Jugement du Tribunal constitutionnel relatif au recours en inconstitutionnalité 2000-1-L, du 12-10-2000.

Affaire 2000-1-L Numéro d'enregistrement : 215-2000. Recours en inconstitutionnalité Jugement du 12 octobre 2000 Au nom du Peuple andorran ; Le Tribunal constitutionnel ; Vu la requête du recours direct en inconstitutionnalité, formée par la représentation procédurale de MM. Jordi Torres Alís, Josep Dallerès Codina, Narcís Casal de Fonsdeviela, Ladislau Baró Solà, Enric Tarrado Vives, Jaume Bartumeu Cassany, Vicenç Mateu Zamora, Vicenç Alay Ferrer et de Mme M. Rosa Ferrer Obiols, conseillers généraux, contre la Loi de réglementation des modules applicables aux entités bancaires dans le cadre de la Loi de l'impôt indirect sur la prestation de services, adoptée par le Conseil général le 13 avril 2000 et publiée au Bulletin officiel de la Principauté d'Andorre le 17 mai 2000, par laquelle il est demandé à ce Tribunal de rendre un jugement déclarant l'inconstitutionnalité des articles 3.2 et 3.4, ainsi que de la disposition transitoire de ladite Loi ; Vu la Constitution ; Vu la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel ; Vu l'ordonnance du Tribunal constitutionnel en date du 12 juillet 2000 déclarant recevable le recours direct en inconstitutionnalité 2000-1-L ; Vu les réponses du syndic général, enregistrées au Tribunal constitutionnel le 1 septembre 2000 ; Vu les réponses du Ministère public, enregistrées au Tribunal constitutionnel le 1 septembre 2000 ; Vu les conclusions du Ministère public, enregistrées au Tribunal constitutionnel le 20 septembre 2000 ; Vu les conclusions du syndic général, enregistrées au Tribunal constitutionnel le 20 septembre 2000 ; Vu les conclusions de la représentation procédurale des conseillers généraux requérants, enregistrées au Tribunal constitutionnel le 22 septembre 2000 ; Entendu le rapport du magistrat rapporteur, M. Pere Vilanova Trias ; Antécédents Premier En date du 13 avril 2000, le Conseil général a adopté la Loi de réglementation des modules applicables aux entités bancaires dans le cadre de la Loi de l'impôt indirect sur la prestation de services. Cette Loi a été publiée au Bulletin officiel de la Principauté d'Andorre le 17 mai 2000. Deuxième En date du 15 juin 2000, la représentation procédurale de MM. Jordi Torres Alís, Josep Dallerès Codina, Narcís Casal de Fonsdeviela, Ladislau Baró Solà, Enric Tarrado Vives, Jaume Bartumeu Cassany, Vicenç Mateu Zamora, Vicenç Alay Ferrer et de Mme M. Rosa Ferrer Obiols, conseillers généraux, a formé un recours direct en inconstitutionnalité contre ladite Loi, estimant que les alinéas 2 et 4 de l'article 3, ainsi que sa disposition transitoire, étaient contraires à la Constitution. S'agissant de l'article 3.2 de ladite Loi, qui fixe la base de liquidation, la représentation procédurale des requérants estime qu'il viole : l'article 37 de la Constitution, car « Les manifestations de richesse et les faits révélateurs de capacité économique sont traités de manière arbitraire, positive dans certains cas et négative dans d'autres ». les principes de sécurité juridique et d'interdiction de tout arbitraire, consacrés à l'article 3.2 de la Constitution, dès lors que « (...) la configuration injustifiée de la base d'imposition - avec des valeurs positives ou négatives réparties sans aucune motivation - placera les contribuables dans une totale insécurité juridique. Leur imposition ne sera pas mesurée en fonction du principe de capacité économique mais sur la base de catégories incertaines, voire capricieuses ». l'article 28 de la Constitution, dès lors que la liberté d'entreprise ne peut s'exercer que « dans le cadre de la sécurité, de l'égalité et de la prévisibilité juridique », paramètres que, selon la représentation procédurale des requérants, l'article 3.2 de ladite Loi ne respecte pas. S'agissant de l'article 3.4 de la Loi faisant l'objet du recours, l'utilisation du terme « associé technologique » sans que ce terme ait été préalablement défini viole le principe de certitude des normes fiscales et les principes de sécurité juridique et d'interdiction de tout arbitraire, consacrés à l'article 3.2 de la Constitution. De même, il viole également l'article 37 de la Constitution, car ce terme ne constitue aucune manifestation de capacité économique et serait donc contraire à un système fiscal juste et établi en fonction de la capacité économique du contribuable. S'agissant de la disposition transitoire qui fixe la valeur de la variable V1 des entités bancaires pour l'exercice 2000, cette partie déclare que la situation est similaire à celle créée par la Loi de création de la société publique FEDASA, qui a été déclarée inconstitutionnelle par le Tribunal constitutionnel le 7 avril 2000. En effet, elle estime que « (...) nous nous trouvons dans une situation similaire, sans possibilité de savoir en aucun cas si les banques concernées par le module ont fait l'objet de discriminations ou de privilèges dans la mesure d'une donnée que, bien que critiquable pour d'autres motifs, nous devons considérer comme objective : la présence au conseil d'administration de représentants d'associés technologiques (article 3.4). En définitive, la violation de l'égalité devant la Loi, consacrée à l'article 6.1 de la Constitution de la Principauté d'Andorre, est évidente ». La représentation procédurale des requérants ajoute que ladite Loi est inconstitutionnelle parce qu'elle méconnaît la fonction de la Loi, qui doit régir les éléments essentiels de l'impôt, et la fonction de la norme réglementaire en matière fiscale, à savoir la détermination de la dette fiscale concrète par les organes administratifs. De même, les requérants estiment que la disposition transitoire viole l'article 37 de la Constitution, dès lors qu'il n'est pas possible de savoir si la dette imposée à chaque banque par la Loi a tenu compte de sa capacité économique et du principe de répartition équitable des charges fiscales, ainsi que l'article 72.3 de la Constitution, dès lors que « le Conseil général a assumé des fonctions constitutionnelles propres à l'Administration publique ». Enfin, cette partie allègue qu'il a été porté atteinte aux principes établis aux articles 3.2 et 6 de la Constitution, ainsi qu'à l'article 10 de la Constitution, car l'obtention de ces données n'apparaît nulle part ; ainsi, « Les particuliers concernés par les chiffres sont totalement privés de défense (...). La privation de défense de l'État andorran est également absolue, dès lors que l'attribution des modules ne pourra pas être contrôlée, par exemple, par l'Intervention générale ». Selon cette partie, l'article 95.1 de la Constitution est également violé, dès lors que le contrôle de constitutionnalité ne peut pas non plus être effectué, car le Tribunal constitutionnel « ne dispose pas des éléments lui permettant de décider si les attributions de modules sont correctes ». Les conseillers généraux requérants sollicitent donc la déclaration d'inconstitutionnalité des articles 3.2 et 3.4, ainsi que de la disposition transitoire de la Loi de régulation des modules applicables aux entités bancaires dans le cadre de la Loi de l'impôt indirect sur la prestation de services, et « Compte tenu du fait qu'ils affectent l'objet central de la Loi, nous devons appliquer la doctrine constitutionnelle exprimée aux Fondements juridiques Premier et Sixième du Jugement du 7 avril 2000, selon laquelle la nullité des préceptes indiqués implique l'inconstitutionnalité de la Loi dans son ensemble ». Troisième En date du 12 juillet 2000, l'Assemblée plénière du Tribunal constitutionnel a rendu une ordonnance par laquelle elle déclarait recevable le recours direct en inconstitutionnalité 2000-1-L et, par décision de la même date, le magistrat rapporteur transmettait la cause au syndic général et au Ministère public afin qu'ils présentent leurs réponses. Quatrième En date du 1er septembre 2000, le syndic général a présenté un mémoire en réponse dans lequel, avant de répondre aux observations formulées par les requérants, il exposait que le module de détermination de la base de liquidation de l'impôt dans le secteur bancaire et financier, pour les services qui y sont fournis, avait été établi à la suite de diverses études que, sous le titre « Éléments de réflexion pour l'établissement d'une fiscalité sur le système financier », le Gouvernement a transmises au Conseil général le 26 novembre 1999 et que le syndic général a transmises à son tour, le jour même de leur réception, aux présidents des groupes parlementaires, en tant que documentation complémentaire au Projet de loi. Sur la violation de l'article 37 de la Constitution par l'article 3.2 de la Loi faisant l'objet du recours, cette partie affirme qu'une imposition indirecte « ne grève pas la capacité économique des entités financières, comme l'entend erronément le recours (...) mais les services que fournissent ces entités (...). Les indicateurs des modules n'ont pas pour finalité d'exprimer la capacité économique des entités financières, mais de déterminer la valeur totale des services que celles-ci fournissent. Et cela se fait au moyen d'un système d'estimation objective (...) ». En ce qui concerne l'établissement du module, et plus précisément sa forme d'application, cette partie allègue que, d'une part, les requérants n'argumentent pas la violation du principe de sécurité juridique puisque « (...) les variables qui composent le module sont parfaitement déterminées et il est possible d'en obtenir les valeurs au moyen de simples opérations arithmétiques (...). Autre chose est de ne pas être d'accord avec les variables utilisées dans le module (et qui, certes, pourraient aussi être d'autres, puisqu'il n'existe pas une seule alternative possible au moment d'établir des indicateurs et des variables pour configurer le module), mais les Très Illustres Conseillères requérantes n'attaquent pas l'art. 3.1, où sont précisément établies ces variables, mais seulement leur formule d'application » et, d'autre part, en ce qui concerne la violation du principe d'interdiction de l'arbitraire par ledit article 3.2, elle considère que « (...) les lois, ou les normes en général, ne doivent pas expliciter dans leur texte les raisons qui justifient leur contenu pour ne pas être considérées comme arbitraires (...). Que la Loi n'explicite pas les arguments sur lesquels elle se fonde pour prendre les décisions qu'elle prend ne signifie pas, naturellement, que ces décisions soient arbitraires, ou aient été prises sans aucune justification ou pour des motifs illégitimes » et que « (...) la finalité poursuivie était d'obtenir que le module applicable au secteur bancaire soit indicatif de la valeur globale des services que fournit chaque entité, compte tenu des difficultés de calcul de cette valeur, étant donné que la plupart des services bancaires et financiers ont un prix implicite, qui s'associe et parfois se confond avec le taux d'intérêt ». Enfin, en ce qui concerne la violation de la liberté d'entreprise, cette partie expose que « (...) on ne comprend pas comment l'imposition d'un tribut indirect pour les services fournis, qui finit par être répercuté sur les clients destinataires de ces services et supporté par eux, peut porter atteinte à la liberté d'entreprise (...). Le fait que l'introduction de l'impôt indirect sur la prestation de services ait un caractère progressif dans le temps, comme l'indique la Loi elle-même, n'implique aucune atteinte à la liberté d'entreprise des entités bancaires, dès lors que l'impôt s'applique de manière égale à l'ensemble du secteur bancaire et financier ». Quant aux griefs relatifs à l'article 3.4 de la Loi faisant l'objet du recours, cette partie expose que « (...) la prétendue "obscurité" d'un précepte légal n'est pas une cause d'inconstitutionnalité (...). Mais il faut dire en outre qu'une telle obscurité n'existe pas en l'espèce, puisqu'une simple interprétation conformément aux antécédents parlementaires éclaire le sens de la norme prétendument obscure ». Selon cette partie, il ressort de la documentation complémentaire au Projet de loi et des débats parlementaires que la variable V1 du module fait référence aux associés technologiques étrangers, c'est-à-dire à la participation au capital d'entités étrangères, et que « ce critère a une application exacte et parfaitement prévisible, sans aucune marge de pouvoir discrétionnaire pour le Gouvernement ni pour aucun autre pouvoir public ». De même, elle ajoute que « Le module doit en outre être considéré dans sa globalité, puisque le résultat qu'offre son application découle des divers éléments ou variables qu'il contient, liés selon la formule d'application, et non considérés isolément. Par conséquent, le module dans son ensemble pourra être considéré comme correct ou incorrect, mais on ne peut pas en extraire les divers éléments pour les évaluer de manière séparée et indépendante, puisque le résultat global s'en trouve alors affecté ». En ce qui concerne la disposition transitoire de la Loi faisant l'objet du recours, cette partie considère, en premier lieu, qu'il n'y a pas violation du principe d'égalité « (...) puisque les valeurs sont attribuées en fonction des caractéristiques propres de chaque entité, en traitant de manière égale les situations qui sont équivalentes, et de manière inégale celles qui sont différentes ». Ainsi donc, il n'y a pas non plus violation du principe d'interdiction de l'arbitraire, et elle ajoute que « cette décision est pleinement fondée et justifiée, et l'explicitation des motifs qui la justifient a eu lieu au cours de la procédure parlementaire, au moyen de la documentation que le Gouvernement a transmise au Conseil général ». En second lieu, elle considère qu'il n'y a pas violation de l'article 37 de la Constitution puisque, compte tenu de la nature du tribut en question, ce n'est pas la capacité économique des entités financières qui est grevée mais les services qu'elles fournissent. En troisième lieu, quant à la prétendue violation des articles 72.3 et 95.1 de la Constitution, cette partie déclare que la disposition transitoire ne détermine pas « un "module personnel" ni même la base de liquidation de l'impôt de chaque entité de manière individuelle » mais qu'elle attribue, « de manière provisoire et pour l'exercice 2000, une valeur à l'une des variables qui composent le module, en appliquant le critère prévu par la Loi elle-même (art. 3.4), et selon la participation d'associés étrangers dans les Conseils d'administration respectifs ». De même, elle ajoute que « (...) la Constitution andorrane ne prévoit aucune réserve de règlement, de sorte qu'il n'existe pas de domaines matériels ou de champs dans lesquels la loi ne puisse pas intervenir » pour autant qu'elle respecte la Constitution et que « (...) la législation ordinaire ne peut pas être utilisée comme paramètre de constitutionnalité, comme cela est fait dans le recours ». Enfin, cette partie affirme que « (...) l'art. 72.3 de la Constitution n'est pas applicable au cas d'espèce tout simplement parce qu'il s'agit ici d'une loi, et que l'art. 72.3 se réfère à l'Administration et aux actes administratifs. Et, d'autre part, on ne comprend pas comment la Disposition transitoire attaquée pourrait affecter le contrôle de constitutionnalité établi par l'art. 95.1 de la Constitution, comme l'affirment les requérants. La preuve la plus évidente que le contrôle de constitutionnalité et les fonctions du Tribunal constitutionnel ne sont nullement affectés par cette Disposition transitoire est précisément le fait que les requérants ont pu l'attaquer, que le Tribunal constitutionnel a pu connaître de ce recours et que la procédure prévue par la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel a été suivie en toute normalité ». Ainsi donc, le syndic général demande au Tribunal constitutionnel de rejeter le recours d'inconstitutionnalité formé contre les articles 3.2, 3.4 et la disposition transitoire de la Loi de régulation des modules applicables aux entités bancaires dans le cadre de la Loi de l'impôt indirect sur la prestation de services, du 13 avril 2000. Cinquièmement En date du 1er septembre 2000, le Ministère public a présenté un mémoire en réponse dans lequel il considérait que l'article 3.2 de la Loi faisant l'objet du recours ne viole pas l'article 37 de la Constitution car « (...) s'agissant d'un impôt indirect, l'indicateur de richesse à prendre en considération n'est pas la capacité économique du contribuable (entité bancaire ou financière), mais la capacité économique du destinataire du service, qui est celui qui doit en définitive supporter l'impôt au moyen du système de répercussion ». De même, il considère que l'article précité ne viole pas le principe de sécurité juridique dès lors que « La base imposable est précisée dans la Loi elle-même par l'incorporation des variables dans une formule mathématique qui ne saurait en aucun cas être considérée en soi comme génératrice d'insécurité juridique, mais qui au contraire permet au contribuable de calculer de manière exacte le montant du tribut à acquitter ». Le Ministère public ne présente aucune observation quant à la violation de l'article 28 de la Constitution, qui reconnaît la liberté d'entreprise, car il considère que le recours n'argumente pas ladite violation. En ce qui concerne l'article 3.4 de la Loi faisant l'objet du recours, le Ministère public affirme qu'il ne viole pas l'article 37 de la Constitution car l'établissement de l'impôt ne se fait pas en fonction de la capacité économique du contribuable. Toutefois, il déclare que « Le manque de clarté et de définition de la notion d'"associé technologique" peut, de l'avis de ce Ministère, être contraire à l'art. 3.2 de la Constitution en portant atteinte au principe de sécurité juridique, ce qui pourrait entraîner en même temps des actions arbitraires des pouvoirs publics lors de l'attribution des unités correspondant à chaque entité du fait de la présence de cette catégorie d'associés ». S'agissant de la disposition transitoire de la Loi faisant l'objet du recours, en premier lieu, le Ministère public déclare qu'elle attribue une valeur différente à chaque entité bancaire sans que le texte ne contienne aucune justification expresse et, conformément à la jurisprudence récente du Tribunal constitutionnel, « ce défaut de justification de l'inégalité de traitement peut représenter un privilège, une discrimination ou constituer une attribution juste, mais en tout état de cause, la loi ne nous fournit aucun élément permettant de le déterminer et ce défaut de justification entre en contradiction avec le principe d'égalité consacré à l'art. 6.1 de la norme fondamentale ». En deuxième lieu, en revanche, il considère qu'il n'y a pas de violation de l'article 37 de la Constitution, et réitère que la Loi faisant l'objet du recours ne doit pas prendre en considération la capacité économique de l'entité bancaire, puisqu'il s'agit d'un impôt indirect sur la prestation de services. De même, il ne considère pas non plus qu'il y ait violation de l'article 72.3 de la Constitution dès lors que ladite disposition transitoire fixe la valeur de la variable V1 pour l'exercice 2000, « ce que la loi peut parfaitement faire puisqu'il n'existe dans la Constitution andorrane aucune disposition établissant une réserve réglementaire en cette matière » et il ajoute qu'il n'est pas juridiquement acceptable d'invoquer une inconstitutionnalité pour contradiction avec la légalité ordinaire. En troisième lieu, le Ministère public considère que, conformément à la jurisprudence du Tribunal constitutionnel, si « le précepte attaqué peut être en contradiction avec le principe d'égalité, pour la même raison le principe de sécurité juridique serait violé ». Et pour finir, il affirme qu'il n'y a pas de violation de l'article 95.1 de la Constitution, puisque les requérants ont formé un recours devant le Tribunal constitutionnel, lequel peut « (...) le cas échéant, en l'absence d'éléments lui permettant d'examiner sa légalité constitutionnelle, déclarer l'inconstitutionnalité du précepte ». Par conséquent, le Ministère public demande au Tribunal constitutionnel de déclarer que « les articles 3.2, 3.4 et la disposition transitoire unique de ladite Loi sont contraires au principe de sécurité juridique et d'égalité devant la Loi consacrés aux art. 3.2 et 6.1 de notre Constitution, en raison de l'imprécision qu'entraîne le défaut de définition de la notion d'"associé technologique" qui configure la variable V1 de la Loi, ainsi que du défaut de justification des unités attribuées à chaque entité bancaire en relation avec cette variable pour l'année 2000 ». Sixièmement En dates du 20 septembre 2000, pour le Ministère public, et du 22 septembre 2000, pour le syndic général et la représentation procédurale des conseillers généraux requérants, ont été présentés des mémoires en conclusions dans lesquels ils réitéraient en substance tout ce qui avait été allégué et argumenté dans les mémoires précédents présentés devant le Tribunal constitutionnel. Fondements juridiques Premier La question de fond soulevée par le recours direct d'inconstitutionnalité 2000-1-L, que ce Tribunal constitutionnel doit trancher, consiste à élucider si les paragraphes 2 et 4 de l'article 3, ainsi que la disposition transitoire de la Loi de régulation des modules applicables aux entités bancaires dans le cadre de la Loi de l'impôt indirect sur la prestation de services, sont conformes à la Constitution, en particulier aux dispositions constitutionnelles citées dans les antécédents. En premier lieu, nous devons souligner que le recours attaque les paragraphes 2 et 4 de l'article 3 de la Loi susmentionnée, mais ne forme pas de recours contre le paragraphe 1 de cet article, qui établit l'objet central du fond du recours : l'énumération des modules en tant que variables, en particulier la variable V1 qui introduit la notion d'« associé technologique », ainsi que les unités de calcul 1, 1,25, 1,5 et 2, qui constituent la base pour établir le calcul de la disposition transitoire attaquée. Ainsi, il est constaté dans l'écrit de ce recours un défaut de congruence, car, conformément au titre IV de la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel, et en particulier à l'article 36, l'écrit de demande doit contenir la détermination précise de la prétention du requérant. Cependant, en l'espèce, comme nous le verrons ci-après, le noyau de la Loi objet du recours se trouve dans la considération globale de la formule de calcul de l'article 3.2. Par conséquent, ce Tribunal a considéré que l'objet central sur lequel il doit se prononcer comprend les deux points suivants : a) L'étude du module V1, et concrètement la signification qu'a dans cette Loi la notion d'« associé technologique » et les conséquences qui en découlent quant à sa conformité à la Constitution ; b) L'étude des valeurs de calcul établies dans la Loi objet du recours, selon une échelle de 1 à 2, avec deux valeurs intermédiaires, 1,25 et 1,50 ; il est observé, à un premier examen, que cette séquence n'inclut pas l'échelon 1,75, qui établirait des valeurs intermédiaires régulières entre 1 (valeur minimale) et 2 (valeur maximale). Il est évident, s'agissant d'une formule de calcul, que l'hypothèse de la non-conformité à la Constitution du module V1 contaminerait inévitablement la totalité de la formule et ses résultats au moment de l'application de la Loi. Deuxième Quant à la prétendue contradiction entre l'article 37 de la Constitution et l'article 3.2 de la Loi susmentionnée, ce Tribunal partage les critères exposés par le syndic général et par le Ministère public. L'écrit du recours direct d'inconstitutionnalité confond un impôt indirect sur la prestation de services avec un impôt direct qui exige une charge proportionnelle et équitable pour le sujet imposé. Dans le cas d'un impôt direct, la finalité est de grever de manière directe la capacité économique du sujet imposable, qui doit être objectivement mesurable. Dans le cas d'un impôt indirect, le législateur a pleine légitimité pour définir les critères qui serviront à mesurer la valeur des services prestés, pour autant que soient respectés les critères constitutionnels fondamentaux d'objectivité et de rationalité. Cela part du fait qu'un impôt indirect affecte celui qui preste le service et celui qui l'utilise. Indépendamment de cela, nous devons constater que le législateur a opté, légitimement, afin de déterminer de manière fiable l'ensemble des services prestés, pour le critère de l'estimation objective, et a recherché l'identification de la valeur ajoutée finale à partir de ses facteurs déterminants. Dans ce domaine, la liberté du législateur est considérable, et en soi cette option ne contredit pas l'article 37 de la Constitution, car, comme le dit justement le Ministère public, « s'agissant d'un impôt indirect, l'indicateur de richesse (...) n'est pas la capacité économique du contribuable (...), mais la capacité économique du destinataire du service (...). La capacité économique de ce destinataire » (ou usager) du service « est déterminée par l'utilisation même du service ». Les modules sont donc des critères déterminés d'estimation objective qui, en tant qu'option du législateur, ne présentent aucune objection constitutionnelle. Troisième En ce qui concerne la violation de l'article 3.2 de la Constitution, en particulier de la garantie de sécurité juridique, nous devons examiner si les modules établis par le législateur, ainsi que leur enchaînement ou interrelation dans la formule de calcul, violent ou ne violent pas, dans leur application matérielle et concrète, cette disposition constitutionnelle. En premier lieu, ce Tribunal estime opportun de réitérer que, dans leur action, les pouvoirs publics bénéficient d'une présomption de légitimité et que le législateur, dans l'exercice de sa fonction législative, dispose d'une pleine liberté. Comme ce Tribunal l'a déjà indiqué précédemment, cette fonction, que la Constitution attribue en exclusivité au législateur, n'a pour seule limite que la Constitution elle-même. La loi doit se fonder sur des critères objectifs, clairs et rationnels, de manière qu'il existe dans son texte une relation cohérente entre la finalité poursuivie et les moyens utilisés. En second lieu, nous devons déterminer si une loi, concrètement fiscale, doit contenir dans son texte la totalité des éléments qui la configurent, condition sans laquelle le principe de sécurité juridique pourrait éventuellement être violé. Cela revêt une importance considérable dans une loi fiscale, compte tenu de sa nature et des garanties exigées, en raison de la charge que la loi elle-même représente pour les sujets imposables. Nous partageons un critère largement accepté dans la jurisprudence constitutionnelle, selon lequel, en principe et outre le texte littéral de la loi, les débats parlementaires eux-mêmes (consignés au Journal officiel du Conseil général), ainsi que la documentation dûment attestée qui accompagne un projet ou une proposition de loi, doivent être pris en compte comme des indicateurs précis de la volonté du législateur lors de l'interprétation des dispositions législatives. Quatrième Cependant, dans le cas d'une loi fiscale, ne peuvent rester en dehors du texte de la loi les éléments qui déterminent de manière précise les mécanismes de son application, et en particulier ceux qui déterminent le calcul des montants imposables et l'identification des critères permettant d'effectuer ce calcul. Toute indétermination dans ce domaine peut affaiblir radicalement les fondements d'objectivité dans le traitement différent des divers sujets imposables. En d'autres termes, dans une loi de nature fiscale, les instruments du traitement différencié de cas objectivement différents doivent être d'une clarté et d'une objectivité exhaustives et doivent figurer dans le texte de la loi. C'est pourquoi ce Tribunal doit déterminer si la formule de l'article 3.2 de la Loi objet du recours ou certains de ses éléments peuvent violer ces exigences constitutionnelles. Quant à la notion d'« associé technologique », les écrits des parties ont insisté sur des arguments en faveur ou à l'encontre de la constitutionnalité de cette notion. Cette notion peut soulever certaines objections : a) Les modules V2, V3, V4 et V5, qui sont ceux que le législateur a retenus dans l'exercice de son pouvoir, ne présentent aucun doute quant à leur signification conceptuelle (employés par bureau, nombre total de bureaux, nombre de bureaux dans les paroisses d'Andorra la Vella et d'Escaldes-Engordany, et ratio du nombre d'employés par nombre de bureaux dans les paroisses d'Andorra la Vella et d'Escaldes-Engordany) : les mots qui les désignent sont univoques, ils ont un seul sens évident (bureaux, nombre d'employés, paroisses), et ils sont traduisibles en quantités également exactes et précises, condition qui est exigible dans toute formule mathématique, et qui est assurément exigible en vertu de la réserve de loi, dans le cas des formules de calcul figurant dans des lois fiscales. b) En revanche, le module V1, qui fait référence à l'« associé technologique », se compose de deux mots, dont l'un, « associé », remplit la condition de clarté de signification et peut être quantifié, tandis que l'autre, « technologique », renvoie à une notion de signification beaucoup plus variable, en tout cas non univoque, surtout dans le cadre d'une formule de calcul. En effet, « technologique » ou « technologie » sont des notions définies dans les dictionnaires comme relatives à des activités hautement techniques, dans divers secteurs d'activité de recherche scientifique ou d'activité industrielle très modernisés. C'est pourquoi la notion d'« associé technologique », sans autre précision dans la Loi, présente une indétermination et, en tout cas, un sens indicatif, qui n'a aucun rapport avec la clarté de signification des autres modules. Et le problème supplémentaire, qui conditionne tout résultat final dans son application matérielle, est que le module V1 prédétermine tous les autres, ainsi que la formule dans son ensemble. c) Dans l'hypothèse où ce Tribunal opterait pour une interprétation très souple du terme « technologique », puisque, bien que sa signification ne figure pas dans le texte de la Loi, les débats parlementaires et la documentation accompagnant le Projet de loi sont des indicateurs suffisants de la volonté du législateur, l'obstacle demeurerait insurmontable. En effet, et de manière surprenante, les doutes quant à la signification de la notion d'« associé technologique » sont soigneusement éclaircis et explicités dans la documentation jointe mentionnée, mais dans un sens qui n'a aucun rapport, ni direct ni indirect, avec la notion de technologie. Comme le reconnaît le mémoire en observations du syndic général lui-même, « associé technologique » fait référence à la présence d'« associés étrangers » dans les conseils d'administration des entités bancaires et financières imposables. Dans le cas d'un module qui, comme le V1, prédétermine la totalité de la formule mathématique subséquente, ce défaut de concordance entre le texte de la Loi et la signification réelle du terme que le législateur éclaircit dans le débat parlementaire et la documentation d'accompagnement est, outre peu compréhensible, exagéré et excessif. d) Par conséquent, et selon un raisonnement rigoureusement analogique, le système de calcul des unités du tableau de l'article 3, qui vont de 1 à 2 avec des fractions de 1,25 et 1,50, se trouve contaminé. D'un point de vue constitutionnel, il est parfaitement acceptable que le législateur établisse des gradations modulaires afin de regrouper en un nombre limité de catégories imposables les différents sujets d'imposition, et ce n'est pas un critère inhabituel pour rendre opérationnels les mécanismes fiscaux dans les sociétés contemporaines : c'est une option généralisée dans les réglementations fiscales de systèmes constitutionnels proches du nôtre. Mais, une fois encore, afin de garantir le caractère général de la loi, la sécurité juridique et d'autres garanties constitutionnelles, dans des situations où la Loi traitera de manière différenciée - mais objective et cohérente avec la finalité de la Loi et la défense de l'intérêt général- des cas différents, il est indispensable que la Loi contienne dans son texte et de manière explicite au moins les éléments qui, en matière de calcul de l'impôt, doivent garantir les principes d'objectivité et de généralité. De manière surprenante, le mémoire en observations du syndic général présente de manière claire, explicite et non contestable « le tableau récapitulatif » qui a été joint au projet de loi, et qui explique de manière fondée les critères de participation : 1 s'il n'y a pas de participation étrangère ; 1,25 si cette participation est inférieure à 50% ; 1,50 si elle est égale à 50% ; et 2 si elle est supérieure à 50%. Il n'appartient pas à ce Tribunal de rechercher les raisons pour lesquelles le législateur a préféré ne pas inclure ce tableau descriptif dans le texte final de la Loi, mais comme il n'y figure pas, l'attribution au module V1 des valeurs 1, 1,25, 1,5 et 2 n'a aucun fondement quantitatif objectif, ce qui, dans le domaine de la réserve de loi et plus précisément de la loi fiscale, pose un problème d'insécurité juridique. Cinquième Il ressort de ce qui vient d'être exposé, en premier lieu, que, conformément à la réserve de loi en matière fiscale, la variable V1 n'est pas définie et qu'il n'est pas possible de déduire implicitement du texte législatif une signification univoque, comparable à celle des autres variables (V2 à V5). En second lieu, le texte de la Loi ne contient pas le critère de correspondance entre le critère économique choisi comme variable et les unités de 1 à 2, dont découlent les effets fiscaux concrets et matériels. Il n'est pas acceptable que la Loi passe de la simple énumération des modules ou variables qui servent de base à la formule (dont l'un est excessivement indéfini dans sa signification) à leur application concrète aux sujets imposables (disposition transitoire), sans que le texte même de la Loi comprenne les mécanismes et les critères de conversion de l'échelle d'unités applicables à la quantification exigible desdits sujets imposables. Sixième Ce Tribunal considère que les mémoires présentés par la représentation procédurale des requérants n'étayent pas suffisamment l'allégation d'une violation de l'article 28 de la Constitution, relatif à la liberté d'entreprise dans le cadre d'une économie de marché. Ainsi, le Tribunal constitutionnel, rejoignant l'avis du Ministère public, ne se prononce pas sur ce point. Septième En ce qui concerne la prétendue violation de l'article 72.3 de la Constitution, ce Tribunal déclare que la Constitution n'établit aucune réserve réglementaire ; par conséquent, il n'existe pas de domaines dans lesquels le législateur ne puisse légiférer dans les termes prévus par la Constitution, et il n'y a donc pas de violation de l'article précité. Ainsi, il n'y a pas d'empiètement du pouvoir législatif sur le domaine du Gouvernement en tant que responsable de l'administration. Outre l'absence de réserve réglementaire, ce Tribunal doit souligner que si, dans l'application matérielle de la Loi, un éventuel empiètement de compétences se produisait, l'organe concerné pourrait saisir cette juridiction d'un conflit de compétences dans les termes prévus au titre VIII de la Constitution et au chapitre cinquième du titre IV de la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel. Mais la Loi faisant l'objet du présent recours est le résultat d'une procédure législative qui, en tant que séquence juridique, commence sous la forme d'un Projet de loi, et est donc d'origine gouvernementale. Nous ne concevons pas l'hypothèse selon laquelle le Gouvernement aurait présenté un projet de loi qui, étant parvenu au terme de son examen de manière satisfaisante, constituerait un empiètement sur ses compétences à son propre détriment. De même, le pouvoir législatif du Conseil général doit s'inscrire dans le cadre de la Constitution, mais l'argument selon lequel cette Loi faisant l'objet du recours serait inconstitutionnelle en raison d'une prétendue collision avec l'une ou l'autre des lois en vigueur n'est pas recevable. La Constitution établit une réserve de loi en matière fiscale, qui n'est pas ici affectée ; cependant, si une loi contredit une loi antérieure, il convient d'appliquer le critère de légalité ordinaire, selon lequel, qu'une loi postérieure abroge la loi antérieure. Huitième En ce qui concerne la prétendue contradiction avec l'article 95.1 de la Constitution, le Ministère public « considère ce moyen du recours totalement irrecevable », et ce Tribunal partage son appréciation, étant donné que l'introduction de ce recours direct en inconstitutionnalité s'oppose radicalement à l'argument singulier relatif à l'impossibilité d'un contrôle de constitutionnalité de la Loi faisant l'objet du recours. Conclusions Bien que le recours soulève de multiples arguments portant sur différents aspects de la Loi ou sur de prétendues collisions avec divers articles de la Constitution, nous devons nous prononcer sur le contenu matériel de ladite Loi, qui se concentre exclusivement sur la « formule d'application des modules » établie à son article 3, et en particulier sur les variables et modules qui la composent. De cette décision découlent des conséquences inévitables et immédiates pour la totalité de la Loi. Ainsi : 1. La notion d'« associé technologique » contenue dans la variable V1 n'est pas définie dans le texte de la Loi, et ne présente pas, en tant que notion, un degré de signification explicite équivalent à celui des autres variables V2 à V5 ; en outre, la signification explicite que le législateur lui donne dans le débat parlementaire, dans la documentation jointe et dans les écrits présentés dans la présente affaire est excessivement différente du sens normalement admis du terme technologique ; 2. Cette variable V1 revêt une dimension exceptionnelle, puisqu'elle surdétermine la totalité du reste de la formule (de par sa construction mathématique), et c'est pourquoi il est exigé d'elle, dans la Loi, un niveau de clarté au moins comparable à celui des autres variables. 3. Le texte de la Loi ne comprend pas le système de calcul ou le tableau de correspondances permettant d'attribuer à chaque entité bancaire l'unité de valeur correspondante dans la disposition transitoire (entre 1 et 2), et il convient de préciser que l'absence de cette disposition transitoire n'éliminerait pas la nécessité d'inclure ce critère d'attribution dans la Loi, étant donné que, la disposition transitoire s'épuisant avec son application à l'exercice 2000, la présence du tableau de correspondances dans le texte de la Loi est indispensable pour les exercices ultérieurs. Ce critère, tableau ou barème entre les valeurs de la notion économique retenue (ici les « associés technologiques ») et les coefficients applicables, du fait qu'il ne figure pas dans la Loi elle-même, remet radicalement en cause l'attribution directe de coefficients concrets à des sujets imposables concrets. 4. La nature de la loi fiscale, compte tenu de l'importance des dispositions qui ne sont pas uniquement juridiques mais qui explicitent les mécanismes techniques permettant leur mise en œuvre, oblige à apporter une attention particulière à la notion de « réserve de loi », de sorte que l'application éventuelle de ses dispositions par voie réglementaire doit avoir une référence explicite et univoque dans le texte de la loi. Décision Compte tenu de tout ce qui précède, le Tribunal constitutionnel, en vertu de l'autorité que lui confère la Constitution de la Principauté d'Andorre, A décidé Premièrement En application de l'article 8.2 de la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel « si, une norme juridique générale ou certaines de ses dispositions ayant été attaquées, il n'existe qu'une seule interprétation conforme à la Constitution et une ou plusieurs autres contraires, il en déclare l'inapplicabilité provisoire jusqu'à ce que l'organe qui l'a édictée en corrige les sens inconstitutionnels. La nouvelle norme édictée remédie à la précédente, sans préjudice de demeurer soumise au régime général de contrôle de constitutionnalité », ce Tribunal déclare la suspension et l'inapplicabilité provisoire de la Loi attaquée, jusqu'à ce que le Conseil général en corrige les contenus non conformes à la Constitution, dans le cas où il estimerait devoir maintenir la Loi faisant l'objet du présent jugement. Une fois les vices d'inconstitutionnalité corrigés, la nouvelle norme juridique demeure soumise au régime général de contrôle de constitutionnalité. Deuxièmement Publier le présent jugement, conformément aux dispositions de l'article 5 de la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel, au Bulletin officiel de la Principauté d'Andorre. Ainsi, par le présent jugement, qui sera notifié au síndic general et à la représentation procédurale des conseillers généraux requérants, et qui sera communiqué au Ministère public, nous le prononçons, ordonnons et signons à Andorra la Vella, le 12 octobre 2000. Pere Vilanova Trias Joan Josep López Burniol Président Vice-président Philippe Ardant Miguel Ángel Aparicio Pérez Magistrat Magistrat