Ordonnance du Tribunal constitutionnel du 20-1-2025 relative au recours d'empara 2024-85-RE.

TA_2025_01_20_16_21_30 Ordonnance du Tribunal constitutionnel du 20-1-2025 relative au recours d'empara 2024-85-RE. Affaire 2024-85-RE (Areny Fité c/ Commun de Canillo et Gouvernement d'Andorre) Numéro d'enregistrement 569-2024. Recours d'empara Ordonnance du 20 janvier 2025 Au nom du Peuple andorran ; Le Tribunal constitutionnel ; Vu le mémoire présenté et enregistré au Tribunal constitutionnel, le 16 décembre 2024, par la représentation procédurale de M. Josep Areny Fité, par lequel celui-ci forme un recours d'empara contre le jugement du 20 novembre 2024, rendu par la Chambre administrative du Tribunal supérieur de justice, pour une prétendue violation du droit à la juridiction, dans ses aspects des droits à obtenir une décision fondée en Droit et à un procès équitable, reconnus à l'article 10 de la Constitution, et attendu qu'il demande au Tribunal constitutionnel d'accorder l'empara sollicité, de déclarer la violation des droits susmentionnés et d'ordonner le renvoi de la procédure devant la Chambre administrative afin que celle-ci rende un nouveau jugement comportant la motivation manquante ; Vu la Constitution, notamment les articles 10, 41.2, 98 c) et 102 ; Vu la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel, notamment le titre IV, chapitres premier et sixième ; Ouï le rapport du magistrat rapporteur, M. Pere Pastor Vilanova ; 1. Antécédents procéduraux devant les juridictions ordinaires 1.1. M. Josep Areny Fité a introduit une demande contre le Gouvernement et contre le Commun de Canillo par laquelle il contestait l'accord de la Commission technique d'urbanisme (CTU) du 21 juillet 2023, qui avait rejeté le recours formé contre le Décret du Commun de Canillo du 30 mars 2023, portant approbation de la première révision du POUP dans la partie concernant les unités d'aménagement UA-SUNC-158a et UA-SUNC-S10. 1.2. Le 7 mai 2024, la Section administrative de la Batllia a rendu un jugement qui faisait partiellement droit à cette demande et qui déclarait que les terrains destinés à la voirie, inclus dans l'unité d'aménagement UA-SUNC-S10, ne devaient pas faire l'objet d'une classification spécifique ; toutefois, il confirmait la légalité des autres décisions contestées. 1.3. La représentation procédurale de M. Josep Areny Fité a interjeté appel contre cette décision et, le 20 novembre 2024, la Chambre administrative a rendu un jugement qui décidait de rejeter cet appel et de confirmer intégralement la décision de première instance. 1.4. Le 16 décembre 2024, la représentation procédurale de M. Josep Areny Fité a formé un recours d'empara contre le jugement du 20 novembre 2024, rendu par la Chambre administrative du Tribunal supérieur de justice, pour une prétendue violation du droit à la juridiction, dans ses aspects des droits à obtenir une décision fondée en Droit et à un procès équitable, reconnus à l'article 10 de la Constitution. 2. Argumentation juridique 2.1. Argumentation du requérant - Le requérant dénonce la violation du droit à la juridiction en raison de l'absence de motivation du jugement de la Chambre administrative et, à titre subsidiaire, de sa motivation insuffisante, ayant une portée constitutionnelle. - Il allègue que ces défauts de motivation entraîneraient une décision erronée et arbitraire à l'égard des demandes soumises à l'appréciation juridictionnelle dans le cadre de la seconde instance. - Il expose qu'il est propriétaire de la totalité des terrains intégrés dans l'unité d'aménagement UA-SUNC-158a et que, lors de l'approbation provisoire de la procédure de révision du POUP, le Commun de Canillo avait classé cette unité en sol urbain consolidé à gestion directe, mais que, cédant aux exigences de la CTU, il les a classés, lors de l'approbation définitive, en sol urbain non consolidé. - En tout état de cause, il allègue que le jugement de la Chambre administrative ne contient aucune motivation essentielle sur le changement de position du Commun de Canillo concernant la classification de l'unité de référence. Il insiste sur le fait que la Chambre administrative doit motiver et développer cette question essentielle. - Ensuite, la Chambre administrative reproche à cette partie un défaut de preuve concernant les conditions requises pour que les terrains soient classés en sol urbain consolidé et, enfin, se borne à dire que la notion de terrain à bâtir se situe à une phase ultérieure du processus d'urbanisation, se soustrayant ainsi à toute motivation à l'égard des demandes formulées. - Selon lui, la question essentielle est également celle de distinguer entre sol urbain consolidé à gestion directe et terrain à bâtir. Et il a expressément, concrètement et à plusieurs reprises demandé aux tribunaux ordinaires de se prononcer sur cette différence. - Or, bien que l'on s'accorde sur le fait que -en général- un terrain urbain consolidé devient terrain à bâtir après l'achèvement des travaux d'urbanisation, c'est précisément ce fait qui implique -et c'est la cause de la demande- que des terrains peuvent être classés en sol urbain consolidé sans avoir la qualité de terrain à bâtir. - Selon lui, tel est son cas ; c'est pourquoi il considère que le débat est pertinent, car c'est précisément dans la différence entre l'un et l'autre que réside la raison d'être du litige. - Enfin, il demande au Tribunal constitutionnel d'accorder l'empara sollicité, de déclarer la violation des droits susmentionnés et d'ordonner le renvoi de la procédure devant la Chambre administrative afin que celle-ci rende un nouveau jugement comportant la motivation manquante. 2.2. Argumentation de la Chambre administrative - La Chambre administrative circonscrit l'objet de l'appel à l'examen de la question de savoir si l'unité d'aménagement UA-SUNC-158a doit être classée en sol urbain consolidé, comme le demande l'appelant, ou non. - La Chambre administrative constate que l'acte contesté est l'approbation définitive de la première révision du POUP de Canillo et que cette décision considère lesdits terrains comme sol urbain non consolidé. Par conséquent, la position du Commun de Canillo a été établie et il ne saurait être admis que la Corporation aille à l'encontre de ses propres actes. Elle ajoute que le fait que le changement découle d'un rapport de la CTU est sans pertinence aux fins de la présente procédure. - En deuxième lieu, elle expose sa jurisprudence relative à l'interprétation de la législation en matière de sol urbain consolidé, et conclut qu'en l'espèce il n'a pas été établi que les terrains inclus dans l'unité d'aménagement UA-SUNC-158a disposent des services de base prévus à l'article 25 de la Loi générale d'aménagement du territoire et d'urbanisme. - Elle constate que le requérant lui-même reconnaît que la voie devant être aménagée le long de l'unité d'aménagement n'est pas construite et que, par conséquent, elle ne remplit pas les conditions requises prévues par le Règlement d'urbanisation. - De même, elle souligne que les terrains en question ne disposent pas non plus des services nécessaires (eau potable, énergie électrique et évacuation des eaux usées). - Elle déclare que les arguments développés par le requérant ne remettent pas en cause l'absence de ces conditions requises ; ni la proximité du noyau urbain de Soldeu, ni le fait qu'il existe des constructions contiguës ne peuvent modifier cette conclusion, car cela suppose seulement que les services existants sont adéquats pour répondre aux besoins de ces constructions concrètes, mais ne démontre pas qu'ils soient suffisants pour desservir les besoins des constructions et des usages prévus par la planification, conformément aux dispositions des articles 25 de la Loi générale d'aménagement du territoire et d'urbanisme et 7.1 a) du Règlement d'urbanisme. - En troisième lieu, en ce qui concerne la distinction entre les notions de sol urbain consolidé et de terrain à bâtir, la Chambre administrative répond que le terrain à bâtir correspond à une phase ultérieure du processus d'urbanisation. - Conformément à l'article 9 du Règlement d'urbanisme, les terrains à bâtir sont des terrains compris dans des unités d'intervention de sol urbain consolidé, qui doivent remplir une série de conditions requises supplémentaires outre l'existence des services de base. - Par conséquent, étant donné que la réunion des conditions requises nécessaires au classement en sol urbain consolidé, établies à l'article 25 de la Loi générale d'aménagement du territoire, n'a pas été prouvée, la Chambre administrative décide de rejeter le recours en appel. 3. Motifs juridiques du Tribunal constitutionnel 3.1. Le motif principal du recours d'empara du requérant repose sur le caractère erroné et arbitraire de la décision judiciaire qui a été adoptée antérieurement à ce recours d'empara, à savoir le jugement de la Chambre administrative du Tribunal supérieur de justice du 20 novembre 2024. Le requérant estime que ses droits protégés à l'article 10 de la Constitution ont été violés et, plus concrètement, le devoir judiciaire de motivation, que ce soit totalement ou partiellement. 3.2. La recevabilité d'un recours d'empara exige de satisfaire à des conditions préalables de justification de la qualité pour agir (articles 36 et 87 de la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel), à des conditions préalables formelles (articles 36 et 88 de la même Loi) et à d'autres conditions préalables objectives, tandis que le recours doit être doté du contenu constitutionnel nécessaire. Il convient donc d'examiner si, dans ce recours d'empara, comme l'exige l'article 37.2 de la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel, les violations dénoncées possèdent le contenu constitutionnel nécessaire et suffisant, étant donné que si elles en sont manifestement dépourvues, le recours ne peut être déclaré recevable. 3.3. Il est bien connu que le recours d'empara ne fait pas du Tribunal constitutionnel une troisième instance, ni une cour suprême ; l'unique objet du recours d'empara est de vérifier que les décisions attaquées sont motivées et se fondent sur un raisonnement juridique qui ne soit ni illogique, ni absurde et qu'elles ne portent atteinte à aucun des droits protégés par l'article 10 de la Constitution. À cet égard, ce Tribunal constitutionnel s'est prononcé de manière réitérée sur le devoir de motivation (voir par ex. le jugement du 2 avril 2012, rendu dans l'affaire 2011-37-RE, le jugement du 12 octobre 2018, rendu dans l'affaire 2018-21-RE, et le jugement du 9 septembre 2019, rendu dans l'affaire 2019-34-RE). Notre doctrine a été constante en ce sens qu'elle souligne que le devoir de motiver les décisions judiciaires découle de la nécessité que les juges expliquent le raisonnement suivi afin que les justiciables puissent comprendre les motifs pour lesquels leurs prétentions ont été totalement ou partiellement rejetées. La motivation est une conséquence des principes de bonne administration de la justice et de sécurité juridique (voir les arrêts de la Cour européenne des droits de l'homme rendus, respectivement, dans les affaires Von Maltzan et autres c/ Allemagne (déc.) [GC], nº 71916/01, du 2 mars 2005, § 132, et García Ruiz c/ Espagne [GC], nº 30544/96, du 21 janvier 1999, § 26), occupe une place éminente dans toute société démocratique (Guðmundur Andri Ástráðsson c/ Islande [GC], nº 26374/18, du 1er décembre 2020, § 283) et exige qu'elle s'appuie sur des critères objectifs tirés du droit. En outre, et on ne saurait l'oublier, la motivation des décisions judiciaires et, partant, l'explicitation de l'appareil argumentatif permettant d'accueillir ou de rejeter les prétentions des parties, est ce qui permet aux juridictions supérieures de connaître les raisons exactes sur lesquelles l'organe judiciaire a quo a fondé sa décision. On ne peut pas non plus écarter le fait que la motivation contribue à une meilleure acceptation de la décision sous-jacente (Taxquet c/ Belgique [GC], nº 926/05, du 16 novembre 2010, § 91). Enfin, et ce n'est pas le moins important, la Cour européenne des droits de l'homme a également indiqué que la motivation doit comporter une exigence de rigueur et de qualité. Et, en ce sens, ont été assimilées à des dénis de justice les motivations judiciaires standardisées, squelettiques ou vagues (voir les arrêts rendus dans les affaires Georgiadis c/ Grèce, nº 21522/93, du 29 mai 1997, § 42, et Higgins et autres c/ France, nº 134/1996/753/952, du 19 février 1998, § 42). 3.4. La représentation procédurale du requérant se plaint du traitement urbanistique réservé aux terrains lui appartenant, lesquels sont actuellement inclus dans l'unité d'intervention UA-SUNC-158a du POUP de la paroisse de Canillo. En effet, le requérant considère que lesdits terrains devaient être qualifiés de sol urbain consolidé à gestion directe, au lieu de sol urbain non consolidé. Il ajoute que même lors de l'approbation provisoire du Plan, ceux-ci avaient été qualifiés par le Commun de Canillo lui-même de sol urbain consolidé mais que « cédant aux exigences de la Commission technique d'urbanisme », le Commun a « succombé » et les a classés en sol urbain non consolidé. Le requérant estime que la qualification actuelle lui était très préjudiciable, car il était obligé, inutilement, d'élaborer un plan partiel. De plus, il se plaignait de la nécessité d'une décision judiciaire sur la différence existant entre sol urbain consolidé et terrain à bâtir. Le requérant estime, en définitive, que ces deux griefs n'avaient pas été dûment écartés par la Chambre administrative et, pour cette raison, il considère qu'il y a lieu de faire droit à son recours d'empara. 3.5. Un examen minutieux de la motivation contenue dans le jugement de la Chambre administrative du 20 novembre 2024 nous conduit à affirmer que celle-ci est suffisante d'un point de vue constitutionnel. En ce qui concerne la position du Commun de Canillo, la Chambre administrative raisonne (FD troisième) que la Corporation locale considère les terrains litigieux comme du sol urbain non consolidé. Et que, par conséquent, le Commun ne pouvait aller « contre ses propres actes », indépendamment des raisons qui l'avaient conduit à changer de critère. Cette explication nous semble très convaincante pour deux raisons puissantes. La première, parce qu'elle est pleinement cohérente avec le principe constitutionnel de sécurité juridique (article 3.2 de la Constitution). Et en second lieu, parce que si le requérant estimait que ses terrains devaient être considérés comme sol urbain consolidé, il lui incombait d'en apporter la preuve correspondante. Et l'on ne peut que constater, comme l'affirme la Chambre administrative, que lesdits terrains ne disposent pas de tous les services de base indispensables pour recevoir une telle qualification, puisqu'ils ne disposent même pas d'eau potable, d'énergie électrique, ni d'évacuation des eaux usées (FD quatrième). Quant au débat sur la distinction entre sol urbain consolidé et terrain à bâtir, la Chambre administrative expose que la notion de terrain à bâtir correspond à une phase ultérieure du processus d'urbanisation, selon l'article 9 du Règlement d'urbanisme du 3 octobre 2012. Le jugement ajoute que les notions de terrain à bâtir et de sol urbain consolidé sont distinctes et que, outre le fait d'être compris dans des unités de sol urbain consolidé, les terrains à bâtir doivent remplir d'autres conditions requises (FD quatrième). Par conséquent, la Chambre administrative a apporté une réponse suffisante à ce débat qui semble, faute d'autres explications de la part du requérant, plutôt d'ordre doctrinal et, par conséquent, étranger à la fonction principale de la juridiction ordinaire qui est, en règle générale, de trancher des litiges en fonction de questions précédées de la nécessaire demande initiale. En ce sens, il n'apparaît nulle part que le requérant ait jamais demandé aux autorités administratives que ses terrains soient considérés comme terrain à bâtir. 3.6. Les considérations exposées dans les fondements de droit qui précèdent justifient l'irrecevabilité du présent recours d'empara pour absence manifeste du contenu constitutionnel nécessaire (article 37.2 de la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel). Par ces motifs, Le Tribunal constitutionnel de la Principauté d'Andorre, Décide : 1. De déclarer irrecevable le recours d'empara 2024-85-RE présenté par la représentation processuelle de M. Josep Areny Fité contre le jugement du 20 novembre 2024, rendu par la Chambre administrative du Tribunal supérieur de justice. 2. De notifier la présente ordonnance à la représentation processuelle du requérant, au président de la Batllia, au Tribunal supérieur de justice et au Ministère public. 3. De publier la présente ordonnance, conformément aux dispositions de l'article 5 de la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel, au Bulletin officiel de la Principauté d'Andorre. Fait à Andorra la Vella, le 20 janvier 2025 Joan Manel Abril Campoy Pere Pastor Vilanova Président Vice-président Josep-D. Guàrdia Canela Jean-Yves Caullet Magistrat Magistrat