Jugement du Tribunal constitutionnel du 1-2-2008 relatif au recours d'empara 2007-30-RE.

Affaire 2007-30-RE Numéro d'enregistrement 413-2007. Recours d'empara Jugement du 1er février 2008 Au nom du Peuple andorran ; Le Tribunal constitutionnel ; Vu la requête présentée et enregistrée au Tribunal constitutionnel, le 3 septembre 2007, par la représentation procédurale de la Societat Anònima d'Equipament Turístic Esportiu de la Parròquia d'Encamp (SAETDE), par laquelle celle-ci forme un recours d'empara contre le jugement du 30 janvier 2007 et contre l'ordonnance du 9 juillet de la même année, rendus par la Chambre administrative du Tribunal supérieur de justice, en raison d'une prétendue violation du droit à la juridiction, reconnu à l'article 10 de la Constitution, et attendu qu'elle demande au Tribunal constitutionnel d'admettre ce recours, de poursuivre la procédure selon ses étapes, d'ordonner les preuves proposées et, le moment venu, de rendre un jugement qui fasse intégralement droit au recours, qui déclare violé le droit à la juridiction, qui annule les décisions objet du recours « en renvoyant la procédure au moment antérieur au prononcé du Jugement qui doit statuer sur les recours en appel formés par les représentations procédurales du M.I. Gouvernement et de l'Hble. Commun d'Encamp, en ordonnant à la Chambre administrative du M.I. Tribunal supérieur de justice de statuer sur le fond de la question portée à sa connaissance » ; Vu la Constitution, notamment les articles 10, 41.2, 88 et 98 c) ; Vu la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel, notamment le titre IV, chapitre sixième ; Vu le rapport du Ministère public du 21 septembre 2007 ; Vu l'ordonnance du Tribunal constitutionnel du 12 novembre 2007 qui a déclaré l'affaire recevable, avec effets suspensifs ; Vu le mémoire en observations présenté et enregistré au Tribunal constitutionnel, le 23 novembre 2007, par le Gouvernement ; Vu le mémoire en observations présenté et enregistré au Tribunal constitutionnel, le 27 novembre 2007, par le Commun d'Encamp ; Vu les conclusions formulées, dans le délai, par les parties et par le Ministère public ; Ouï le rapport du magistrat rapporteur, M. Miguel Herrero de Miñón ; Antécédents Premier La Societat Anònima d'Equipament Turístic Esportiu de la Parròquia d'Encamp (SAETDE) a introduit une demande juridictionnelle contre la décision du Commun d'Encamp du 26 mai 2005, par laquelle le projet de construction d'une décharge de terres au Maià était soumis à enquête publique, contre la décision du même Commun du 1er septembre 2005 par laquelle ses observations relatives à l'enquête publique effectuée étaient rejetées et contre la décision du Gouvernement du 28 septembre 2005, qui accordait au Commun d'Encamp l'autorisation administrative pour l'ouverture et l'exploitation d'une décharge de terres dans la zone du Maià. Deuxième Le 8 mai 2006, la Section administrative de la Batllia décidait de faire droit à cette demande et de déclarer la nullité des trois décisions attaquées, compte tenu des irrégularités importantes constatées dans le projet soumis à enquête publique, lesquelles ne permettaient pas aux administrés d'avoir une connaissance suffisante de la portée du projet prévu. Troisième Tant le Gouvernement que le Commun d'Encamp ont formé un recours en appel contre cette décision et, le 30 janvier 2007, la Chambre administrative du Tribunal supérieur de justice faisait droit à ces recours et déclarait l'irrecevabilité de la demande présentée pour défaut d'épuisement de la voie administrative, le caractère non attaquable des actes préparatoires pris par le Commun d'Encamp le 26 mai 2005 et le 1er septembre de la même année et la conformité au droit des décisions attaquées. Quatrième SAETDE a soulevé un incident de nullité de la procédure contre le jugement de deuxième instance au motif qu'elle a considéré que son droit à la juridiction était violé. Cinquième Le 9 juillet 2007, la Chambre administrative du Tribunal supérieur de justice a rejeté ledit incident de nullité de la procédure, dès lors que les arguments de la partie qui avait soulevé l'incident relevaient de l'interprétation de la réglementation régissant les règles de procédure sans qu'ils aient une quelconque pertinence constitutionnelle. Sixième Le 3 septembre 2007, la représentation procédurale de SAETDE a présenté un recours d'empara dans lequel elle déclarait que la Chambre administrative du Tribunal supérieur de justice plaçait cette partie dans une situation d'absence de défense du fait de déclarer non attaquable la décision du Commun d'Encamp du 1er septembre 2005 qui rejetait les observations de cette partie. Selon SAETDE, le Commun d'Encamp lui-même ouvrait la voie du recours administratif hiérarchique, dès lors qu'il s'agit d'un acte administratif décisoire qui comporte une décision de volonté et, conformément à l'article 8 de la Loi de la juridiction administrative et fiscale, constitue un acte directement attaquable. La partie requérante souligne que, dans cette affaire, « il a été amplement établi que le projet que le Commun d'Encamp a soumis à enquête publique n'était pas achevé et ne disposait pas non plus de l'évaluation d'impact environnemental obligatoire. Dans ces circonstances, il est clair que le droit à l'information environnementale dont bénéficient tous les administrés n'a pas été respecté, plaçant dans une situation manifeste d'absence de défense tous ceux qui, à l'instar de SAETDE, ont eu intérêt à consulter le dossier soumis à enquête publique et à formuler des observations. » Il en va de même de la décision du Commun qui soumet à enquête publique le projet de construction de la décharge en litige, qui est un acte obligatoire et indisponible et, par conséquent, constitue également un acte attaquable séparément. Le fait de nier ce caractère attaquable viole le droit à la juridiction de SAETDE. En ce qui concerne la décision du Gouvernement du 28 septembre 2005, cette partie considère qu'elle statue sur son recours hiérarchique, dès lors que, bien qu'elle ne le dise pas de manière explicite, elle se prononce de manière indubitable sur les griefs soulevés. Selon cette partie, cette manière d'agir du Gouvernement n'est pas fortuite et obéit à la volonté de prolonger l'instruction de la procédure administrative afin de placer SAETDE devant le fait accompli et d'entraver son accès à la protection juridictionnelle, dès lors que tant le Commun d'Encamp que le Gouvernement ont violé la procédure qu'il fallait suivre en vertu d'une obligation légale. Enfin, elle demande au Tribunal constitutionnel d'admettre ce recours, de poursuivre la procédure selon ses étapes, d'ordonner les preuves proposées et, le moment venu, de rendre un jugement qui fasse intégralement droit au recours, qui déclare violé le droit à la juridiction, qui annule les décisions objet du recours « en renvoyant la procédure au moment antérieur au prononcé du Jugement qui doit statuer sur les recours en appel formés par les représentations procédurales du M.I. Gouvernement et de l'Hble. Commun d'Encamp, en ordonnant à la Chambre administrative du M.I. Tribunal supérieur de justice afin qu'il statue sur le fond de la question portée à sa connaissance. » Septième Le 21 septembre 2007, le Ministère public a présenté un rapport dans lequel il considérait que ce que la société requérante visait réellement était une révision et une réformation des considérations juridiques adoptées dans les décisions objet du recours, desquelles ne découle aucune limitation du droit à la défense ni du droit à la juridiction, puisqu'elles répondent à chacune des observations de la partie requérante et motivent les décisions qu'elles adoptent, en les fondant sur l'ordre juridique andorran. Le Ministère public ajoute que la société requérante réitère les arguments de légalité ordinaire qu'elle a utilisés pour éviter qu'il soit fait droit aux prétentions des autres parties. Par conséquent, le Ministère public demande au Tribunal constitutionnel de déclarer l'irrecevabilité de ce recours. Huitième Le 12 novembre 2007, le Tribunal constitutionnel a décidé de déclarer l'affaire recevable, avec effets suspensifs. Neuvième Le 23 novembre 2007, le Gouvernement a présenté un mémoire d'observations dans lequel il relate de manière détaillée les faits de l'affaire et s'oppose au recours d'empara présenté par SAETDE. Dans ce mémoire, le Gouvernement déclare que les décisions objet du recours ne violent aucun des droits invoqués par la partie requérante. Selon lui, il s'agit d'un simple désaccord de la requérante avec l'argumentation du Tribunal supérieur de justice. Dans cette affaire, il n'y a aucune incongruence d'aucune sorte, par omission ou ultra petita. Cela étant, le Tribunal supérieur de justice, au moment d'argumenter sa décision, a fait usage de sa capacité d'appréciation, capacité qui est l'essence de la fonction juridictionnelle. En définitive, le jugement objet du recours est motivé, et il l'est de manière suffisante, et ses raisonnements, bien que n'étant pas favorables à la requérante, ne sont pas inadéquats au regard de la finalité de statuer sur la question objet du litige. Enfin, cette partie demande le rejet intégral des prétentions de SAETDE, car il ne s'est produit la violation d'aucun des droits reconnus à l'article 10 de la Constitution. Dixième Le 27 novembre 2007, le Commun d'Encamp a présenté un mémoire d'observations dans lequel il déclare qu'il ne peut que réitérer ce qui a déjà été allégué au cours du procès a quo et estime que la seule finalité de la partie requérante est d'ouvrir une nouvelle instance afin de débattre à nouveau une grande partie des questions débattues et tranchées dans le litige ordinaire. Le Commun d'Encamp signale que l'on ne peut nullement parler de violation du droit à la juridiction, puisque SAETDE a eu accès à la voie juridictionnelle lorsque cela lui a convenu « ayant toutefois commis l'erreur d'avoir attaqué en justice un acte administratif préparatoire et, en même temps, de ne pas avoir épuisé la voie administrative préalable en ce qui concerne l'attaque en justice de la décision définitive du Gouvernement d'Andorre en date du 28 septembre 2005 qui, elle, mettait fin à la procédure. » Le Commun d'Encamp ajoute que les décisions objet du recours sont dûment motivées et fondées et demande, par conséquent, le rejet de tous les points de ce recours d'empara et la condamnation de la société requérante au paiement des dépens du Commun, y compris les honoraires d'avocat et d'avoué. Onzième Le 18 décembre 2007, le Ministère public et le Gouvernement, respectivement, le 20 décembre 2007, le Commun d'Encamp et, le 16 janvier 2008, la partie requérante ont présenté leurs mémoires en conclusions dans lesquels ils reproduisent les arguments et les observations contenus dans leurs mémoires antérieurs. Fondements juridiques Premier La requérante considère que son droit à la juridiction, reconnu à l'article 10 de la Constitution, a été violé par les décisions judiciaires mentionnées dans les antécédents qui considèrent comme non susceptibles de recours une série d'actes administratifs. Ces actes sont de deux types. D'une part, la soumission du projet en question à enquête publique, par le Commun d'Encamp, et la décision sur les observations correspondantes. D'autre part, la décision du Gouvernement qui autorise l'ouverture et le fonctionnement de la décharge. Les deux premiers sont manifestement des actes préparatoires ; le troisième est un acte définitif. L'article 8 de la Loi de la juridiction administrative et fiscale dispose que les actes préparatoires sont susceptibles de recours lorsqu'ils empêchent la poursuite de la procédure ou qu'ils créent une situation d'absence de défense. Il est clair que ni la soumission à enquête publique ni son appréciation ne font obstacle, bien au contraire, à l'instruction de la procédure. Toutefois, elles peuvent effectivement créer une situation d'absence de défense si, à titre d'exemple hypothétique, les déficiences que dénonce la requérante dans le projet soumis à enquête publique étaient avérées. Il en découle que l'impossibilité d'attaquer séparément les actes préparatoires n'implique pas leur immunité, mais renvoie simplement à l'attaque de l'acte définitif tous les vices de la procédure, y compris ceux des actes préparatoires. Que le législateur, conformément au droit comparé de son environnement, ait limité la possibilité d'attaquer les actes préparatoires répond à une mesure prudente d'économie procédurale et processuelle visant à empêcher un retard indu dans toute instruction, mais cela ne signifie pas que les vices dans lesquels cette instruction a pu tomber ne puissent pas être invoqués au moment d'attaquer la décision définitive, et c'est ce qu'a fait la requérante devant le Commun et le Gouvernement si elle estimait que l'enquête publique et son appréciation consécutive avaient enfreint les prescriptions normatives. Deuxième La décision du Gouvernement du 28 septembre 2005 est un acte définitif qui aurait pu faire l'objet d'un recours devant la juridiction contentieuse dans les termes prévus à l'article 124 du Code de l'Administration et à l'article 8 de la Loi de la juridiction administrative et fiscale. C'est-à-dire, un recours gracieux préalable devant le Gouvernement lui-même, ce que la partie intéressée n'a pas fait. Il semblerait que la requérante ait confondu la décision du Gouvernement sur le recours hiérarchique contre la décision du Commun d'Encamp avec le recours gracieux devant le Gouvernement contre sa propre décision d'autorisation, et qu'elle s'en soit dispensée, en s'adressant directement à la voie contentieuse. Cela étant, l'accès à celle-ci est subordonné à l'épuisement de la voie administrative qui culmine en l'espèce avec le recours gracieux, comme le dispose expressément l'article 124 du Code de l'Administration précité. Par conséquent, la voie administrative n'a pas été épuisée et, pour ce motif, le Tribunal supérieur de justice n'a pas déclaré le recours recevable. Le formalisme inhérent à la procédure administrative, garantie inexcusable des valeurs protégées à l'article 10 de la Constitution, ne peut conduire à un simple nominalisme et c'est ce que souligne la requérante. Mais distinguer adéquatement les figures et les diverses formalités prévues et exigées par l'ordre juridique n'est pas un nominalisme. Pour ces motifs, le droit à la juridiction de la partie requérante n'a pas été violé, mais exercé de manière indue, sans que, par conséquent, il y ait lieu de lui accorder la protection. Décision Au vu de tout ce qui précède, le Tribunal constitutionnel, en vertu de l'autorité que lui confère la Constitution de la Principauté d'Andorre, A décidé Premièrement Déclarer que le droit à la juridiction, reconnu par l'article 10 de la Constitution n'a pas été violé. Deuxièmement Il n'y a pas de condamnation expresse aux dépens. Troisièmement Publier le présent jugement, conformément aux dispositions de l'article 5 de la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel, au Bulletin officiel de la Principauté d'Andorre. Et ainsi, par le présent jugement, qui doit être notifié à la représentation procédurale de SAETDE, au Commun d'Encamp, au Gouvernement, au président de la Batllia, au président du Tribunal supérieur de justice et au Ministère public, nous le prononçons, ordonnons et signons à Andorra la Vella, le 1er février 2008. Didier Maus Carles Viver Pi-Sunyer Président Miguel Herrero de Miñón Vice-président Magistrat