, à supposer que cette disposition soit applicable à ces travailleurs – question de légalité ordinaire qu'il n'y a pas lieu d'aborder –, ni les activités de négociation collective ne sont les seules qui font partie de l'activité syndicale qui compose le contenu du droit constitutionnel à la liberté syndicale. Du point de vue constitutionnel qui importe ici, il est clair que l'activité d'examen et d'émission d'un rapport obligatoire sur des projets de loi relatifs à la fonction publique présente des éléments propres à trois des activités qui constituent le noyau de l'activité syndicale : l'activité de négociation des conditions de travail des travailleurs ; l'activité de participation à la détermination des conditions de travail au moyen de mécanismes de consultation et, enfin, l'activité de représentation des intérêts des organisations syndicales et des travailleurs auprès des Administrations publiques. Par ailleurs, il s'agit d'un mécanisme – de négociation au sens large, de participation et de représentation – qui dispose d'une capacité d'incidence pratique notable. Ce n'est pas pour rien qu'il s'insère dans une procédure aussi importante que la procédure d'élaboration d'une loi – avec le rang normatif et les effets généraux que cela comporte –, que, de plus, il s'agit d'un mécanisme d'application obligatoire, compte tenu de son caractère obligatoire, et, enfin, qu'il se concrétise dans un type d'acte aussi important qu'un rapport (qui, en outre, peut comporter des opinions dissidentes) qui, certes, n'a pas de caractère contraignant – comme il ne pouvait en être autrement dès lors qu'il a pour objet un projet de loi –, mais qui présente un caractère formalisé qui l'éloigne des activités consistant en de simples échanges d'opinions ou en de simples contacts informels. Qui plus est, il convient de tenir particulièrement compte du fait qu'à l'heure actuelle, dans l'ordre juridique andorran, cette activité d'examen et d'émission de rapports est l'un des rares mécanismes de participation, de représentation institutionnelle et de négociation collective – même si cette dernière est entendue au sens large – que la Loi a expressément prévus comme voie par laquelle les organisations représentatives des travailleurs des Administrations peuvent entretenir ces trois types de relations avec lesdites Administrations publiques. Ces trois caractéristiques essentielles de l'activité d'examen et d'émission de rapports de la Commission consultative, appréciées conjointement, permettent de conclure que, dans le contexte de l'ordre juridique andorran actuellement en vigueur, elles constituent un mécanisme de défense et de promotion des droits des travailleurs des Administrations publiques, dotées d'une importance suffisante pour être considérées comme des activités syndicales relevant du droit à la liberté syndicale de l'article 18 de la Constitution. Ou, pour le dire d'un autre point de vue : les trois caractéristiques essentielles de l'activité d'examen et d'émission de rapports sur des projets de loi relatifs à la fonction publique, appréciées conjointement, permettent de conclure qu'omettre son exercice équivaut à obstruer l'une des voies les plus importantes qui existent aujourd'hui dans l'ordre juridique andorran pour la représentation, la défense et la promotion des intérêts des travailleurs des Administrations publiques. C'est pourquoi rendre impossible l'exercice de cette activité entraîne la violation du droit à la liberté syndicale, pour autant que le sujet qui exerce ou entend exercer ce droit soit une organisation syndicale. C'est ce que nous analyserons dans le prochain fondement juridique. Sixième Comme nous l'avons dit précédemment, dans l'ordre juridique andorran, toutes les activités matériellement syndicales ne sont pas exercées par des organisations syndicales. Certaines relèvent, par exemple, des représentants unitaires élus par l'ensemble des travailleurs. Dans ces cas, en principe, les actes qui empêcheraient d'exercer ces activités, dans la mesure où celles-ci sont attribuées par les lois aux travailleurs ou aux organisations unitaires, violeraient les droits légaux correspondants, mais non le droit à la liberté syndicale de l'article 18 de la Constitution, étant donné que, sauf exceptions qu'il n'y a pas lieu d'aborder à présent, les titulaires de ce droit sont exclusivement les organisations syndicales. Or, dans la présente affaire, il faut reconnaître que la Commission consultative de la fonction publique n'est ni un syndicat ni un organe syndical, comme pourrait l'être une section syndicale. C'est un « organe de consultation », dit la loi, que l'on peut considérer comme intégré dans l'Administration, mais dont trois des huit membres sont des représentants du personnel au service des Administrations publiques qui, toutefois, ne sont pas élus par l'ensemble des travailleurs, mais uniquement par les associations de personnel « ou organisations des fonctionnaires de l'Administration générale » . On peut donc conclure que ces trois membres sont des représentants des organisations syndicales et que, par conséquent, à travers eux – et de l'organisme auquel ils sont intégrés, ladite Commission consultative –, les syndicats exercent l'activité syndicale protégée par le droit de l'article 18 de la Constitution, ainsi que nous l'avons déclaré dans le fondement juridique précédent. Septième Tout ce qui vient d'être déclaré dans les fondements juridiques précédents conduit à la conclusion que l'absence de convocation de la Commission consultative de la fonction publique aux fins de procéder à l'examen et à l'émission du rapport obligatoire prévu à l'article 12 de la Loi de la fonction publique du 15 décembre 2000 a violé le droit à la liberté syndicale de l'article 18 de la Constitution des organisations requérantes. Outre cette déclaration, qui constitue déjà en elle-même une première réparation de la violation commise, en ce qui concerne les mesures à adopter afin de rétablir les requérants dans la plénitude de leur droit, comme l'exige l'article 92.2 de la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel, compte tenu des limitations exposées ci-dessus, il ne peut être ordonné que la convocation par le Gouvernement de la Commission consultative de la fonction publique afin qu'elle puisse être entendue et puisse émettre son rapport obligatoire sur le projet de loi ou sur la Loi elle-même, afin que le Gouvernement, après avoir analysé les observations de cette Commission, apprécie librement l'opportunité ou non de promouvoir un nouveau projet de loi dans lequel, le cas échéant, seraient intégrées les suggestions formulées par cette Commission. L'amparo sollicité étant partiellement accordé, il n'y a pas lieu de répondre aux demandes subsidiaires formulées, étant donné que les demandes principales ont été rejetées. DÉCISION : Compte tenu de tout ce qui a été exposé, le Tribunal constitutionnel, en vertu de l'autorité que lui confère la Constitution de la Principauté d'Andorre, A DÉCIDÉ : Premièrement Accorder partiellement l'amparo sollicité par la représentation procédurale de l'Association du personnel affecté à l'Administration générale, du Syndicat pénitentiaire andorran, du Syndicat andorran des agents pénitentiaires, du Syndicat des institutions pénitentiaires, du Syndicat des fonctionnaires des douanes, du Syndicat de l'enseignement public et de l'Association des sapeurs-pompiers d'Andorre. Deuxièmement Déclarer qu'il a été porté atteinte au droit des requérants à la création et au fonctionnement d'organisations syndicales, reconnu à l'article 18 de la Constitution. Troisièmement Ordonner que le Gouvernement convoque la Commission consultative de la fonction publique, conformément à ce qui est exposé dans le septième fondement juridique. Quatrièmement Rejeter les autres demandes formulées. Cinquièmement Publier le présent jugement, conformément aux dispositions de l'article 5 de la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel, au Bulletin officiel de la Principauté d'Andorre. Et ainsi, par notre présent jugement, qui doit être notifié à la représentation procédurale des organisations syndicales requérantes, au Conseil général, au Gouvernement, au président de la Batllia, au président du Tribunal supérieur de justice et au Ministère public, nous le prononçons, ordonnons et signons à Andorra la Vella, le 5 février 2013. Juan A. Ortega Díaz-Ambrona Laurence Burgorgue-Larsen Président Vice-présidente Carles Viver Pi-Sunyer Pierre Subra de Bieusses Magistrat Magistrat