Ordonnance du Tribunal constitutionnel du 11-01-2010 relative au recours d'empara 2009-26-RE.

Affaire 2009-26-RE Numéro d'enregistrement 482-2009. Recours d'empara Ordonnance du 11 janvier 2010 Au nom du Peuple andorran ; Le Tribunal constitutionnel ; Vu le mémoire présenté et enregistré au Tribunal constitutionnel, le 26 novembre 2009, par la représentation procédurale de M. Gilles Bony, contre l'ordonnance d'exécution d'acte administratif du 18 mai 2009, rendue par la Batllia, et contre les ordonnances du 14 septembre et du 5 novembre de la même année, rendues par la Chambre administrative du Tribunal supérieur de justice, au motif qu'auraient été violés les droits fondamentaux consacrés à l'article 10 de la Constitution ainsi que les principes de sécurité juridique et du contradictoire et, attendu qu'il demande au Tribunal constitutionnel d'accorder l'empara sollicitée par cette partie, de reconnaître les prétentions relatives aux violations susmentionnées, d'annuler les décisions faisant l'objet du recours, de renvoyer la procédure au moment où a été rendue l'ordonnance d'exécution d'acte administratif, en faisant droit à toutes les prétentions contenues dans le mémoire d'incident de nullité de procédure, et de condamner le Commun d'Encamp aux dépens, y compris les honoraires d'avocat et d'avoué, tant devant la juridiction ordinaire que devant la juridiction constitutionnelle ; Vu la Constitution, notamment ses articles 10, 41, 88 et 98 c) ; Vu la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel, notamment son titre IV, chapitre six ; Vu le rapport du Ministère public du 15 décembre 2009 ; Ouï le rapport du magistrat rapporteur, M. Pierre Subra de Bieusses ; Antécédents Premier Dans le cadre d'un dossier de sanction pour la commission d'une infraction urbanistique légère, à savoir l'installation d'un escalier métallique non autorisé devant son commerce, le 12 février 2007, le Commun d'Encamp a infligé à M. Gilles Bony une amende de 601,00 euros ainsi que l'obligation de retirer ledit escalier. Deuxième M. Gilles Bony a formé un recours devant le Gouvernement, lequel l'a rejeté par silence administratif. Il a ensuite introduit une demande juridictionnelle devant la Batllia. Au cours de l'instruction de cette affaire, le Commun d'Encamp a informé le demandeur, par lettre, que, lors de la séance du 3 mai 2007, le Commun avait décidé de renoncer à engager les actions judiciaires destinées à l'exécution de la sanction qui lui avait été infligée et, par conséquent, de l'annuler. Troisième Dans ces conditions, M. Gilles Bony s'est désisté de la totalité de sa demande juridictionnelle. Quatrième Le 2 février 2009, le Commun d'Encamp a sollicité l'exécution forcée de la Décision du Conseil du Commun du 12 février 2007. Et, le 18 mai 2009, la Section administrative de la Batllia a rendu une ordonnance d'exécution par laquelle elle enjoignait à M. Gilles Bony de retirer l'escalier métallique non autorisé dans un délai maximal de 30 jours ouvrables et, en cas d'inexécution, il serait sanctionné d'une astreinte de 100,00 euros par jour calendaire écoulé. Cinquième M. Gilles Bony a présenté un incident d'exécution contre cette décision et, le 14 septembre 2009, la Chambre administrative du Tribunal supérieur de justice a décidé de rejeter cet incident d'exécution et a confirmé l'ordonnance du 18 mai 2009 en tous ses termes. Sixième La représentation procédurale de M. Gilles Bony a alors présenté un incident de nullité de procédure au motif qu'elle estimait que son droit à la juridiction avait été violé, dès lors que, selon elle, l'infraction était prescrite et le Commun l'avait trompé. Septième Le 5 novembre 2009, la Chambre administrative du Tribunal supérieur de justice a rejeté cet incident, en réitérant que cet incident de nullité de procédure ne peut être considéré comme une troisième instance. Huitième Le 26 novembre 2009, la représentation procédurale de M. Gilles Bony a formé un recours d'empara dans lequel elle fait valoir que les droits de l'article 10 de la Constitution, le principe de sécurité juridique et le droit à la défense ont été violés du fait que les décisions attaquées n'auraient pas tiré les conséquences correctes découlant du désistement du Commun d'Encamp. Selon elle, contrairement à la décision de la Chambre administrative du Tribunal supérieur de justice, elle considère que, dès lors que le Commun d'Encamp avait décidé de renoncer aux actions judiciaires destinées à l'exécution de la sanction infligée par le Conseil du Commun du 12 février 2007, celui-ci l'avait informé qu'il renonçait non seulement au recouvrement de l'amende de 601,00 euros, mais également à l'obligation qui lui incombait de retirer l'escalier métallique non autorisé. Cela est démontré par la simple logique et par les propres actes communaux, qui n'ont pas été appréciés par le Tribunal supérieur de justice. Cette partie rappelle que le Commun a produit, avec son mémoire d'observations, une lettre adressée au Raonador del ciutadà, dans laquelle il l'informe de l'état du dossier et précise textuellement qu'il renonce « à engager les actions judiciaires destinées à l'exécution de la sanction infligée par le Conseil du Commun, lors de la séance du 12.02.2007, et à annuler cette sanction. » De même, il affirme qu'en raison de ce double désistement, il s'est lui-même désisté de l'ensemble des actions juridictionnelles qu'il avait engagées. À partir de là, il fait valoir que, malgré le désistement du Commun d'Encamp, celui-ci a pu solliciter de la Batllia l'exécution forcée de la décision portant obligation de retirer l'escalier métallique, et que le Tribunal supérieur de justice, par une interprétation juridique erronée du désistement et de l'annulation du Commun, aurait violé ses droits à la juridiction, à un procès équitable et à la défense. Il ajoute que confirmer les motifs de la Chambre administrative du Tribunal supérieur de justice impliquerait la possibilité pour l'Administration « de tromper l'administré, en émettant un document précisant qu'elle renonce à engager des actions judiciaires, et en lui faisant ainsi croire que le dossier, sous tous ses aspects, est classé, pour ensuite, et sans aucune explication à cet effet, en se fondant sur une interprétation insolite et incohérente, demander l'exécution de quelque chose à quoi elle avait renoncé. » Enfin, il demande au Tribunal constitutionnel d'accorder l'empara sollicitée par cette partie, de reconnaître les prétentions relatives aux violations susmentionnées, d'annuler les décisions faisant l'objet du recours, de renvoyer la procédure au moment où a été rendue l'ordonnance d'exécution d'acte administratif en faisant droit à toutes les prétentions contenues dans le mémoire d'incident de nullité de procédure, et de condamner le Commun d'Encamp aux dépens, y compris les honoraires d'avocat et d'avoué, tant devant la juridiction ordinaire que devant la juridiction constitutionnelle. Neuvième Le 15 décembre 2009, le Ministère public a présenté un rapport dans lequel il manifeste qu'il s'oppose à l'admission de ce recours d'empara, parce que ce que prétend le requérant est une révision et une réforme des considérations juridiques adoptées dans les décisions faisant l'objet du recours, alors qu'il ressort de la lecture de celles-ci qu'elles sont juridiquement fondées et qu'elles ne sont pas arbitraires ; par conséquent, il n'y a violation d'aucun des droits consacrés à l'article 10 de la Constitution. Dans cette affaire, le Ministère public considère que, dans l'ordonnance du 14 septembre 2009, le Tribunal supérieur de justice décide de rejeter l'incident d'exécution en indiquant clairement les motifs de sa décision, et qu'il a également examiné la tromperie alléguée de la part de l'administration communale à son encontre. Le requérant a obtenu une décision expresse sur toutes les questions comprises dans le petitum et a eu toute possibilité de produire les preuves qu'il jugeait appropriées. Or, le requérant a reproduit en empara les arguments de légalité ordinaire qu'il avait déjà employés dans la procédure a quo et le Ministère public rappelle que le Tribunal constitutionnel n'est pas compétent pour apprécier les preuves ou pour statuer sur l'appréciation des preuves et, encore moins, pour indiquer quel devrait être le sens de la décision de la justice ordinaire. Ainsi, il demande l'irrecevabilité de ce recours d'empara. Fondements juridiques Premier En premier lieu, il convient de préciser que le principe de sécurité juridique n'est pas susceptible d'être reconnu en empara, puisqu'il ne fait pas partie des droits et libertés reconnus dans les chapitres III et IV du titre II de la Constitution, et que le principe du contradictoire est déjà inclus dans l'article 10 lui-même. Comme il est précisé dans les antécédents, le 12 février 2007, le Commun d'Encamp, dans le cadre d'une infraction urbanistique légère, a décidé d'imposer à M. Gilles Bony une amende de 601,00 euros et l'obligation de retirer l'escalier métallique non autorisé objet de l'infraction. Le 3 mai de cette même année, le Commun a décidé de « renoncer à engager les actions judiciaires destinées à l'exécution de la sanction imposée par le Conseil du Commun, lors de la séance du 12.02.2007, et d'annuler cette sanction. » Le requérant a interprété cet Accord en considérant que, lorsque le Commun a renoncé à engager des actions judiciaires, il a renoncé tant à la sanction pécuniaire qu'à l'obligation de retirer l'escalier. Autrement dit, selon l'avis du requérant, en se référant à la sanction, le Commun se référait à la fois à l'amende de 601,00 euros et à l'obligation de retirer l'escalier métallique. Par conséquent, à partir de ce point, il lui a semblé logique de se désister des actions judiciaires engagées, tant en ce qui concernait l'amende qu'en ce qui concernait l'obligation de retirer l'escalier, puisqu'il considérait que l'une et l'autre constituaient la sanction. Si l'on donnait ce sens au mot sanction, il faudrait certes considérer comme discutables les décisions attaquées de la justice ordinaire, à la fois parce que l'exécution forcée d'une sanction annulée n'aurait pas pu être accordée et parce qu'il faudrait également admettre que le requérant aurait été indûment privé du bénéfice des actions qu'il avait initialement engagées, du fait qu'il avait été induit en erreur par le Commun. Néanmoins, le Tribunal supérieur de justice s'est déterminé sur la base d'une autre analyse. De la lecture de l'ordonnance de cette juridiction, il ressort qu'elle considère qu'il résulte clairement de la lettre du Commun d'Encamp « que le désistement ne porte que sur la question de la sanction. » Or, si cette observation, qui est objective en elle-même, a conduit le Tribunal supérieur de justice à la conclusion que le désistement et l'annulation décidés par le Commun d'Encamp n'avaient pour objet que l'amende de 601,00 euros et n'affectaient pas l'ordre de retrait de l'escalier métallique, c'est évidemment au moyen d'un raisonnement différent de celui du requérant quant à la portée du mot sanction. Le Tribunal supérieur de justice considère que l'ordonnance de la Batllia est conforme au droit, parce qu'il est clair que « M. Bony s'est désisté de la totalité de son recours et, par conséquent, la décision du Commun devient définitive en ce qui concerne la seconde partie : « l'obligation de retirer l'escalier métallique non autorisé (...). » Par conséquent, il découle de cette considération, implicitement mais indiscutablement, que si l'ordre de retrait de l'escalier métallique s'entend comme une décision devenue définitive en raison de la généralité du désistement du requérant, c'est qu'il n'avait pas fait l'objet d'une décision d'annulation du Commun. Par conséquent, conformément au contenu de la décision du Tribunal supérieur de justice, la décision de désistement et d'annulation de la « sanction » du Commun ne se référait qu'à l'amende, ce qui signifie que, contrairement à l'opinion du requérant, l'ordre de retrait de l'escalier métallique ne s'analyse pas en une sanction. Deuxième La question consiste donc à examiner si cette analyse du Tribunal supérieur de justice est motivée et n'est pas arbitraire du point de vue juridique. Selon l'avis du requérant, cette analyse ne devrait pas être admise, parce qu'il n'a pas été procédé à une appréciation correcte de la preuve ; toutefois, comme le soulève à juste titre le Ministère public, « le Tribunal constitutionnel n'a aucune compétence pour indiquer à un organe de la juridiction ordinaire comment il doit apprécier les preuves ou comment il doit statuer sur l'appréciation des preuves ». Par conséquent, nous observerons, à titre purement subsidiaire, que bien que le requérant déduise des preuves évidentes de son interprétation de la lettre du 21 mai 2007 du Commun et de la lettre adressée au Raonador del ciutadà, il convient de dire que la lettre de ces deux déclarations n'est pas de nature à éclaircir réellement la portée exacte que le Commun donnait à sa décision. En effet, dans ces lettres, le Commun s'est limité à indiquer qu'il avait décidé de « renoncer à engager les actions judiciaires destinées à l'exécution de la sanction imposée par le Conseil du Commun, lors de la séance du 12.02.2007, et d'annuler cette sanction », de telle sorte que ce n'est qu'au moyen d'extrapolations, qui ne peuvent avoir la valeur d'une preuve, que le requérant affirme trouver la démonstration d'un désistement et d'une annulation portant non seulement sur l'amende, mais aussi sur l'ordre de retrait de l'escalier métallique. Par ailleurs, nous devons remarquer, ce qui ne joue pas en faveur du requérant, que le terme « sanction » est toujours utilisé au singulier ; par conséquent, il ne semblerait pas que l'on ait voulu faire référence à deux sanctions. Troisième Ainsi, il convient d'examiner l'interprétation effectuée par le Tribunal supérieur de justice selon laquelle la référence à la sanction ne portait que sur l'amende, de telle sorte que l'ordre de retrait de l'escalier n'était pas considéré comme une sanction. En ce qui concerne la question de savoir si, en matière d'infractions d'urbanisme, l'obligation de faire, telle que celle de procéder au retrait d'une installation irrégulière, doit être considérée ou non comme une sanction, il semblerait que la juridiction ordinaire de la Principauté n'ait pas eu, jusqu'à présent, à se prononcer à ce sujet. Le Tribunal constitutionnel ne dispose pas d'une jurisprudence nationale susceptible d'éclaircir ce point. En revanche, il peut trouver appui dans le droit comparé. De manière générale, les codes ou les lois d'urbanisme disposent que, en cas d'exécution de travaux ou d'utilisation du sol irrégulières, les contrevenants peuvent être condamnés à payer une amende ou à une peine d'emprisonnement en cas de récidive et prévoient, généralement, aussi, que peuvent être prescrites des mesures de mise en conformité (parfois qualifiées de mesures de restitution) comme par exemple des démolitions, des réaffectations du sol ou, comme dans l'affaire qui nous occupe, des retraits. Or, en ce qui concerne ces dernières mesures, certaines jurisprudences, comme par exemple celle de la Cour de cassation de France, considèrent que, dès lors qu'elles sont destinées à faire cesser une situation illicite, elles ne constituent pas une sanction, mais ont un caractère réel. Il résulte de cette qualification qu'en cas de décès du contrevenant en cours d'instance, le juge demeure compétent pour statuer sur l'affaire, ou encore que ce type de mesures ne se prescrivent pas comme les peines d'amende ou d'emprisonnement. Considérant que le retrait de l'escalier métallique n'avait fait l'objet ni d'un désistement, ni d'une annulation, puisqu'il n'a pas été analysé comme une sanction, il s'ensuit que la décision de la Batllia ne pouvait être censurée et que le Tribunal supérieur de justice n'a fait que se conformer à la solution retenue dans d'autres ordres juridiques comparables à celui de la Principauté d'Andorre. Il ne peut être considéré que, par cette action, le Tribunal supérieur de justice ait fondé sa décision sur un raisonnement manifestement déraisonnable ou arbitraire et, pour ce motif, qu'il porte atteinte aux droits reconnus à l'article 10 de la Constitution. Par tout ce qui a été exposé, Le Tribunal constitutionnel de la Principauté d'Andorre, Décide Premièrement Ne pas admettre le recours d'empara 2009-26-RE, introduit par la représentation procédurale de M. Gilles Bony, contre l'ordonnance d'exécution d'acte administratif du 18 mai 2009, rendue par la Batllia, et contre les ordonnances du 14 septembre et du 5 novembre de la même année, rendues par la Chambre administrative du Tribunal supérieur de justice. Deuxièmement Il n'y a pas de condamnation expresse aux dépens faute de parties adverses. Troisièmement Notifier la présente ordonnance à la représentation procédurale du requérant, au président de la Batllia, au président du Tribunal supérieur de justice et au Ministère public. Quatrièmement Publier la présente ordonnance, conformément aux dispositions de l'article 5 de la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel, au Bulletin officiel de la Principauté d'Andorre. Arrêté à Andorra la Vella, le 11 janvier 2010. Carles Viver Pi-Sunyer Président Pierre Subra de Bieusses Vice-président Didier Maus Magistrat