Jugement du Tribunal constitutionnel du 4-11-2013 relatif au recours d'empara 2013-16-RE.

Affaire 2013-16-RE Numéro d'enregistrement 263-2013. Recours d'empara Jugement du 4 novembre 2013 Au nom du Peuple andorran ; Le Tribunal constitutionnel ; Vu la requête présentée et enregistrée au Tribunal constitutionnel, le 28 mai 2013, par la représentation procédurale de la société Vidres Plans, SLU, par laquelle elle forme un recours d'empara contre le jugement du 22 mars 2013 et contre l'ordonnance du 23 mai de la même année, rendus par la Chambre administrative du Tribunal supérieur de justice, pour une prétendue violation du droit à la juridiction dans ses volets des droits à la défense, à la présomption d'innocence, à « un procès équitable » et à obtenir une décision fondée en Droit, reconnus à l'article 10 de la Constitution ; ainsi que la violation du droit « à ce que sa cause soit entendue équitablement, qu'elle soit entendue par un tribunal indépendant et impartial qui décide des contestations sur des droits ou obligations de caractère civil consacrés aux articles 6.1, 6.3 et 17 de la Convention de sauvegarde des droits de l'homme et des libertés fondamentales », et attendu qu'elle demande au Tribunal constitutionnel de déclarer que les droits mentionnés ont été violés, d'annuler les décisions citées ci-dessus, que soit reconnu le droit de la société requérante à obtenir une décision sur le fond et que la procédure soit rétroagie au moment où ces violations se sont produites ; Vu la Constitution, notamment ses articles 10, 41, 88 et 98 c) ; Vu la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel, notamment le titre IV, chapitre sixième ; Vu le rapport du Ministère public du 27 juin 2013 ; Vu l'ordonnance du Tribunal constitutionnel du 7 septembre 2013, qui a déclaré recevable, sans effet suspensif, le recours d'empara 2013-16-RE ; Vu le mémoire d'observations présenté, le 20 septembre 2013, par la représentation procédurale de la société requérante ; Vu le mémoire d'observations présenté, le 26 septembre 2013, par le Gouvernement ; Vu les conclusions formulées, dans le délai, par les parties et par le Ministère public ; Ayant entendu le rapport de la magistrate rapporteure, Mme Laurence Burgorgue-Larsen ; Antécédents Premier À la suite d'une plainte formulée par une salariée contre la société Vidres Plans, SLU, le ministère de la Justice et de l'Intérieur a ouvert un dossier administratif à l'encontre de cette entreprise et l'a sanctionnée au paiement de 12.723,00 euros pour manquement à ses obligations découlant du contrat de travail à l'égard de plusieurs salariés. Deuxième Après l'accomplissement des formalités administratives obligatoires, la société Vidres Plans, SLU a introduit une demande juridictionnelle devant la Section administrative de la Batllia et, le 30 juillet 2012, par jugement, cette Section l'a rejetée et a déclaré la décision du Gouvernement conforme au Droit et aux fins qui légitiment l'activité administrative. Troisième La société Vidres Plans, SLU a formé un recours en appel contre ce jugement et, le 21 mars 2013, la Chambre administrative du Tribunal supérieur de justice a décidé de rejeter ce recours et de confirmer le jugement de première instance. Quatrième La représentation procédurale de la société Vidres Plans, SLU a présenté un incident de nullité d'actes de procédure au motif que, selon elle, ce jugement violait ses droits à la juridiction, à la défense, à l'assistance technique d'un avocat, à être informée de l'accusation et à disposer du temps et des facilités nécessaires à la préparation de la défense. Cinquième Le 23 mai 2013, la Chambre administrative du Tribunal supérieur de justice a rendu une ordonnance rejetant cet incident de nullité d'actes de procédure, en soulignant, entre autres, que la société requérante ne critique aucun aspect concret du jugement attaqué, mais se borne à invoquer de manière générique les droits violés sans les mettre en relation avec les raisonnements exposés dans le corps de la décision. Sixième Le 28 mai 2013, la représentation procédurale de la société Vidres Plans, SLU a formé un recours d'empara contre le jugement du 22 mars 2013 et contre l'ordonnance du 23 mai de la même année, rendus par la Chambre administrative du Tribunal supérieur de justice, pour une prétendue violation du droit à la juridiction dans ses volets des droits à la défense, à la présomption d'innocence, à « un procès équitable » et à obtenir une décision fondée en Droit, reconnus à l'article 10 de la Constitution ; ainsi que la violation du droit à ce que sa cause soit entendue équitablement, par un tribunal indépendant et impartial et qui décide des contestations sur des droits ou obligations de caractère civil, reconnus aux articles 6.1, 6.3 et 17 de la Convention de sauvegarde des droits et des libertés fondamentales. En premier lieu, cette partie allègue que la société requérante n'a pas disposé du temps ni des facilités nécessaires pour se défendre devant le Service de l'Inspection du travail (SIT). Bien que, dans un premier temps, l'enquête se soit concentrée sur la plainte présentée par une salariée, elle a ensuite été étendue à d'autres salariés. Elle considère que les procès-verbaux de l'inspection du travail des 14 et 26 septembre 2011 qui servent de fondement à la sanction infligée n'ont pas respecté les standards minimaux fixés par l'article 10.2 de la Constitution, dès lors que la société requérante n'a pas eu la possibilité de comprendre de manière détaillée la nature et la cause de l'accusation formulée à son encontre. Selon cette partie, l'inspecteur du travail aurait dû permettre à la société requérante de disposer, avant sa comparution, de la plainte à l'origine de l'enquête, afin de présenter de manière précise les preuves et les observations contraires ; il aurait également dû se limiter à poser des questions relatives aux faits relatés dans la plainte et non étendre l'interrogatoire à d'autres salariés ou à d'autres questions qui n'étaient pas soulevées dans cette plainte. En deuxième lieu, elle fait valoir que le droit à l'assistance technique d'un avocat a également été violé, dès lors qu'au moment de la comparution devant l'inspecteur du travail la société requérante n'était pas accompagnée de son avocat. Et il convient de rappeler la jurisprudence même du Tribunal supérieur de justice dans laquelle il a été précisé que le droit administratif répressif a une « coloration pénale » et qu'il convient d'appliquer les principes généraux du droit pénal. En troisième lieu, elle allègue la violation du principe de la présomption d'innocence de la société requérante, dès lors qu'elle a été sanctionnée uniquement sur la base de la plainte d'une salariée et de quelques documents demandés à l'entreprise et sans aucune preuve à charge objectivement vérifiée et soumise à un véritable débat contradictoire. Selon cette partie, la décision administrative tient pour acquise la thèse de la plaignante au détriment de la thèse de la société requérante sans aucune justification. En définitive, elle conclut qu'en raison des lacunes et des déficiences constitutionnelles de la procédure de sanction, la dénonciation aurait dû être classée, puisqu'en l'absence de preuves à charge nous nous sommes trouvés face à une décision administrative arbitraire, irresponsable et contraire au principe de la présomption d'innocence précité. Enfin, elle demande au Tribunal constitutionnel de déclarer que les droits précités ont été violés, d'annuler les décisions citées précédemment, que soit reconnu le droit de la société requérante à obtenir une décision sur le fond et que la procédure soit rétroagie au moment où ces violations se sont produites. Septième Le 27 juin 2013, le Ministère public a présenté un rapport dans lequel il demande l'admission de ce recours d'empara, puisque, prima facie , les conditions requises établies par les “ articles 94 et 37 ” de la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel sont remplies. Toutefois, il considère que, s'agissant du fond des prétentions alléguées par la partie requérante, aucune des violations invoquées ne s'est produite. Tout en reconnaissant, de manière générale, la coloration pénale de la procédure administrative de sanction, il considère que l'extrapolation de tous les principes du droit pénal au régime administratif de sanction n'est pas réellement d'application immédiate. En premier lieu, le Tribunal supérieur de justice expose de manière raisonnée et logique, en se fondant sur sa jurisprudence, qui reprend les principes établis par la Cour européenne des droits de l'homme en la matière, que la coloration pénale du droit administratif de sanction entraîne l'application nuancée des principes du droit pénal. En l'espèce, la procédure administrative s'est déroulée en vertu du Code des relations de travail, de la Loi portant création du Service de l'Inspection du travail et du Règlement régissant la procédure de sanction. Les décisions judiciaires rendues dans cette affaire se fondent sur cette même base légale d'une manière cohérente et raisonnable au regard d'un canon de constitutionnalité et leurs argumentations ne peuvent être considérées comme arbitraires ou illogiques. S'agissant de la prétendue violation du droit à la défense, il souligne que le Service de l'Inspection du travail est habilité à exercer les fonctions qui lui ont été confiées et qu'en l'espèce la société requérante a été convoquée de manière légale, en étant informée des motifs des convocations avec des délais suffisamment larges pour consulter et apprécier ce qu'elle estimait pertinent. Il ajoute que le droit à l'information sur les faits objet de la dénonciation ne se concrétise dans la procédure administrative de sanction qu'au moment de l'acte d'accusation et que ce sont les contrôles préalables qui permettent de formuler l'intégralité des griefs concrets à l'encontre de la personne faisant l'objet du contrôle. Quant à l'assistance d'un avocat, bien qu'elle ne soit pas prévue par la législation, elle ne peut pas non plus être limitée de manière injustifiée ni contrainte en raison de la réglementation applicable de l'Administration elle-même. Enfin, il souligne que des éléments à charge ont été apportés aux fins de considérer l'infraction administrative comme constituée, lesquels ont, en outre, été appréciés par les organes juridictionnels comme suffisants pour les considérer conformes au droit et aux fins qui légitiment l'activité administrative. Huitième Le 7 septembre 2013, le Tribunal constitutionnel a décidé d'admettre ce recours d'empara, sans effet suspensif, et a transmis l'affaire aux parties afin qu'elles présentent les observations qu'elles estimeraient pertinentes. Neuvième Le 20 septembre 2013, la représentation procédurale de la société Vidres Plans, SLU a présenté un mémoire d'observations dans lequel elle tient pour reproduites les observations figurant au dossier depuis le début de cette procédure. Elle souligne que dans le “ Suplico ” de son mémoire d'empara, elle a omis involontairement de mentionner la violation du droit à l'assistance technique d'un avocat, bien que cette violation soit argumentée dans le corps du mémoire. Cette partie demande que l'omission précitée soit tenue pour réparée et réitère tout ce qui a déjà été demandé dans le mémoire d'empara. Dixième Le 26 septembre 2013, le Gouvernement a présenté un mémoire d'observations dans lequel, en premier lieu, il déclare que ce recours d'empara se révèle totalement irrecevable. De l'avis de cette partie, aucune violation de l'article 10 de la Constitution ne s'est produite et la partie requérante se borne à réitérer tout ce qui a déjà fait l'objet d'analyse et de réponse dans les instances antérieures. Ce recours n'aurait pas dû être admis, parce que la société requérante entend utiliser le Tribunal constitutionnel comme une troisième instance afin d'obtenir satisfaction de ses prétentions. Après avoir cité la jurisprudence constitutionnelle sur ce point, il conclut que la violation du droit à la juridiction est en l'espèce inexistante, que l'appréciation des faits effectuée par la juridiction ordinaire est impeccable et que ses décisions contiennent la motivation nécessaire pour connaître les éléments de fait et de droit qui ont conduit la Chambre administrative à se prononcer. En second lieu, il déclare que la violation des droits à la défense et à l'assistance technique d'un avocat ne s'est pas non plus produite. En effet, il rappelle le contenu du Code des relations de travail qui définissent les fonctions du Service de l'Inspection du travail et sa capacité d'action qui peut être engagée d'office ou à la suite de dénonciations formulées. De même, il rappelle que dans un État de droit, l'intérêt général se traduit par le principe d'indisponibilité de la réglementation du travail, raison pour laquelle l'État doit se doter des services de surveillance et de contrôle destinés à vérifier le respect des dispositions légales dans l'ordre social et à sanctionner leur non-respect. L'action du Service de l'Inspection du travail s'est déroulée dans le respect total des normes légales de fonctionnement qui régissent sa fonction de contrôle et a respecté les standards minimaux fixés par l'article 10.2 de la Constitution, puisque la partie adverse a eu la possibilité de comprendre de manière détaillée la nature et la cause de l'accusation formulée contre elle. S'agissant de la coloration pénale du droit administratif de sanction, cette partie partage l'opinion du Ministère public et rappelle que cette application ne peut être absolue et que l'existence de principes communs ne peut impliquer la méconnaissance des singularités des sanctions prévues dans un autre ordre juridique. En définitive, dans cette affaire, la partie requérante a eu accès à la juridiction et a défendu ses droits et intérêts, en pouvant exprimer tout ce qu'elle a jugé opportun pour sa défense avant que la juridiction ne se prononce. De même, conformément au canon constitutionnel, l'interprétation et l'application de la réglementation applicable effectuées par le Tribunal supérieur de justice ne peuvent être qualifiées d'irrationnelles, de non motivées ou de fondées sur une erreur matérielle manifeste. En troisième lieu, il considère qu'il n'y a pas eu violation du droit à la présomption d'innocence ni du droit à l'égalité des armes. Il ressort des actes de la procédure que l'Administration a réalisé l'enquête préalable avant d'ouvrir le dossier de sanction et que la partie requérante a eu pleinement accès à la juridiction. Enfin, il demande au Tribunal constitutionnel de rejeter intégralement les prétentions de la société requérante. Onzième Le 10 octobre 2013, le Ministère public, le 15 octobre de la même année, le Gouvernement, et, le 17 octobre suivant, la représentation procédurale de la société Vidres Plans, SLU ont présenté leurs conclusions, dans lesquelles ils reprennent les observations et les arguments contenus dans leurs écritures antérieures. Fondements juridiques Premier Conformément à la jurisprudence constante de ce Tribunal, il convient, lorsque sont en cause les droits protégés par l'article 10.2, d'examiner si le requérant a bénéficié in concreto des garanties matérielles inhérentes aux droits de la défense. La société requérante allègue qu'elle n'a pu bénéficier, dans le cadre de la procédure d'instruction effectuée par l'Inspection du travail, des éléments majeurs qui caractérisent les droits de la défense. Elle conteste, à la fois, l'absence de motivation de sa convocation dans les locaux de l'Inspection du travail, le fait de n'avoir pu disposer d'un avocat et, in fine , la violation de son droit à la présomption d'innocence du fait de la dénonciation présentée par l'une des salariées. Le nœud gordien de son argumentation consiste à assimiler la procédure d'instruction qui a lieu dans le cadre de la réglementation relative au droit du travail à celle qui a lieu devant la juridiction pénale. En effet, elle invoque l'argument – par ailleurs discuté et récusé, ou du moins atténué tant par la juridiction ordinaire que par le Ministère public – de la « coloration pénale » des sanctions administratives, dans le but de pouvoir bénéficier des garanties attribuées aux procédures pénales. Deuxième S'il est vrai que les sanctions administratives sont, de plus en plus, marquées par un processus de pénalisation et si, pour cette raison, tant la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme que celle de nombreuses juridictions nationales ont reconnu que les sanctions infligées par diverses entités disposant d'un pouvoir répressif devaient respecter les garanties des droits de la défense, il n'en est pas moins vrai que la réglementation relative au droit du travail et, en particulier, la réglementation relative au pouvoir d'action des systèmes d'inspection du travail, restent marquées par certaines spécificités. En l'espèce, la question est de savoir si ces spécificités sont compatibles avec les exigences établies par la Constitution à l'article 10.2. Troisième Il est nécessaire de rappeler ici que l'objet de tout service d'inspection du travail – comme celui du service andorran (SIT) – est de faire respecter l'application de tous les aspects du droit du travail dans les entreprises, afin que les travailleurs soient traités conformément aux standards établis dans les codes du travail nationaux, en l'occurrence le Code des relations de travail. Les premiers et les derniers griefs invoqués par la société requérante contestent le fondement même des principes qui régissent l'action du SIT : la convocation par l'inspecteur du travail sans motifs à la suite de la dénonciation d'une travailleuse. De tels moyens d'action sont classiques dans divers pays, parmi lesquels la France. Pénétrer dans les entreprises ou convoquer leurs gérants sans les avertir et sans motifs préalables est une pratique courante ; mener des enquêtes de motu proprio ou du fait de dénonciations d'infractions présumées effectuées par les travailleurs l'est également. La raison d'être de ces techniques d'enquête est facile à comprendre : il s'agit de pouvoir disposer, lors de la phase d'instruction, d'un maximum de liberté pour recueillir de manière relativement aisée tout type de documentation et/ou de témoignages permettant d'étayer soit les soupçons de fraude à la législation du travail (action motu proprio ), soit les dénonciations présentées par les travailleurs (ce dont il s'agit en l'espèce). À défaut, il serait facile pour les entreprises qui ne respecteraient pas les lois du travail de faire disparaître les preuves incriminantes. Ces procédures ne sont pas constitutives d'une violation de l'article 10.2 de la Constitution dans la mesure où elles doivent être examinées en tenant compte du cadre général de la procédure d'infraction menée contre la société requérante. En effet, une fois la phase d'instruction achevée, la société requérante a reçu en temps et en forme (le 19 octobre 2011) le procès-verbal l'informant des griefs qui lui étaient imputés (dossier de sanction, folios 211-217) et a pu, à partir de ce moment, connaître de manière précise l'imputation de fraude à la législation du travail dont elle faisait l'objet. Autrement dit, la législation andorrane, comme d'autres législations européennes, a trouvé un équilibre qui ne peut, en principe, être considéré comme inconstitutionnel. S'agissant de l'allégation relative à l'absence d'assistance d'un avocat, les juridictions andorranes ont rappelé à plusieurs reprises que le Code des relations de travail n'exigeait pas la présence d'un avocat dès la convocation effectuée par le SIT, mais ne l'interdisait pas non plus. En effet, rien n'aurait empêché le représentant de la société de se rendre à la convocation accompagné de son avocat. En tout état de cause, le déroulement de la procédure démontre, sans contestation possible, qu'elle a pu bénéficier de l'assistance de son avocat dès qu'elle a reçu le dossier de sanction, ce qui lui a permis de se défendre en connaissance de cause. Une fois encore, il convient d'examiner la procédure dans sa totalité ( in toto ) afin de vérifier la constitutionnalité de la mise en œuvre de la législation du travail, et non exclusivement l'un seul de ses aspects. Pour toutes les raisons que nous venons d'indiquer, ce Tribunal considère que l'article 10.2 de la Constitution n'a pas été violé en l'espèce. Par conséquent, le recours d'empara présenté par la société Vidres Plans, SLU doit être rejeté. DÉCISION : Eu égard à tout ce qui a été exposé, le Tribunal constitutionnel, en vertu de l'autorité que lui confère la Constitution de la Principauté d'Andorre, A DÉCIDÉ : Premier De rejeter l'empara sollicité par la représentation procédurale de la société Vidres Plans, SLU contre le jugement du 22 mars 2013 et contre l'ordonnance du 23 mai de la même année, rendus par la Chambre administrative du Tribunal supérieur de justice. Deuxième Conformément à l'article 92.4 de la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel, de condamner la partie requérante au paiement des dépens de l'instance constitutionnelle. Troisième De publier ce jugement, conformément aux dispositions de l'article 5 de la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel, au Bulletin officiel de la Principauté d'Andorre. Et ainsi, par ce jugement qui est le nôtre, qui doit être notifié à la représentation procédurale de la société Vidres Plans, SLU, au Gouvernement, au président de la Batllia, à la présidente du Tribunal supérieur de justice et au Ministère public, nous le prononçons, l'ordonnons et le signons à Andorra la Vella, le 4 novembre 2013. Juan A. Ortega Díaz-Ambrona Laurence Burgorgue-Larsen Président Vice-présidente Carles Viver Pi-Sunyer Pierre Subra de Bieusses Magistrat Magistrat