Ordonnance du Tribunal constitutionnel relative à l'affaire 99-1- DP, du 4-6-99.

Affaire 99-1-DP Numéro d'enregistrement : 77-99. Procédure d'avis préalable sur la conformité des lois à la Constitution engagée par les coprinces Ordonnance du 4 juin 1999 Avis rendu au sujet de la conformité à la Constitution de la Loi de modification de la Loi sur les taxes sur la consommation, en date du 30 décembre 1985 Au nom du Peuple andorran ; Le Tribunal constitutionnel ; Vu la demande d'avis préalable de conformité à la Constitution formulée par le représentant personnel de S.E. le Coprince d'Andorre, Jacques Chirac, enregistrée au secrétariat général du Tribunal constitutionnel le 25 mars dernier, par laquelle il sollicite du Tribunal constitutionnel qu'il rende un avis préalable sur la conformité à la Constitution de la Loi de modification de la Loi sur les taxes sur la consommation, en date du 30 décembre 1985, texte adopté par le Conseil général lors de la séance du 4 mars 1999 ; Vu la Constitution, et notamment ses articles 37, 59, 60 et 72 ; Vu la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel ; Vu l'ordonnance du président du Tribunal constitutionnel du 26 mars 1999, qui constate que la demande a été enregistrée aux fins de déclarer l'interruption du cours du délai de sanction des lois par les coprinces conformément à l'article 45.2 de la Constitution et à l'article 65 de la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel ; Vu l'ordonnance du Tribunal constitutionnel du 9 avril 1999, qui a décidé d'admettre la demande d'avis préalable formulée par le représentant personnel de S.E. le Coprince d'Andorre, Jacques Chirac ; Vu l'ordonnance du magistrat rapporteur du 14 avril 1999, qui demande au Gouvernement la transmission à ce Tribunal de toute la documentation remise en son temps à la Sindicatura, qui accompagnait le Projet de Loi de modification de la Loi sur les taxes sur la consommation, en date du 30 décembre 1985, et en particulier la lettre d'accompagnement de ce document, dans laquelle est déclaré son caractère d'extrême urgence et de nécessité ; Vu le mémoire en réponse à la demande présenté par le Conseil général le 26 avril 1999 ; Vu le mémoire du Gouvernement présenté le 26 avril 1999 ; Vu le rapport du Ministère public présenté le 27 avril 1999 ; Vu les conclusions du Ministère public et du représentant personnel du coprince, enregistrées le 14 mai 1999, et du Conseil général, enregistrées le 17 mai 1999 ; Ouï le rapport du magistrat rapporteur, M. Joan Josep López Burniol, Ce Tribunal rend le présent avis fondé sur les considérations juridiques suivantes : Première Sur les trois questions préalables Avant d'aborder le fond de la question posée, c'est-à-dire le contrôle de constitutionnalité de la Loi de modification de la Loi sur les taxes sur la consommation, il convient de faire référence à trois questions préalables soulevées au cours de la présente procédure. En premier lieu, celle qui concerne l'avis préalable sur la conformité à la Constitution des lois adoptées par le Conseil général, qui ne devrait pas s'articuler comme un procès juridictionnel contradictoire, mais comme une procédure sui generis, sous la forme d'un message motivé et sans l'intervention du Conseil général. Dans cette ligne de pensée, la demande présentée par le représentant personnel du coprince demande expressément que le Tribunal constitutionnel inclue dans ses rapports annuels une proposition au Conseil général de modification de la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel. Il n'y a pas lieu, ici et maintenant, de se prononcer sur cette sollicitation ; mais il est, en tout état de cause, nécessaire d'affirmer que la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel s'inscrit avec une précision absolue dans le cadre de l'option législative ouverte par l'article 45.2 de la Constitution, qui ne prédétermine en aucun cas la procédure à suivre. D'autre part, il ne semble pas raisonnable que, compte tenu de ce que la décision sur l'avis préalable affecte directement le Conseil général -en qualité d'auteur de la Loi contestée- le Tribunal constitutionnel se prononce sans avoir préalablement entendu le Conseil général lui-même. Ce qui implique, d'une certaine manière, la conversion de la formalité en une procédure contentieuse. En deuxième lieu, le Conseil général soulève à nouveau les doutes que présente l'introduction de la demande par le représentant personnel du coprince, dès lors que celui-ci n'a pas justifié -de l'avis du Conseil général- l'existence de la délégation qu'exige, à cet effet, l'article 46.2 de la Constitution, alors que cette autorisation expresse devrait être justifiée pour chaque demande. Le Tribunal constitutionnel renvoie sur ce point à sa jurisprudence antérieure, qu'il réitère et confirme, la tenant pour définitivement consolidée, dans le sens contraire à l'allégation du Conseil général. Par conséquent, les exigences constitutionnelles ont été dûment respectées sur ce point, puisque -en termes juridiques- le mot "expresse" n'équivaut pas à "particulière", mais s'oppose à "tacite", de sorte qu'une "autorisation expresse" peut être générale ou "particulière". Et enfin, il convient de faire référence au fait que le représentant personnel du coprince souligne qu'avant que la constitutionnalité de la Loi faisant l'objet du présent recours ne soit mise en cause, le Gouvernement a appliqué l'article 60 de la Constitution sans justifier ni motiver l'extrême urgence et la nécessité alléguées, et ajoute -avec un certain flou- que "cette absence tant de justification sur le fond que de motivation sur la forme pourrait constituer un premier motif de censure de la loi par ce Tribunal". À cet égard, il convient de rappeler, en premier lieu, que l'appréciation de l'urgence et de la nécessité -contrôle d'opportunité- serait, le cas échéant, une attribution du Conseil général lui-même, au moyen des facultés de proposition qui relèvent de la compétence de la Sindicatura en premier lieu. Par conséquent, ce Tribunal ne pourrait se prononcer sur cette "opportunité", puisque cela supposerait d'entrer dans des appréciations de convenance politique, étrangères à ses compétences et impropres à sa fonction. Ceci sans préjudice de ce que, à titre exceptionnel, le Tribunal puisse examiner l'existence d'une éventuelle erreur manifeste dans l'appréciation de l'urgence. Erreur manifeste qui n'a pas fait l'objet d'une allégation expresse par le représentant personnel du coprince, dont rien n'indique qu'elle se produise en l'espèce, et sur laquelle il n'appartient pas à ce Tribunal de se prononcer en vertu du principe dispositif. Cela étant, il est vrai que l'hypothétique nécessité impérieuse de l'adoption d'une norme juridique ne peut être séparée, conceptuellement, de la manière dont son application a été prévue dans le temps ; c'est pourquoi on peut difficilement parler d'urgence lorsque la décision relative à l'application effective est autorisée pour une durée indéterminée. Deuxième Sur la délégation législative Le recours fait porter ses doutes sur la constitutionnalité de la Loi sur deux motifs. Le premier se fonde sur l'éventuelle violation de l'article 59 de la Constitution, compte tenu de ce que celle-ci ne prévoit expressis verbis que la figure de la « délégation législative », alors que la Loi utilise la notion d'« autorisation législative », de sorte que, selon lui, elle méconnaît en outre les conditions requises exigées par celle-ci pour une délégation valable ; la Loi ne prévoit aucun « délai », ni non plus « les formes de contrôle de la législation déléguée ». Face à cette allégation, les écrits présentés à ce Tribunal par les représentants respectifs du Conseil général et du Gouvernement, ainsi que par le Ministère public, font valoir - avec une concordance substantielle - que la Loi, loin d'avoir voulu « inventer » une nouvelle catégorie au sein du système des sources normatives, a entendu recourir à une technique répandue de collaboration loi-règlement, connue en doctrine sous le nom de « renvoi normatif », par laquelle une loi délègue au règlement l'accomplissement d'une réglementation légale déterminée et concrète. En d'autres termes, la rédaction de la partie expositive de la Loi (article unique) permettrait de comprendre, sans aucun doute, que ce qu'établit la Loi est un « renvoi au règlement » d'une partie de la réglementation du taux d'imposition des taxes en question. Dans cette perspective, l'article 59 de la Constitution resterait étranger à la présente controverse. Si l'on admettait ce raisonnement, il conviendrait de relever d'emblée la confection technique défectueuse du texte légal faisant l'objet du recours, car, sans qu'il soit nécessaire d'aborder la problématique scientifique que soulèvent la valeur et la portée des exposés des motifs, il est bien exigible une cohérence minimale entre ce qu'annonce l'exposé des motifs et ce que dispose le dispositif, ce qui n'est pas le cas en l'espèce, étant donné que l'exposé des motifs indique, avec une imprécision constitutionnelle évidente - puisqu'il utilise le terme « autorisation » au lieu de « délégation » -, mais avec une clarté manifeste, que « la présente Loi établit une autorisation législative au Gouvernement ». Néanmoins, cette approche ne semble pas conforme à sa réglementation. Le texte légal faisant l'objet du recours fut, semble-t-il, conçu initialement sous l'égide des dispositions de l'article 59 de la Constitution, d'où découlent la clarté et le caractère catégorique de son exposé des motifs (« autorisation législative »), ainsi que l'établissement de certaines limites au pouvoir discrétionnaire du Gouvernement, afin de satisfaire au mandat de l'article 59 de la Constitution. Mais, ensuite, ayant peut-être constaté l'absence de limite temporelle de la délégation, on a opté pour une autre voie, que l'on croyait ouverte par deux autres articles de la Constitution : le 60 (cas d'extrême urgence et nécessité) et le 72 (pouvoir réglementaire). Mais, en procédant ainsi, on s'est fourvoyé pour plusieurs raisons : En premier lieu, parce que - dans le processus conçu - les décisions successives du Gouvernement ne pourraient pas relever de la forme réglementaire, mais devraient être de simples actes d'application normative au moyen d'actes administratifs concrets et individuels. Et, en outre, pour les considérations suivantes, d'une portée bien plus grande : 1. Parce qu'il n'existe pas dans le système constitutionnel andorran de formule d'autorisation législative pour le développement réglementaire. Autrement dit, l'extension du pouvoir réglementaire par décision du législateur, au-delà des limites constitutionnelles prévues, ne peut en aucun cas être admise. Une autorisation n'est pas nécessaire pour édicter des actes réglementaires si ce pouvoir ne découle pas directement de la Constitution. En d'autres termes : le législateur - le Conseil général - ne peut pas accorder au Gouvernement davantage de pouvoir (sauf le cas de délégation législative prévu par la Constitution elle-même) que celui qui découle de son pouvoir réglementaire. 2. Parce que l'extension de la faculté réglementaire au moyen d'actes de développement constituerait une perturbation sérieuse du système des sources établi par la Constitution. 3. Parce que cela équivaudrait à un renvoi en blanc au Gouvernement, absolument inconcevable dans le cadre d'une Constitution comme la Constitution andorrane, si respectueuse des prérogatives parlementaires et si attachée à la position du Conseil général comme axe du système démocratique. Troisième Sur la réserve de loi de l'article 37 de la Constitution L'écrit du représentant personnel du coprince allègue également, à titre subsidiaire, que la Loi faisant l'objet du recours viole l'article 37 de la Constitution, qui impose une réserve de loi en matière fiscale, ce à quoi les autres écrits figurant au dossier objectent qu'il ne faut pas confondre l'existence de cette réserve avec l'exclusion totale et absolue d'une éventuelle intervention du règlement, puisque les réserves matérielles de loi doivent s'entendre dans un sens relatif et non en termes absolus, et que ce fait empêche que le règlement puisse agir comme une norme originaire et délimitant les figures fiscales et les éléments essentiels de chaque impôt ou taxe, mais non, en revanche, comme une norme qui - de manière subordonnée à une loi préalable - puisse préciser et concrétiser les prévisions légales relatives aux différents impôts et taxes. On entrerait ainsi dans le champ de la collaboration loi-règlement dans le domaine fiscal, exigible en raison de la mutabilité de certaines contraintes externes, qui justifient l'existence de certaines marges d'adaptabilité. Toutes ces considérations plausibles sont le reflet de la doctrine consolidée en droit comparé - originairement italienne -, relative à la distinction existant entre la réserve absolue et la réserve relative. Cela étant, sans préjudice du caractère raisonnable de cette distinction, il y a lieu de soutenir avec netteté que, en matière de libertés et de prélèvements fiscaux, la réserve de loi agit avec un caractère tendanciellement expansif. Et, de manière particulière, la réserve de loi est insurmontable, en ce qui concerne la matière fiscale, s'agissant de la fixation du taux d'imposition, puisque celui-ci affecte, de manière directe, l'élément central de l'impôt. Quatrième Sur l'éventuelle intervention gouvernementale directe en matière normative La Constitution permet une modalité claire d'intervention directe gouvernementale en matière normative par le biais de l'article 59. Il s'agit, concrètement, de la possibilité - parfaitement admise - de la « délégation législative » au moyen d'un « décret législatif » qui soit, en même temps, susceptible d'un développement successif ultérieur, par le biais d'actes administratifs d'application concrets et individuels. À cet effet, l'essentiel est de comprendre que la délégation ne doit pas nécessairement s'épuiser après l'accomplissement, une seule fois, de ce qui y a été prescrit. Le décret législatif peut déployer ses effets dans le temps de la même manière qu'une loi, puisqu'il est en fait une norme ayant valeur de loi ; autrement dit, la vigueur d'un décret législatif peut se prolonger dans le temps, pour autant que la délégation remplisse les conditions requises établies par l'article 59 lui-même de la Constitution. En effet, d'une manière similaire à d'autres constitutions européennes, l'article 59 de la Constitution permet la technique de l'autorisation législative, en vertu de laquelle le Conseil général peut déléguer au Gouvernement, au moyen d'une loi expresse, le pouvoir d'édicter des normes ayant rang de loi, qui reçoivent la dénomination de « décrets législatifs », dans le cadre et sous réserve des directives établies par la loi de délégation. De cette manière, le Gouvernement exerce une altération dans la titularité du pouvoir législatif. Ce qui est délégué est simplement « l'exercice » du pouvoir législatif pour un cas concret. Cependant, le fait qu'il s'agisse d'un cas concret ne signifie pas que la délégation doive nécessairement s'épuiser dans le temps, dans l'acte même par lequel est édicté le décret législatif, mais elle peut déployer ses effets vers l'avenir, au moyen d'actes administratifs d'application concrets et individuels, pourvu que la loi de délégation établisse pour ces actes une limite temporelle et les conditions dans lesquelles ils peuvent être exercés. Néanmoins, la Constitution n'admet pas la « délégation législative » comme une possibilité générique et illimitée, mais la soumet à certaines conditions requises, afin d'éviter une délégation « en blanc » au Gouvernement. Ainsi, elle exige : en premier lieu, que la loi de délégation détermine la « matière » déléguée et fixe « des principes et des directives » minimaux ; en deuxième lieu, que la même loi indique également le « délai » dans lequel la délégation devra être exercée et déployer son efficacité virtuelle, au moyen, le cas échéant, d'actes administratifs d'application concrets et individuels ; et, enfin, que la même loi prévoie les formules parlementaires de contrôle de la législation déléguée, ainsi que des éventuels actes ultérieurs concrets d'application individuelle. Conclusion Après avoir analysé la Loi de modification de la Loi sur les taxes sur la consommation, en date du 30 décembre 1985, texte approuvé par le Conseil général lors de la séance du 4 mars 1999, ce Tribunal, en vertu des considérations contenues dans le présent avis, considère qu'elle est entachée d'un vice d'inconstitutionnalité, pour violation des articles 59 et 37 de la Constitution. Pour tout ce qui a été exposé, Le Tribunal constitutionnel de la Principauté d'Andorre, Déclare Premièrement Que la Loi de modification de la Loi sur les taxes sur la consommation, en date du 30 décembre 1985, texte approuvé par le Conseil général lors de la séance du 4 mars 1999, est contraire aux articles 59 et 37 de la Constitution, et par conséquent ne peut être sanctionnée par aucun des deux coprinces. Deuxièmement Que la présente ordonnance soit notifiée aux représentants personnels des coprinces d'Andorre, au Conseil général et au Ministère public. Troisièmement Que la présente ordonnance soit publiée, conformément à ce que dispose l'article 67.3 de la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel, au Bulletin officiel de la Principauté d'Andorre. Arrêté à Andorra la Vella, par le Tribunal constitutionnel, le quatre juin mille neuf cent quatre-vingt-dix-neuf. Miguel Angel Aparicio Pérez Pere Vilanova Trias Président Vice-président Joan Josep López Burniol François Luchaire Magistrat Magistrat