Jugement du Tribunal constitutionnel du 7-9-2011 relatif au recours d'amparo 2011-8-RE.

Affaire 2011-8-RE Numéro d'enregistrement 84-2011. Recours d'amparo Jugement du 7 septembre 2011 Au nom du Peuple andorran ; Le Tribunal constitutionnel ; Vu la requête présentée et enregistrée au Tribunal constitutionnel, le 14 février 2011, par la représentation procédurale de M. Jordi Roig Cutillas, par laquelle il forme un recours d'amparo contre le jugement du 22 septembre 2010 et contre l'ordonnance du 24 janvier 2011, rendus par la Chambre administrative du Tribunal supérieur de justice, pour une prétendue violation du droit à la juridiction dans son volet du droit d'obtenir une décision fondée en Droit, reconnu à l'article 10 de la Constitution et, attendu qu'il demande au Tribunal constitutionnel de rendre un jugement qui déclare la violation des droits précités et qui annule les décisions faisant l'objet du recours ; Vu la Constitution, notamment ses articles 10, 41.2, 88 et 98 c) ; Vu la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel, notamment son titre IV, chapitre sixième ; Vu le rapport du Ministère public du 18 mars 2011 ; Vu l'ordonnance du Tribunal constitutionnel du 6 juin 2011 qui a déclaré l'affaire recevable, sans effet suspensif ; Vu les observations présentées, le 10 juin 2011, par la représentation procédurale du Service andorran de soins de santé (SAAS) ; Vu les observations présentées, le 22 juin 2011, par le Gouvernement ; Vu les conclusions formulées, dans le délai, par les parties et par le Ministère public ; Ouï le rapport du magistrat rapporteur, M. Juan Antonio Ortega Díaz-Ambrona ; Antécédents Premier Le Dr Jordi Roig Cutillas a introduit une demande contre le Service andorran de soins de santé (SAAS) dans laquelle il sollicitait la déclaration de nullité ou, à titre subsidiaire, d'annulabilité de l'acte administratif du 31 mars 2008 par lequel sa candidature au poste de chef d'équipe de soins spécialisés de médecine interne et spécialités médicales était rejetée et le Dr Guillem De Celis Bernat était nommé à ce poste. Deuxième Le 3 décembre 2009, la Section administrative du Tribunal des Batlles a rendu un jugement par lequel elle rejetait cette demande et déclarait que l'acte administratif du Directeur du SAAS du 31 mars 2008 était conforme au droit et aux fins qui légitiment l'activité administrative. Dans cette décision, la Section administrative du Tribunal des Batlles a considéré que la procédure de désignation d'un chef d'équipe avait fait l'objet d'un consensus et avait été acceptée par les différents praticiens concernés et que la décision finale relative à son approbation avait été tacitement validée par le directeur général du Centre hospitalier, lequel, conformément à l'article 16.3 du Règlement, est compétent pour en promouvoir la mise en œuvre. De même, elle a estimé que cette procédure avait été régulière, dès lors que le directeur médical n'avait pas nommé le chef d'équipe, mais s'était borné à formuler une proposition de nomination ; la décision de nomination avait été adoptée par le directeur général. Quant au calcul des délais, le Tribunal de première instance déclare que la procédure ne prévoit aucune phase de soutenance formelle du projet ; toutefois, lors de la formalisation de la candidature, un projet de fonctionnement de l'équipe conforme aux fonctions énoncées à l'article 23 du Règlement doit être joint, et le fait que l'avis de la Direction ait été exposé dans un rapport le lendemain de la présentation du projet ne permet pas de remettre en cause la régularité de la procédure, dès lors que la décision a été prise dans le délai de 7 jours qui était imparti. S'agissant du grief relatif à l'information privilégiée dont aurait bénéficié l'autre candidature, ce Tribunal le rejette en considérant que cette allégation ne peut être invoquée au seul motif que l'autre candidat avait été le précédent chef d'équipe. Enfin, ce Tribunal reconnaît que la note d'information du directeur du Service de soins de santé ne contient pas l'exposé des motifs justifiant la décision de nommer le Dr De Celis chef d'équipe ; cependant, le 30 avril 2008, ce même directeur a adressé une lettre exposant de manière succincte que, en premier lieu, le Dr De Celis avait obtenu un soutien plus important de la part des praticiens composant l'équipe en question, ce dont découlait un leadership implicite plus grand et, en second lieu, que son projet s'adaptait mieux au modèle de fonctionnement de l'équipe et aux objectifs de la direction médicale. Troisième La représentation procédurale du Dr Jordi Roig Cutillas a interjeté appel et, le 22 septembre 2010, la Chambre administrative du Tribunal supérieur de justice a rendu un jugement par lequel elle décidait de rejeter cet appel et confirmait le jugement de première instance. En substance, la Chambre administrative a estimé que le Règlement général de structure et de fonctionnement du Centre hospitalier andorran ne régit pas la procédure de nomination des chefs d'équipe, l'article 23 se bornant à indiquer que celui-ci est nommé par la Direction générale sur proposition des membres de l'équipe. Par conséquent, la volonté de se doter d'une procédure spécifique constitue une garantie de transparence et le fait que cette procédure ait été approuvée par le conseil des praticiens ne l'invalide pas, bien au contraire, dès lors que ce conseil est composé de l'ensemble des responsables médicaux, y compris les chefs d'équipe, et qu'elle a la nature d'une simple instruction, qui ne doit pas être publiée dès lors qu'elle est connue de ses destinataires. De même, elle a considéré que la procédure comportait une large marge de pouvoir discrétionnaire ; toutefois, cette situation était corrigée par le fait que le candidat choisi bénéficiait du soutien des autres membres de l'équipe médicale, lesquels avaient pu prendre connaissance du programme de chaque candidat. Quatrième La représentation procédurale du Dr Jordi Roig Cutillas a soulevé un incident de nullité des actes de procédure dans lequel elle considère qu'il a été porté atteinte à son droit d'obtenir une décision fondée en Droit, dans la mesure où, au vu des faits établis, la conclusion tirée par le Tribunal aurait dû être différente de celle figurant dans le dispositif du jugement, dès lors que, si les votes des membres de l'équipe médicale ont eu lieu le 12 mars 2008 et qu'à cette date le demandeur n'avait pas encore présenté son projet, celui-ci n'a pas été évalué et, par conséquent, une partie de la procédure de sélection que le jugement lui-même considère comme essentielle n'a pas été respectée. Cinquième Le 24 janvier 2011, la Chambre administrative du Tribunal supérieur de justice a décidé de rejeter cet incident au motif qu'elle a considéré que le jugement n'indique à aucun moment que, le 12 mars 2008, l'équipe médicale ait évalué les projets respectifs des candidats et voté sur ceux-ci ; ce qui est établi est que le vote a porté sur les deux candidats, de sorte qu'il doit être présumé qu'elle connaissait leur proposition, bien que la proposition du Dr Roig n'ait pas été documentée le 12 mars, et les deux projets ont été présentés le même jour, à savoir le 26 mars. Par conséquent, la Chambre administrative a considéré qu'il ne s'était produit aucune incohérence entre la réalité des faits et la conclusion qui pouvait en être tirée et que, par voie de conséquence, la violation alléguée n'avait pas eu lieu. Sixième Le 14 février 2011, la représentation procédurale du Dr Jordi Roig Cutillas a formé un recours d'amparo contre le jugement du 22 septembre 2010 et contre l'ordonnance du 24 janvier 2011, rendus par la Chambre administrative du Tribunal supérieur de justice, pour une prétendue violation du droit à la juridiction dans son volet du droit à obtenir une décision fondée en Droit, reconnu à l'article 10 de la Constitution. Cette partie, en premier lieu, reprend la jurisprudence du Tribunal constitutionnel afin de délimiter la portée de la compétence constitutionnelle en matière de violation du droit qu'elle invoque. En la présente affaire, il convient de se concentrer sur les paramètres de la motivation logique des décisions judiciaires attaquées, c'est-à-dire d'apprécier si ces décisions sont arbitraires ou logiquement déraisonnables (dans leurs prémisses, dans leur raisonnement ou dans leurs conclusions). En effet, le Tribunal supérieur de justice a conclu que la procédure employée pour l'élection en question était conforme au droit et que, bien que la marge de discrétion fût large, la candidature devait être soutenue par les médecins affectés à l'équipe médicale. Cette partie estime qu'il s'agit d'une appréciation de légalité ordinaire qui n'est pas susceptible d'être examinée par le Tribunal constitutionnel dans le cadre d'un amparo. De même, il a considéré que les candidats doivent formaliser leur candidature en présentant un projet de fonctionnement pour ladite équipe et, enfin, que les autres membres de l'équipe doivent évaluer les projets écrits présentés et voter pour le candidat qui leur semble le plus approprié. Or, au moment de juger les faits, les tribunaux ordinaires ont omis un point (prouvé et jamais contesté) d'une extrême importance : le vote a eu lieu le 12 mars alors que le requérant n'avait pas encore présenté son projet de fonctionnement et, par conséquent, n'avait pas encore formalisé sa candidature, ce qu'il a fait le 26 mars suivant. Par conséquent, de la combinaison des prémisses du jugement du Tribunal supérieur de justice exposées ci-dessus avec ce fait, il fallait conclure que la procédure n'avait pas été respectée sur un point fondamental. L'ordonnance qui statue sur l'incident de nullité d'actes de procédure ne reconnaît pas ce « lapsus » et modifie la prémisse exposée dans le jugement antérieur : « il ne s'agirait plus, comme le disait clairement le Jugement, d'évaluer par les médecins des programmes exposés par écrit, mais de voter pour des candidats, en “déduisant” que s'ils sont votés, c'est qu'ils devaient connaître la proposition. » De l'avis de cette partie, il ressort des actes de procédure que les membres de l'équipe médicale auraient voté en ne connaissant que le projet de l'autre candidat. Par conséquent, il aurait fallu en déduire le non-respect d'une partie de la procédure de sélection. Elle ajoute qu'elle n'a pas non plus eu accès aux directives ni à la définition des objectifs stratégiques établis par la Direction, nécessaires pour évaluer les projets, dès lors qu'ils n'avaient été ni publiés, ni notifiés, ni inclus dans les bases de la convocation, alors que l'autre candidat en a bien disposé. Tant le jugement que l'ordonnance du Tribunal supérieur de justice ne disent rien sur ce point. Cette circonstance dénote également un défaut de motivation juridique de portée constitutionnelle. Enfin, elle demande au Tribunal constitutionnel de rendre un jugement qui déclare la violation desdits droits et qui annule les décisions faisant l'objet du recours. Septième Le 18 mars 2011, le Ministère public a présenté un rapport dans lequel il demande, conformément à l'article 37.2 de la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel, l'irrecevabilité du présent recours d'amparo en raison de l'absence manifeste de contenu constitutionnel de ses prétentions. De l'avis du Ministère public, ce que prétend le requérant est une révision de l'interprétation et de l'application du droit effectuées par le Tribunal supérieur de justice, et il convient de souligner que les décisions attaquées sont suffisamment fondées en Droit et ne peuvent en aucun cas être qualifiées d'arbitraires. Le Ministère public rappelle le contenu du droit à la juridiction et la jurisprudence constante du Tribunal constitutionnel qui le définit (affaires 99-9-RE et 2010-34-RE). Huitième Le 6 juin 2011, le Tribunal constitutionnel a prononcé la recevabilité, sans effet suspensif, de l'affaire 2011-8-RE et a ouvert un délai de 10 jours ouvrables afin que les parties formulent leurs observations. Neuvième Le 10 juin 2011, la représentation procédurale du SAAS a présenté un mémoire d'observations dans lequel elle déclare que l'argument avancé par la partie requérante est fallacieux, dès lors que le jugement du Tribunal supérieur de justice ne se fonde pas sur les prémisses invoquées par la partie requérante ; ce que le jugement déclare, c'est que l'article 23 du Règlement du Centre hospitalier andorran ne régit pas la nomination des chefs d'équipe, il dispose seulement que ceux-ci sont nommés par la Direction générale sur proposition des membres de l'équipe. Par conséquent, il n'existe aucune incohérence dans le syllogisme que contient ledit jugement : la procédure réglementaire établie pour être chef d'équipe consiste à être nommé par le directeur général sur proposition des membres de l'équipe, conformément à ce que prévoit ledit article 23, et ces conditions requises ont été remplies. Enfin, la représentation procédurale du SAAS demande que soit rendu un jugement rejetant le présent recours d'amparo. Dixième Le 22 juin 2011, le Gouvernement a présenté un mémoire d'observations dans lequel il déclare que le jugement du Tribunal supérieur de justice faisant l'objet du recours se prononce amplement sur la question soulevée, et plus précisément constate que le Règlement général de structure et de fonctionnement du Centre hospitalier andorran ne régit pas la procédure de nomination des chefs d'équipe, se bornant à établir qu'ils seront nommés par la Direction générale sur proposition des membres de l'équipe. Dans cette perspective, la procédure suivie constitue une garantie de transparence, tant pour les médecins de l'équipe que pour les candidats. De même, il considère que le fait que la Direction médicale puisse choisir le candidat le plus apte pour le proposer à la Direction générale n'est pas contraire à l'article 23 dudit Règlement, d'autant plus que l'élection et la proposition ont été appuyées par 17 médecins contre 4. Il ajoute que les candidats disposent d'éléments suffisants pour connaître l'objet de l'évaluation par les médecins et par la personne appelée à décider sur la proposition, laquelle ne doit pas nécessairement être défendue de manière orale et publique. Par conséquent, le Gouvernement considère que les décisions faisant l'objet du recours ne sont pas dépourvues de la motivation raisonnable et compréhensible que l'on est en droit d'attendre de toute décision judiciaire afin de permettre de comprendre les motifs pour lesquels les prétentions des parties sont rejetées. Enfin, il demande que les prétentions du requérant soient intégralement rejetées, dès lors qu'aucune violation des droits reconnus à l'article 10 de la Constitution ne s'est produite. Onzième Le 8 juillet 2011, le Ministère public, le 12 juillet 2011 le Gouvernement, le 14 juillet 2011, la représentation procédurale de M. Jordi Roig Cutillas, et, le 18 juillet 2011, le Servei Andorrà d'Atenció Sanitària ont présenté leurs mémoires en conclusions, dans lesquels ils reprennent les arguments et les observations contenus dans leurs mémoires antérieurs. Fondements juridiques Premier La première chose qu'il convient de souligner, s'agissant d'un recours d'empara constitutionnel , est que ce Tribunal n'examinera pas les arguments opposés des parties qui relèvent de la légalité ordinaire et qui sont dépourvus de portée constitutionnelle. Le seul point ayant une éventuelle portée constitutionnelle qui ressort des actes résumés dans les antécédents est l'allégation du requérant relative à la présentation des projets de fonctionnement de l'équipe et au moment du vote des candidats par les médecins du service. La représentation procédurale du Dr Jordi Roig Cutillas considère que le vote a eu lieu avant la présentation de son projet, ce qui pourrait constituer un arbitraire, en ce qu'il serait absurde de solliciter la présentation d'un projet de fonctionnement de l'équipe qui, en fin de compte, ne sera pas pris en compte comme élément d'appréciation par les confrères médecins ou par l'autorité décisionnaire. Cet argument est le seul qui suscite un dubium constitutionnel. Et, en effet, c'est ce doute qui a conduit le Tribunal constitutionnel à déclarer recevable le recours d'empara comme le meilleur moyen de déterminer si des circonstances d'arbitraire ont concouru ou non à la nomination du Dr Guillem De Celis Bernat et, dans l'affirmative, la portée constitutionnelle que ce vice a pu avoir sur la nomination contestée. L'« interdiction de tout arbitraire » est un principe garanti par l'article 3.2 in fine de la Constitution, qui doit être examiné par le Tribunal s'il est allégué avec une certaine apparence de fondement. Une décision est arbitraire, entre autres cas, lorsqu'elle obéit à la fantaisie ou au pur caprice de celui qui adopte la décision, en méconnaissant ou en omettant les paramètres et les conditions requises établis par les lois. Toutefois, lorsque l'arbitraire est allégué pour fonder une violation du droit constitutionnel d'obtenir une décision fondée en Droit, reconnu à l'article 10.1 de la Constitution, ce Tribunal doit examiner avec attention les raisons invoquées par les tribunaux au moment d'adopter la décision contestée. Et en l'espèce, la juridiction compétente s'est prononcée à trois reprises successives en concluant toujours que la nomination effectuée relevait du domaine du pouvoir discrétionnaire de l'Administration. Deuxième Le jugement de la Chambre administrative du Tribunal supérieur de justice, rendu le 22 septembre 2010, explique, dans son Fondement deuxième, que le Règlement applicable du 4 janvier 2001 exige seulement que la nomination soit décidée « par la Direction générale sur proposition des membres de l'équipe » ; de sorte que, pour sa validité, du point de vue de la procédure à suivre, il suffit que la proposition soit formulée par les membres de l'équipe. Il ajoute que le 26 mars 2008 les candidats ont présenté leurs projets respectifs et que le directeur médical de l'Hôpital, les 28 et 31 mars, penchait en faveur du projet présenté par le Dr Guillem De Celis et non pour celui du requérant M. Jordi Roig. De même, dans le Fondement troisième du jugement contesté, la Chambre administrative souligne la large marge de pouvoir discrétionnaire administratif que l'ordre juridique accorde à l'autorité compétente pour procéder à ces nominations. D'où l'exigence – souligne la Chambre - que le nom proposé doive être soutenu par les praticiens affectés à l'équipe correspondante. Ce soutien a été déterminé par un vote. Dans le même sens, le jugement de la Section administrative de la Batllia, rendu le 3 décembre 2009, souligne dans son Fondement cinquième que le Dr Guillem De Celis, nommé, avait obtenu un soutien plus important de la part des praticiens, ce qui signifiait qu'il disposait d'un leadership implicite supérieur à celui du Dr Jordi Roig. Troisième La mission du Tribunal constitutionnel, dans des hypothèses comme celle-ci où l'empara se fonde sur la violation du droit constitutionnel d'obtenir une décision fondée en Droit, n'est pas de s'ériger en troisième instance examinant si les tribunaux ordinaires compétents ont bien jugé ou se sont trompés dans l'application de la législation ordinaire. Il ne s'agit pas de cela. La tâche de ce Tribunal consiste à examiner si les raisonnements des tribunaux de première instance et d'appel intervenus dans l'affaire sont absurdes, arbitraires, incohérents ou dépourvus de toute logique. Or, cela n'a pas été mis en évidence dans la présente affaire. Il est vrai que, comme le reconnaît même la Batllia en première instance (jugement du 3 décembre 2009, Fondement cinquième), certaines irrégularités ont été identifiées, à certaines phases de la procédure, en ce qui concerne la motivation de la nomination du Dr Guillem De Celis lorsque celle-ci a été notifiée au Dr Jordi Roig. Mais ce qui est certain, c'est que ces irrégularités ont été ultérieurement couvertes du fait qu'il est apparu clairement que l'un des motifs déterminants de la nomination a été le soutien supérieur obtenu par le Dr Guillem De Celis de la part de ses collègues médecins. Au vu de tout ce qui a été dit, le Tribunal constitutionnel ne relève pas, dans la motivation et dans les raisonnements donnés par les tribunaux d'instance en faveur de la nomination du Dr Guillem De Celis, d'éléments d'arbitraire, de déraisonnabilité ou d'incohérence qui le conduisent à considérer comme violé le droit constitutionnel d'obtenir une décision fondée en Droit. DÉCISION : Compte tenu de tout ce qui a été exposé, le Tribunal constitutionnel, en vertu de l'autorité que lui confère la Constitution de la Principauté d'Andorre, A DÉCIDÉ : Premier Rejeter le recours d'empara 2011-8-RE formé par la représentation procédurale de M. Jordi Roig Cutillas contre le jugement du 22 septembre 2010 et contre l'ordonnance du 24 janvier 2011, rendus par la Chambre administrative du Tribunal supérieur de justice. Deuxième Conformément à l'article 92.4 de la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel, le requérant est condamné au paiement des dépens de l'instance constitutionnelle. Troisième Publier le présent jugement, conformément aux dispositions de l'article 5 de la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel, au Butlletí Oficial del Principat d'Andorra. Et ainsi, par notre présent jugement, qui doit être notifié à la représentation procédurale de M. Jordi Roig Cutillas, à la représentation procédurale du SAAS, au Gouvernement, au président de la Batllia, au président du Tribunal supérieur de justice et au Ministère public, nous le prononçons, ordonnons et signons à Andorra la Vella, le 7 septembre 2011. Pierre Subra de Bieusses Président Juan A. Ortega Díaz-Ambrona Vice-président Didier Maus Magistrat Carles Viver Pi-Sunyer Magistrat