Jugement du Tribunal constitutionnel relatif au recours d'amparo 99-19-RE, du 7-4-2000.

Affaire 99-19-RE Numéro d'enregistrement : 264-1999. Recours d'amparo Jugement du 7 avril 2000 Au nom du Peuple andorran ; Le Tribunal constitutionnel ; Vu la requête présentée et enregistrée au Tribunal constitutionnel le 1er décembre 1999 par la représentation procédurale de M. Enric Cassany Rossell, par laquelle il forme un recours d'amparo contre le jugement en date du 14 septembre 1999 et l'ordonnance en date du 11 novembre 1999, rendus par la Chambre administrative du Tribunal supérieur de justice, en raison d'une possible violation présumée des droits fondamentaux reconnus aux articles 10 et 12 de la Constitution, et attendu qu'il demande au Tribunal constitutionnel de rendre un « jugement accordant l'amparo demandé et prononçant la nullité des deux décisions judiciaires susmentionnées » ; Vu la Constitution, notamment ses articles 10, 12, 41, 88 et 98 c) ; Vu la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel, notamment le titre IV, chapitre sixième ; Vu la Loi sur la radiodiffusion et la télévision, du 12 octobre 1989 ; Vu le rapport du Ministère public, en date du 31 décembre 1999 ; Vu l'ordonnance du Tribunal constitutionnel en date du 10 février 2000, qui a déclaré recevable, sans effet suspensif, le recours d'amparo formé par la représentation procédurale de M. Enric Cassany Rossell ; Vu le mémoire d'observations présenté et enregistré au Tribunal constitutionnel le 18 février 2000 par la représentation procédurale de M. Enric Cassany Rossell ; Vu le mémoire d'observations présenté et enregistré au Tribunal constitutionnel le 21 février 2000 par le Gouvernement ; Vu les conclusions formulées, dans le délai imparti, par les représentations procédurales des parties et par le Ministère public ; Ouï le rapport du magistrat rapporteur, M. Philippe Ardant ; Antécédents Premier Le 3 février 1998, la représentation procédurale de M. Enric Cassany Rossell a introduit une demande devant la Section administrative de la Batllia contre le rejet par silence administratif du Gouvernement de sa demande « d'autorisation d'ouverture d'un commerce consacré à une station de radiodiffusion et de télévision par tout moyen technique futur ou présent, avec droit d'avoir des abonnés ». Deuxième Par jugement en date du 1er mars 1999, la Section administrative du Tribunal des Batlles a décidé de faire droit à la demande du requérant, considérant que « ...L'Administration (qui dispose de l'initiative législative) ne pouvait se retrancher derrière une absence de base légale pour rejeter la demande du demandeur, dès lors que le développement législatif dudit article 18 date de plus de 10 ans... et d'autant plus que, selon ce Tribunal, elle pouvait se référer à d'autres procédures légales supplétives ;... la décision tacite de refus du Gouvernement... équivaut à un constat de passivité de la part du Gouvernement, et est déclarée illégale sur le fondement des articles 33 et 49.1 du Code de l'Administration ». Troisième Le 26 avril 1999, le Gouvernement a interjeté appel contre ledit jugement. Quatrième Par jugement en date du 14 septembre 1999, la Chambre administrative du Tribunal supérieur de justice a décidé de faire droit à l'appel interjeté par le Gouvernement, d'infirmer ledit jugement du Tribunal des Batlles et de déclarer conforme au droit le refus, par silence administratif, de la requête adressée au Gouvernement par M. Enric Cassany Rossell. La Chambre administrative du Tribunal supérieur de justice a déclaré que « Pour rendre effective l'exploitation du service, le régime des concessions doit avoir été préalablement déterminé par le Conseil général, comme le prévoit l'article 18.1 (de la LRT). Entre-temps, il ne peut être accordé de concessions de fréquences à des tiers ». De même, répondant à la thèse de la partie intimée selon laquelle elle n'avait en réalité pas demandé l'attribution d'une fréquence mais une autorisation d'ouvrir un commerce de station de radiodiffusion ou de télévision, elle a déclaré que « ...l'on ne saurait exercer l'activité à laquelle elle se réfère sans être titulaire de la concession qui en habilite l'exercice, de sorte que le cœur du litige se circonscrit au droit d'obtenir la concession ». Cinquième Le 29 septembre 1999, la représentation procédurale de M. Enric Cassany Rossell a soulevé l'incident de nullité de procédure, prévu à l'article 18 bis de la Loi transitoire de procédures judiciaires, devant la Chambre administrative du Tribunal supérieur de justice, invoquant la violation des droits à la juridiction et à un procès équitable, reconnus à l'article 10 de la Constitution, et de la liberté d'expression, reconnue à l'article 12 de la Constitution. Dans son mémoire, la représentation procédurale de M. Enric Cassany Rossell exposait que la violation de l'article 10 de la Constitution se matérialisait par l'absence de réponse du Tribunal supérieur de justice à la demande d'administration de certaines preuves et par la requalification de la demande du demandeur, d'autorisation d'ouverture d'un commerce en attribution d'une fréquence, effectuée de manière unilatérale par la Chambre administrative du Tribunal supérieur de justice. De même, elle considérait que le Gouvernement, en n'ayant ni réglementé ni organisé aucun concours pour l'attribution de fréquences de radio et de télévision à des opérateurs privés, avait institué un monopole de droit et de fait, violant ainsi le droit consacré à l'article 12 de la Constitution. La Chambre administrative du Tribunal supérieur de justice devait appliquer la Constitution et la Convention européenne des droits de l'homme et sanctionner cette violation. En outre, le Gouvernement avait accordé de manière discrétionnaire des autorisations d'émettre à certaines entités privées, ce qui constituait « une rupture du principe d'égalité ». Sixième Par ordonnance en date du 11 novembre 1999, la Chambre administrative du Tribunal supérieur de justice a décidé de rejeter l'incident de nullité de procédure soulevé. La Chambre administrative du Tribunal supérieur de justice a déclaré que « le fait que la Chambre n'ait pas expressément refusé la preuve demandée en seconde instance n'entraîne pas de violation du droit à la juridiction ni du droit à un procès équitable, puisque cela équivaut à un refus implicite » ; en outre, le requérant, qui savait déjà au moment de présenter ses conclusions que cette preuve n'avait pas été administrée, « n'a pas dénoncé, dans le délai de quinze jours, la violation qu'il dénonce à présent, ce qui constitue un nouveau motif de ne pas accueillir sa demande ». Quant à la modification unilatérale de la prétention du requérant, la Chambre administrative du Tribunal supérieur de justice a estimé que « ce que l'on veut, c'est exercer une activité dont la nature juridique et le mode d'attribution ont été analysés dans notre jugement, et si ce n'est pas cela que l'on voulait demander au Gouvernement, il convenait de formuler une demande plus claire, qui évite la confusion exposée ». En ce qui concerne la violation de l'article 12 de la Constitution, il a considéré que « le fait que le Gouvernement ait accordé à d'autres entités privées le droit d'ouvrir une station de radiodiffusion ne signifie pas que le refus de l'accorder à la demanderesse constitue pour elle une violation du droit à la liberté d'expression et de communication, lequel, en tout état de cause, doit s'exercer conformément aux prescriptions qui le rendent viable, puisque ce que demande la demanderesse est un service public, comme cela a été exposé à plusieurs reprises dans les actes de procédure ». Septième En date du 1er décembre 1999, la représentation procédurale de M. Enric Cassany Rossell a formé un recours d'amparo devant le Tribunal constitutionnel contre le jugement en date du 14 septembre 1999 et l'ordonnance en date du 11 novembre 1999, rendus par la Chambre administrative du Tribunal supérieur de justice, en raison d'une possible violation présumée des droits fondamentaux reconnus aux articles 10 et 12 de la Constitution. Huitième En date du 31 décembre 1999, le Ministère public a présenté son rapport dans lequel il s'opposait à ce que la violation de l'article 10 de la Constitution soit retenue « dans la mesure où les décisions faisant l'objet de la présente demande sont parfaitement motivées et fondées en droit.... En outre, nous ne pouvons manquer d'insister sur la ligne jurisprudentielle suffisamment établie par ce Tribunal : le droit à un procès équitable et à une décision fondée en droit ne contient pas, sur le plan constitutionnel, le droit à une décision favorable aux prétentions de l'une quelconque des parties ». En ce qui concerne la violation présumée de l'article 12 de la Constitution, le Ministère public a considéré qu'elle pouvait être examinée dans le cadre du présent recours d'amparo du fait qu'« il s'agirait d'une violation produite dans le cadre d'un jugement définitif », mais il s'opposait à ce que ce moyen de recours soit retenu « considérant qu'une telle atteinte à un droit fondamental ne découle pas du contenu du jugement et de l'ordonnance faisant l'objet du présent recours ». Par conséquent, le Ministère public a demandé au Tribunal constitutionnel de déclarer la recevabilité du recours d'amparo 99-19-RE et de rendre un jugement déclarant que les violations des droits allégués ne s'étaient pas produites. Neuvième En date du 10 février 2000, ce Tribunal a décidé d'admettre, sans effet suspensif, le recours d'amparo susmentionné et, par une ordonnance de procédure de la même date, la cause a été transmise aux parties afin qu'elles formulent les observations correspondantes. Dixième En date du 18 février 2000, la représentation procédurale de M. Enric Cassany Rossell a présenté devant le Tribunal constitutionnel un mémoire d'observations dans lequel elle déclarait que « La demande de cette partie se limite au domaine commercial et, à aucun moment, n'est sollicitée, de manière déguisée ou non, l'attribution d'une fréquence pour exercer cette activité... En outre, la distinction que fait cette représentation entre l'autorisation commerciale et l'attribution d'une fréquence a déjà été acceptée, tant par le Gouvernement d'Andorre que par la juridiction administrative dans d'autres procédures, qui peuvent être assimilées à la présente ». Quant à la violation de l'article 12 de la Constitution, elle a allégué que « ...l'absence de développement de l'article 18 de la Loi sur la radiodiffusion et la télévision en date du 12 octobre 1989 ne constitue aucun obstacle à la demande de cette partie. En effet, il a été mis en évidence dans les pièces du dossier que, pour la radiodiffusion, qui est régie par ce même article 18, le Gouvernement a su, quand il l'a voulu, organiser l'attribution des fréquences, par le Décret précité du 13 octobre 1999 » et que « La pratique actuelle, telle qu'elle est confirmée par le jugement du Tribunal supérieur, est totalement contraire aux principes constitutionnels, étant donné qu'elle ne permet pas une libre expression, communication et information ». Onzième En date du 21 février 2000, le Gouvernement a présenté un mémoire dans lequel il déclarait que « ...la thèse que soutient la requérante selon laquelle il peut y avoir une autorisation commerciale pour l'ouverture de commerces consacrés à une station radiophonique et télévisuelle totalement détachée et indépendante de l'assignation de fréquences, ne trouve pas le moindre appui conformément à la législation régissant cette matière.... nulle part n'est prévue une autorisation commerciale... mais une concession administrative, qui est quelque chose de différent d'une autorisation et qui trouve sa raison d'être tant dans la prévision légale selon laquelle la radiodiffusion et la télévision sont considérées comme des services essentiels relevant de la propriété publique, que dans le fait que l'espace radioélectrique à travers lequel se propagent les ondes hertziennes est un bien public limité... le Tribunal n'a modifié ou changé en rien le "petitum" à l'origine de la procédure, mais a donné à l'objet du litige la dimension qui lui correspond réellement et légalement ». Quant à la violation du principe d'égalité invoquée par la partie requérante, le Gouvernement a considéré que « cela n'a rien à voir avec les libertés de l'article 12 de la Constitution, ce qui est certain, comme la requérante elle-même vient à le reconnaître, c'est que "l'égalité ne peut exister que dans la légalité". Quant à la situation de monopole légal sur la radiodiffusion et la télévision, il a déclaré que « la simple lecture du premier alinéa de l'art. 2 de la Loi sur la radiodiffusion et la télévision conduit précisément à la conclusion contraire ». De même, le Gouvernement demande au Tribunal constitutionnel de déclarer que les violations des droits fondamentaux alléguées par la requérante ne se sont pas produites et, en conséquence, de rejeter le recours d'amparo. Douzième En dates des 21 et 28 mars 2000, les représentations procédurales des parties, et en date du 20 mars 2000, le Ministère public, formulent des mémoires en conclusions dans lesquels ils réitèrent en substance tout ce qui a été allégué et argumenté dans les mémoires précédents présentés devant le Tribunal constitutionnel. Fondements juridiques Premier. Quant à la violation de l'article 10 de la Constitution Le requérant estime que le Tribunal supérieur de justice a modifié le sens de sa demande initiale devant l'Administration générale et que, par conséquent, il n'a pas pu bénéficier du droit à la juridiction ni du droit à un procès équitable, reconnus à l'article 10 de la Constitution. Le requérant avait déjà soulevé cette violation en appel devant le Tribunal supérieur de justice, ainsi qu'au cours de la procédure en nullité des actes de procédure suivie devant cette même juridiction. Cette argumentation a été examinée et rejetée à deux reprises par les décisions motivées du Tribunal supérieur de justice, en dates des 14 septembre et 11 novembre 1999. Ainsi donc, il n'est pas établi que le requérant n'ait pas pu bénéficier des droits à la juridiction et à un procès équitable au sens de l'article 10 de la Constitution et, par conséquent, son argumentation doit être rejetée. Deuxième. Quant à la violation de l'article 12 de la Constitution Le requérant estime que, dès lors que le Gouvernement n'a pas réglementé l'attribution de fréquences à des opérateurs privés depuis la Loi sur la radiodiffusion et la télévision, du 12 octobre 1989, ni organisé aucun concours pour l'attribution desdites fréquences, il a institué un monopole de fait et de droit, et que cette situation peut constituer une violation de la liberté d'expression protégée par l'article 12 de la Constitution. Le Tribunal supérieur de justice, devant lequel le requérant avait exposé cette argumentation pour la première fois à l'occasion de l'incident de nullité des actes de procédure contre le jugement en date du 14 septembre 1999, l'a rejetée dans son ordonnance du 11 novembre 1999. Il n'appartient pas au Tribunal constitutionnel de se prononcer sur une éventuelle violation d'autres droits constitutionnels, en particulier les droits reconnus à l'article 12 de la Constitution, lorsque le recours a été formé conformément à l'article 94 de la Loi qualifiée sur le Tribunal constitutionnel, qui établit la procédure de protection des droits reconnus à l'article 10 de la Constitution. Par conséquent, il n'appartient pas à ce Tribunal d'examiner le bien-fondé de l'argumentation du Tribunal supérieur de justice selon laquelle le refus implicite opposé par le Gouvernement au requérant avait violé l'article 12 de la Constitution. Toutefois, bien que le requérant reconnaisse que la violation de l'article 12 de la Constitution aurait dû être invoquée dans une procédure fondée sur l'article 41.1 de la Constitution, il estime que cette violation peut néanmoins être soulevée devant le Tribunal constitutionnel conformément à l'article 94 de la Loi qualifiée sur le Tribunal constitutionnel, en se fondant sur un principe d'économie procédurale, ce qui lui évite de suivre la procédure de l'article 41.1, longue et dépourvue de chances de succès, puisque la juridiction ordinaire ne peut désavouer aucune décision du Tribunal supérieur de justice ayant force de chose jugée. Mais, même à admettre l'existence d'un prétendu principe d'économie procédurale, ce principe ne saurait permettre d'ignorer la distinction entre les procédures contentieuses prévues par la Constitution et par la Loi qualifiée sur le Tribunal constitutionnel. Décision Eu égard à tout ce qui précède, le Tribunal constitutionnel, en vertu de l'autorité que lui confère la Constitution de la Principauté d'Andorre, A décidé Premièrement De ne pas accorder l'empara sollicitée par la représentation procédurale de M. Enric Cassany Rossell dans le présent recours. Deuxièmement De déclarer que le jugement en date du 14 septembre 1999 et l'ordonnance en date du 11 novembre 1999, rendus par la Chambre administrative du Tribunal supérieur de justice, ne violent pas les droits reconnus aux articles 10 et 12 de la Constitution. Troisièmement De publier le présent jugement, conformément aux dispositions de l'article 5 de la Loi qualifiée sur le Tribunal constitutionnel, au Bulletin officiel de la Principauté d'Andorre. Ainsi, par notre présent jugement, qui doit être notifié aux représentations procédurales des parties, au Ministère public, au président du Tribunal supérieur de justice et au président de la Batllia, nous le prononçons, ordonnons et signons à Andorra la Vella, le 7 avril 2000. Pere Vilanova Trias Président Joan Josep López Burniol Vice-président Philippe Ardant Magistrat Miguel Ángel Aparicio Pérez Magistrat