Ordonnance du Tribunal constitutionnel du 25-4-2008 relative au recours d'empara 2007- 41-RE.

Affaire 2007-41-RE Numéro d'enregistrement 553-2007. Recours d'empara Ordonnance du 25 avril 2008 Au nom du Peuple andorran ; Le Tribunal constitutionnel ; Vu l'écrit présenté et enregistré au Tribunal constitutionnel, le 13 décembre 2007, par la représentation procédurale de M. Antoni Rodríguez Fuentes, contre le jugement du 9 juillet 2007 et contre l'ordonnance du 22 novembre de la même année, rendus par la Chambre administrative du Tribunal supérieur de justice, en raison d'une prétendue violation du droit à la juridiction et du droit à un procès équitable, reconnus à l'article 10 de la Constitution, et attendu qu'il demande au Tribunal constitutionnel de déclarer ce recours recevable, de rendre un jugement déclarant la violation des droits allégués et d'annuler le jugement attaqué du Tribunal supérieur de justice ; Vu la Constitution, notamment ses articles 10, 41, 88 et 98 c) ; Vu la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel, notamment son titre IV, chapitre sixième ; Vu le rapport du Ministère public du 29 janvier 2008 ; Ouï le rapport du magistrat rapporteur, M. Pierre Subra de Bieusses ; Antécédents Premier M. Antoni Rodríguez Fuentes a présenté au Commun d'Andorra la Vella une demande sollicitant l'approbation d'un projet de construction. Le Commun a rejeté cette demande, d'abord tacitement, puis au moyen d'un acte administratif déclarant que le projet présenté comportait des défauts substantiels. Deuxième M. Antoni Rodríguez Fuentes a formé un recours hiérarchique devant la Commission technique d'urbanisme du Gouvernement (C. T. U.), qui, le 24 octobre 2005, a décidé d'annuler l'acte du Commun d'Andorra la Vella et a accordé au demandeur un délai pour remédier aux défauts susmentionnés. Troisième Le Commun d'Andorra la Vella a présenté une demande juridictionnelle contre la décision de la C. T. U. et, le 19 mai 2006, la Section administrative du Tribunal des Batlles a déclaré la décision dudit Commun conforme au droit et aux fins qui légitiment l'activité administrative. Quatrième Tant le Gouvernement que M. Antoni Rodríguez Fuentes ont respectivement interjeté un recours en appel et, le 9 juillet 2007, la Chambre administrative du Tribunal supérieur de justice a rejeté ces deux recours et a confirmé le jugement de première instance. Cinquième La représentation procédurale de M. Antoni Rodríguez Fuentes a soulevé un incident de nullité des actes de procédure, au motif qu'elle considérait que son droit à la juridiction avait été violé, étant donné que la motivation du jugement du Tribunal supérieur de justice était erronée et que, par conséquent, la motivation exigée par l'article 10 de la Constitution faisait défaut. Le 22 novembre 2007, la Chambre administrative du Tribunal supérieur de justice a rejeté cet incident. Sixième Le 13 décembre 2007, la représentation procédurale de M. Antoni Rodríguez Fuentes a formé un recours d'empara dans lequel elle développe une longue argumentation, fondée sur de nombreuses citations de la jurisprudence du Tribunal constitutionnel espagnol ; toutefois, en synthèse, cette argumentation peut se résumer aux points suivants : 1. Si la juridiction constitutionnelle n'est pas une juridiction de cassation et, encore moins, une troisième instance chargée de réviser les raisonnements de la juridiction ordinaire (voir le jugement du 25 mai 2007 rendu dans l'affaire 2006-22 et 25-RE), il ressort néanmoins des jurisprudences constitutionnelles, tant espagnole (voir, p. ex., TCE 50/84 et 126/94) qu'andorrane, que la juridiction constitutionnelle ne peut se dispenser de l'analyse critique de l'application que la juridiction ordinaire fait de la loi lorsque cette analyse est nécessaire pour déterminer si l'un des droits fondamentaux dont la sauvegarde lui est confiée a été violé ou non. En effet, l'application incorrecte de la norme légale revêt sans aucun doute une portée constitutionnelle, puisqu'elle ne peut être considérée comme fondée en droit. Dans la présente affaire, il appartiendrait au Tribunal constitutionnel de procéder à une analyse critique de l'application du droit de la construction par la Chambre administrative du Tribunal supérieur de justice. Selon le requérant, parce que la décision de ce Tribunal, en ce qu'elle admet l'application du Règlement de construction, violerait le système des sources du droit andorran, puisqu'elle accorde la priorité à une jurisprudence qui ne permettrait pas de corriger les irrégularités substantielles d'une demande d'autorisation de construire, contrairement au Règlement de construction qui consacre cette possibilité. En se prononçant en ce sens, la Chambre administrative du Tribunal supérieur de justice aurait violé le droit à la juridiction et le droit d'obtenir une décision fondée en droit, reconnus à l'article 10.1 de la Constitution. 2. En ce qui concerne la violation de l'article 3 de la Constitution, qui établit le principe de la sécurité juridique, et de l'article 9.4, qui dispose que « Nul ne peut être condamné ou sanctionné pour des actions ou omissions qui, au moment où elles ont été commises, ne constituaient pas un délit, une contravention ou une infraction administrative », l'application arbitraire du droit par la Chambre administrative impose au requérant une sanction que l'ordre juridique ne prévoit pas ; par conséquent, le jugement faisant l'objet du recours implique une violation du principe de légalité des peines. La représentation procédurale du requérant parvient à cette conclusion en ce qu'elle considère que « Tant au moment où opère le refus par silence administratif qu'au moment du refus exprès de la requête, il est impossible que mon mandant ait pu présenter une autre demande de licence de construction identique à celle présentée, puisque lors du refus de la demande (tant tacite qu'exprès) existait un moratoire de construction jusqu'à l'approbation des POUP, et qu'après l'approbation du POUP tous les paramètres urbanistiques étaient modifiés de telle manière qu'il devenait impossible d'obtenir une licence de construction sur le terrain de mon client ». En revanche, s'il lui avait été permis de corriger son projet, comme cela aurait dû être le cas, avant le début du moratoire, il aurait pu remédier aux défauts de son projet et le congé de construire demandé lui aurait été accordé. Dans ces conditions, lorsque la Chambre administrative du Tribunal supérieur de justice l'invite à présenter une nouvelle demande de congé de construction, elle lui impose en réalité une sanction, parce que cette nouvelle demande ne peut être présentée compte tenu du changement des normes d'urbanisme. Enfin, cette partie demande au Tribunal constitutionnel de déclarer ce recours recevable, de rendre un jugement déclarant la violation des droits allégués et d'annuler le jugement attaqué du Tribunal supérieur de justice. Septième Le 29 janvier 2008, le Ministère public a présenté un rapport par lequel il s'opposait à l'admission de ce recours d'empara, au motif que ce que le requérant prétend réellement obtenir est une révision et une réforme des considérations juridiques adoptées dans les décisions faisant l'objet du recours, lesquelles sont juridiquement fondées et ne sont pas arbitraires ; par conséquent, il n'y a violation d'aucun des droits consacrés à l'article 10 de la Constitution. Le Ministère public déclare que le Tribunal supérieur de justice expose les motifs pour lesquels la jurisprudence de la Chambre administrative ne permet pas la rectification des défauts substantiels. Le Tribunal supérieur de justice n'ignore pas le Règlement de construction ; au contraire, son interprétation contient un raisonnement suffisant et non exhaustif dont il peut être déduit que sa décision n'est pas arbitraire. Selon l'avis du Ministère public, le jugement faisant l'objet du recours répond, de manière expresse, aux prétentions de l'appel formé par le requérant ; de même, on ne peut pas non plus parler d'incongruence, puisque ledit jugement est conforme aux prétentions des parties. Par conséquent, il n'y a aucune violation de l'article 10 de la Constitution. Ainsi, le Ministère public demande l'irrecevabilité du recours d'empara 2007-41-RE. Fondements juridiques Premier En premier lieu, en ce qui concerne l'argument conformément auquel la Chambre administrative aurait fait prévaloir sa jurisprudence sur le Règlement de construction, ce qui aurait violé le principe de la hiérarchie des normes, il convient de préciser que le requérant situe le débat juridique sur un terrain qui n'est pas pertinent. En matière de jurisprudence, nous devons distinguer deux hypothèses. Soit le juge qui doit se prononcer sur le litige ne dispose d'aucun texte applicable ; il n'a alors pas d'autre solution que de formuler lui-même le droit qui lui permettra de se prononcer. Par conséquent, il doit réaliser une production normative en matière de notions, de principes, de régimes juridiques, et cette jurisprudence est alors véritablement une source de droit. Dans ce cas, comme le juge s'exprime lui-même (et non en tant qu'interprète du droit écrit), nous devons nous demander quelle est la place de la norme jurisprudentielle dans la hiérarchie normative. Habituellement, on considère qu'elle doit être située à un rang inférieur à celui de la loi ; ainsi, le législateur peut contrecarrer une jurisprudence en lui substituant une loi (c'est ce qui s'est produit dans le droit français de l'urbanisme). Soit le droit écrit existe (loi ou règlement) et le juge doit se prononcer sur cette base. Toutefois, si la clarté de ce droit n'est pas suffisante, il lui appartient d'en interpréter la signification, c'est-à-dire d'en déterminer le contenu. Il faut reconnaître que l'apport de cette interprétation peut parfois être très important, mais quelle que soit cette interprétation, le juge ne se détache pas du texte. Nous sommes toujours, tel qu'il a été interprété, en présence du texte. Par conséquent, comme l'interprétation jurisprudentielle ne se détache pas du texte, elle a la même valeur que celui-ci. Dans ce cas, on ne peut pas opposer une norme écrite à une norme jurisprudentielle en termes de hiérarchie normative. L'affaire qui nous occupe s'inscrit dans cette seconde hypothèse, puisqu'il s'agit de l'interprétation du Règlement de construction par le juge andorran. Par conséquent, l'allégation du requérant relative à la prétendue violation du principe de la hiérarchie des normes doit être rejetée. Deuxième Cela dit, dans la mesure où, comme l'invoque le requérant lorsqu'il se réfère concrètement à la jurisprudence constitutionnelle andorrane, la juridiction constitutionnelle ne peut faire abstraction de l'analyse critique que la jurisprudence ordinaire fait de la loi, il appartient au juge constitutionnel de considérer qu'une jurisprudence d'interprétation peut éventuellement se révéler critiquable lorsque, sous le couvert d'une interprétation, le juge dénature le texte qui le lie. En l'espèce, c'est ce que pense le requérant, puisqu'il allègue que, bien que la Chambre administrative du Tribunal supérieur de justice déclare fonder sa décision sur le Règlement de construction, ce qu'elle fait réellement est de la fonder sur une jurisprudence « contraire à la lettre et à l'esprit » de ce Règlement. Toutefois, cette analyse ne convainc pas. L'article 123.1 du Règlement de construction dispose que « Lorsque les rapports technique ou juridique constatent l'existence de déficiences formelles ou substantielles dans la demande ou dans le projet, le commun doit accorder au pétitionnaire un délai de 15 jours pour qu'il procède à leur rectification. » Le requérant, qui analyse le contenu de cet article de manière purement littérale, en déduit que, si le Commun d'Andorra la Vella en avait fait une application exacte, il aurait dû lui permettre de rectifier les déficiences de son projet, quelle que soit leur importance. Et, pour ce motif, il s'oppose à la décision du juge de ne pas censurer la décision de rejet de l'autorité communale. Selon son avis, la Chambre administrative du Tribunal supérieur de justice aurait commis une erreur de droit en concluant que la décision communale, qui ne respectait pas ledit article 123.1, était conforme au droit. Ce raisonnement, fondé exclusivement sur la lettre du texte, n'est pas pertinent, puisqu'il empêche de s'interroger sur la signification exacte de cet article. En matière d'exigence juridique, il est admis de manière unanime qu'il faut faire une distinction entre les déficiences substantielles, en ce sens que leur non-respect se répercute sur l'objectif pour lequel elles ont été instituées, et celles qui ne sont pas substantielles, parce que leur inobservation n'a pas la même influence. À partir de là, il est également admis, de manière assez générale, que les déficiences non substantielles sont susceptibles d'être corrigées et que les déficiences substantielles ne le sont pas. Or, au regard de ces considérations, nous devons constater que la distinction effectuée par ledit article 123.1 entre déficiences formelles et substantielles n'est pas claire. Il en est ainsi dans la mesure où un vice de forme peut être substantiel et, à l'inverse, un vice relatif non pas à la forme mais au fond peut ne pas être substantiel (p. ex., pour rester dans le domaine urbanistique, un léger dépassement des hauteurs ou des surfaces autorisées). Par conséquent, à moins de vouloir admettre que les rédacteurs du Règlement de construction ont voulu établir, en connaissance de cause, une distinction incohérente, il était nécessaire que la jurisprudence, dépassant la littéralité du texte, l'interprète afin d'en dégager le sens authentique. C'est ce qu'a fait, à juste titre, la juridiction andorrane. Par ailleurs, il convient de déterminer comment la jurisprudence a pu déduire que ledit article 123.1, sans le contredire ni le dénaturer, permettait à l'Administration, en fonction de chaque cas, d'autoriser ou de refuser la régularisation des déficiences contenues dans les demandes de congé de construire. Dans cette perspective, il semble logique de considérer, et c'est ce qu'ont fait les juges andorrans, qu'en distinguant entre déficiences formelles et déficiences substantielles, le Règlement de construction avait en réalité pour objet d'établir une distinction classique et pertinente entre une régularité externe et une régularité interne, c'est-à-dire entre les vices qui affectent la forme (régularité externe) et ceux qui affectent le fond (régularité interne) et qui sont qualifiés de substantiels dans le texte. Cette analyse du texte, contrairement à celle du requérant, donne une cohérence à la distinction établie par l'article 123.1 entre deux types de déficiences et permet, en outre, une référence, également cohérente, au qualificatif « substantiel ». Référence grâce à laquelle l'Administration qui applique le Règlement de construction peut déterminer dans chaque cas les déficiences susceptibles d'être corrigées, qu'elles soient formelles (régularité externe) ou relatives au fond (régularité interne), car dans les deux hypothèses elles peuvent être ou non substantielles. Si tel est le sens de la jurisprudence interprétative et non normative, objet de recours dans la présente affaire, c'est à juste titre que la Chambre administrative du Tribunal supérieur de justice l'a appliquée afin de se prononcer sur la décision du Commun d'Andorra la Vella. Compte tenu de l'importance des déficiences soulevées et énumérées au paragraphe 5e du jugement objet de recours (sans que ces déficiences aient été contredites par la partie requérante), on ne pouvait que les qualifier de substantielles. Pour ce motif, la Chambre administrative du Tribunal supérieur de justice a conclu que la décision du Commun d'Andorra la Vella était conforme au droit, au moyen d'un jugement fondé en droit, comme l'exige l'article 10.1 de la Constitution, non du fait de l'application d'une norme jurisprudentielle contraire à la norme écrite, mais du fait de l'application de la norme écrite elle-même (le Règlement de construction) éclairée par l'interprétation de la jurisprudence. Troisième Il nous reste encore à vérifier si le requérant fonde de manière pertinente son recours d'amparo lorsqu'il invoque la violation du principe de légalité des peines du fait que « L'application arbitraire du droit par la Chambre administrative entraîne l'imposition à cette partie d'une sanction non prévue par l'ordre juridique ». Étant donné que les décisions, implicite d'abord et explicite ensuite, du Commun d'Andorra la Vella n'ont pas permis la régularisation de sa demande au moment opportun et que, depuis lors, un changement de la réglementation d'urbanisme rend plus difficile, sinon impossible, l'obtention ultérieure d'un permis de construire et empêche, par là même, de donner suite à l'invitation de la Chambre administrative à présenter une nouvelle demande, une sanction lui aurait été imposée. Par ce raisonnement, la partie requérante confond la notion de sanction et la notion de préjudice. Le fait que le terrain sur lequel il avait l'intention de construire ait été constructible sous certaines conditions au moment où il a présenté sa demande de permis de construire, qu'il n'a pas pu obtenir en raison des déficiences de son projet, et le fait que ce terrain puisse désormais être difficilement constructible, voire non constructible, lui causent un préjudice, comme il le précise lui-même dans son mémoire de recours ; toutefois, ce préjudice ne peut en aucun cas être interprété comme une sanction, au sens juridique de ce terme. Par conséquent, il n'y a aucune violation du principe de légalité des peines. En outre, même si nous admettions, pour les besoins mêmes du raisonnement, que le requérant a été sanctionné, celui-ci ne pourrait contester ni la décision du Commun d'Andorra la Vella, ni le jugement du Tribunal supérieur de justice qui l'a validée de manière définitive. En effet, l'inconvénient qu'il soit plus difficile de construire ou qu'il ne soit pas possible de construire sur son terrain n'est pas directement imputable aux décisions mentionnées. S'il ne s'agissait que de cela, il aurait pu obtenir le permis au moyen d'une autre demande corrigée. S'il ne peut pas construire aussi facilement ou s'il ne peut pas construire et subit pour ce motif un préjudice, c'est parce qu'un changement, parfaitement légal, des normes d'urbanisme est intervenu. Par conséquent, il n'existe pas de lien de causalité direct entre ce dont il estime être victime et les décisions administratives et judiciaires qui font l'objet de son recours. Pour tout ce qui a été exposé, Le Tribunal constitutionnel de la Principauté d'Andorre, Décide Premier Déclarer irrecevable le recours d'amparo 2007-41-RE, introduit par la représentation procédurale de M. Antoni Rodríguez Fuentes, contre le jugement du 9 juillet 2007 et contre l'ordonnance du 22 novembre de la même année, rendus par la Chambre administrative du Tribunal supérieur de justice. Deuxième Il n'y a pas de condamnation expresse aux dépens faute de parties adverses. Troisième Notifier la présente ordonnance à la représentation procédurale du requérant, au président de la Batllia, au président du Tribunal supérieur de justice et au Ministère public. Quatrième Publier la présente ordonnance, conformément aux dispositions de l'article 5 de la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel, au Bulletin officiel de la Principauté d'Andorre. Fait à Andorra la Vella, le 25 avril 2008. Didier Maus Carles Viver Pi-Sunyer Président Vice-président Miguel Herrero de Miñón Pierre Subra de Bieusses Magistrat Magistrat