Ordonnance du 25-5-2007 du Tribunal constitutionnel relative aux conflits de compétences 2007-1-CC, 2007-2-CC, 2007-3-CC et 2007-4-CC.

Affaires 2007-1-CC, 2007-2-CC, 2007-3-CC et 2007-4-CC Numéros d'enregistrement : 90-2007, 91-2007, 142-2007 et 143-2007. Conflits de compétences Ordonnance du 25 mai 2007 Au nom du Peuple andorran ; Le Tribunal constitutionnel ; Vu la requête présentée et enregistrée au Tribunal constitutionnel le 13 février 2007 par la représentation procédurale de M. Jordi Font Barés, par laquelle il soulève un conflit négatif de compétences contre l'inaction du Commun d'Ordino, en ce qu'il n'a pas procédé à la délimitation du territoire paroissial avec La Massana, « inaction qui a été démontrée une fois approuvé le Plan d'aménagement et d'urbanisme paroissial, publié au BOPA en date du 6 décembre 2.006. » Vu la requête présentée et enregistrée au Tribunal constitutionnel le 13 février 2007 par la représentation procédurale de Mme Mercè Mor Foraster, agissant en qualité de présidente de la société La Gonarda, SA, par laquelle elle soulève un conflit négatif de compétences contre l'inaction du Commun d'Ordino, en ce qu'il n'a pas procédé à la délimitation du territoire paroissial avec La Massana, « inaction qui a été démontrée une fois approuvé le Plan d'aménagement et d'urbanisme paroissial, publié au BOPA en date du 6 décembre 2.006. » Et, attendu que ces deux requérants demandent au Tribunal constitutionnel de tenir ces conflits de compétences pour formés et de les trancher « 1.- En attribuant la compétence aux Communs d'Ordino et de La Massana pour procéder à une délimitation des territoires paroissiaux entre les deux paroisses, dans la partie de La Gonarda, non seulement dans l'unité UA-13, mais en tout autre endroit de la zone où il existe une indéfinition, et en en ordonnant l'exercice, par la voie appropriée, c'est-à-dire la voie juridictionnelle civile, le tout conformément à ce que le Commun d'Ordino lui-même a déclaré et admis, et à la jurisprudence du Tribunal supérieur de justice ; 2.- En ordonnant la suspension de l'application du POUP à mes propriétés et à l'ensemble de l'unité d'intervention UA-13. Suspension qui ne s'appliquera pas seulement pendant l'instruction de la présente affaire, comme le prévoit l'article 74 de la LQTC, mais qui devra en outre être valable jusqu'à ce que l'indéfinition faisant l'objet de la présente procédure ait été résolue ; 3.- En mettant les dépens de la présente procédure à la charge du Commun, qui par son inaction a contraint la présente partie à devoir présenter le présent conflit. » En outre, les deux requérants demandent que, leur demande étant identique, il soit procédé, par économie procédurale, à la jonction des deux affaires. Vu la requête présentée et enregistrée au Tribunal constitutionnel le 16 mars 2007 par la représentation procédurale de Mme Mercè Mor Foraster, agissant en qualité de présidente de la société La Gonarda, SA, par laquelle elle soulève un conflit négatif de compétences contre l'inaction du Commun de La Massana, en ce qu'il n'a pas procédé à la délimitation du territoire paroissial avec Ordino, « inaction qui a été démontrée une fois approuvé le Plan d'aménagement et d'urbanisme paroissial, publié au BOPA en date du 11 janvier 2.007. » Vu la requête présentée et enregistrée au Tribunal constitutionnel le 16 mars 2007 par la représentation procédurale de M. Jordi Font Barés, par laquelle il soulève un conflit négatif de compétences contre l'inaction du Commun de La Massana, en ce qu'il n'a pas procédé à la délimitation du territoire paroissial avec Ordino, « inaction qui a été démontrée une fois approuvé le Plan d'aménagement et d'urbanisme paroissial, publié au BOPA en date du 11 janvier 2.007. » Et, attendu que ces deux requérants demandent au Tribunal constitutionnel de tenir ces conflits de compétences pour formés et de les trancher « 1.- En attribuant la compétence au Commun de La Massana pour procéder à une délimitation des territoires paroissiaux entre les deux paroisses, dans la partie de La Gonarda, non seulement dans l'unité E-93, mais en tout autre endroit de la zone où il existe une indéfinition, et en en ordonnant l'exercice, par la voie appropriée, c'est-à-dire la voie juridictionnelle civile, le tout conformément à la jurisprudence du Tribunal supérieur de justice ; 2.- En ordonnant la suspension de l'application du POUP à mes propriétés et à l'ensemble de l'unité d'intervention E-93. Suspension qui ne s'appliquera pas seulement pendant l'instruction de la présente affaire, comme le prévoit l'article 74 de la LQTC, mais qui devra en outre produire ses effets jusqu'à ce que l'indéfinition faisant l'objet de la présente procédure ait été résolue ; 3.- En mettant les dépens de la présente procédure à la charge du Commun de La Massana, qui par son inaction a contraint la présente partie à devoir présenter le présent conflit. » En outre, les deux requérants demandent que, leur demande étant identique, il soit procédé, par économie procédurale, à la jonction des deux affaires. Ainsi qu'à la jonction avec les conflits de compétences présentés le 13 février 2007, par ces mêmes requérants, contre l'inaction du Commun d'Ordino. Vu la Constitution ; Vu la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel, et notamment le titre IV, chapitres premier et cinquième ; Considérant que, conformément à l'article 34.3 de la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel, il peut être décidé à tout moment de l'instruction de joindre plusieurs affaires en une seule en raison de l'identité ou de la similitude de leur objet, et que, dans ce cas, le rapporteur est le magistrat saisi de l'affaire attribuée en premier lieu, le Tribunal constitutionnel décide de joindre les conflits de compétences 2007-1-CC, 2007-2-CC, 2007-3-CC et 2007-4-CC et de désigner M. Carles Viver Pi-Sunyer rapporteur de l'affaire jointe. Après avoir entendu le rapport du magistrat rapporteur, M. Carles Viver Pi-Sunyer ; Antécédents Premier Le 6 décembre 2006, le Plan d'aménagement et d'urbanisme de la paroisse d'Ordino a été publié au BOPA. Les requérants ont constaté une indéfinition dans les limites des territoires d'Ordino et de La Massana, les deux paroisses situant dans leur territoire respectif une même portion de territoire, la zone dénommée La Gonarda. Outre la présentation des recours hiérarchiques correspondants, les requérants ont adressé une demande (mise en demeure) au Commun d'Ordino afin que celui-ci exerce ses compétences et procède à une délimitation du territoire paroissial de cette zone. Le 31 janvier 2007, alors que le délai de 15 jours ouvrables prévu à l'article 71.2 de la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel était déjà expiré, le Commun d'Ordino a répondu à la demande (mise en demeure), a décidé qu'il l'acceptait et qu'il déclarait que la compétence pour établir les limites de la paroisse d'Ordino lui revenait et qu'à cet effet il exerçait les actions à sa portée pour défendre ces limites. Les requérants considèrent cette décision comme une « apparence d'acceptation » et, par conséquent, le 13 février 2007, ils ont présenté chacun un conflit négatif de compétences contre l'inaction du Commun d'Ordino dans la délimitation des limites paroissiales de la zone de La Gonarda. Deuxième Le 11 janvier 2007, le Plan d'aménagement et d'urbanisme de la paroisse de La Massana a été publié au BOPA. Les requérants ont constaté une imprécision dans les limites des territoires d'Ordino et de La Massana, étant donné que les deux paroisses situent sur leur territoire respectif une même portion de territoire, la zone dénommée La Gonarda. Outre l'introduction des recours hiérarchiques correspondants, les requérants ont adressé une demande au Commun de La Massana afin que celui-ci exerce ses compétences et procède à une délimitation du territoire paroissial de cette zone. Le Commun de La Massana n'a pas répondu à cette demande et, conformément aux dispositions de la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel, le 16 mars 2007, les deux requérants ont introduit un conflit négatif de compétences contre l'inaction du Commun de La Massana dans la délimitation des limites paroissiales de la zone de La Gonarda. Troisième Les deux demandeurs, dans les quatres mémoires de conflit de compétences, déclarent qu'il ressort des publications au BOPA des Plans d'aménagement et d'urbanisme des paroisses d'Ordino et de La Massana une imprécision dans la délimitation des territoires des deux paroisses et que leurs terres ont été situées dans les deux paroisses et donc dans les deux Plans respectifs. Conformément à l'article 69.2 de la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel, la procédure de conflit de compétences devant le Tribunal constitutionnel est recevable lorsque l'inaction d'un commun empêche le Gouvernement d'exercer une compétence qui lui est propre ou y porte atteinte, ou viole un droit subjectif des particuliers. Selon cette partie, ces deux hypothèses sont réunies en l'espèce. En premier lieu, le Gouvernement ne peut pas donner son approbation à des plans d'aménagement et d'urbanisme qui ne sont pas délimités. L'inaction des Communs mentionnés empêche l'activité du Gouvernement. Cette partie a demandé au Gouvernement d'introduire un conflit de compétences contre les Communs d'Ordino et de La Massana et, comme il ne l'a pas fait, le Gouvernement n'exerce pas non plus ses compétences. En second lieu, en ce qui concerne les particuliers, l'inaction de ces deux Communs dans la délimitation de leurs territoires respectifs viole les droits subjectifs des demandeurs, qui doivent avoir la sécurité juridique de savoir à quelle paroisse appartiennent leurs terres et quel ordre juridique urbanistique leur est applicable. Cette partie considère qu'on ne peut pas être soumis à deux ordres juridiques différents, mutuellement exclusifs et incompatibles, et que ce fait viole clairement ses droits subjectifs. De même, cette partie déclare que la délimitation du territoire paroissial relève de la compétence des communs et qu'en cas de litige il appartient à la juridiction civile de connaître de la délimitation de ces territoires. Or, aucun des deux Communs mentionnés n'a exercé les actions pertinentes ; ils n'ont donc pas exercé leurs compétences et cette inaction entraîne une évidente insécurité juridique. Enfin, M. Jordi Font Barés et Mme Mercè Mor Foraster demandent au Tribunal constitutionnel d'attribuer la compétence aux Communs mentionnés pour procéder à une délimitation de leurs territoires paroissiaux là où il existe une imprécision, et d'en ordonner l'exercice par la voie appropriée, c'est-à-dire la voie juridictionnelle civile. Ils demandent également la suspension de l'application des Plans d'aménagement et d'urbanisme des Communs mentionnés jusqu'à ce que l'imprécision qui les affecte ait été résolue, ainsi que la condamnation aux dépens du Commun qui, par son inaction, a contraint cette partie à introduire ces conflits de compétences. Fondement juridique unique Les conflits négatifs de compétence joints, jugés en l'espèce, sont dépourvus d'objet constitutionnel et sont prématurés et préventifs en ce qui concerne la violation des droits qu'ils dénoncent. Pour trancher la question posée, il convient de garder à l'esprit que, comme il a été exposé en détail dans les antécédents, les requérants se sont adressés aux Communs d'Ordino et de La Massana en leur demandant d'exercer leurs compétences respectives de délimitation des territoires des deux paroisses, afin d'éviter que les biens-fonds dont ils sont propriétaires demeurent situés sur les deux territoires paroissiaux et soumis à deux planifications urbanistiques différentes et, plus généralement, à deux ordres juridiques différents, en violation de ce qu'ils qualifient de « droit » à la sécurité juridique, en citant l'article 3.2 de la Constitution. Quant à cette demande, le Commun d'Ordino proclame sa compétence pour délimiter son territoire et annonce qu'il a déjà entrepris diverses actions administratives pour défendre cette compétence. Pour sa part, le Commun de La Massana ne répond pas à la demande formulée par les requérants, ce qui signifie, conformément aux dispositions de l'article 82.2 de la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel, qu'il accepte tacitement sa compétence et laisse « ouverte la voie judiciaire ordinaire » si, ultérieurement, il ne mène pas à bien les actions correspondant à cette reconnaissance tacite. Face à ces faits, les requérants soutiennent que les conditions permettant d'introduire un conflit négatif de compétence sont réunies, étant donné que le Commun d'Ordino, bien qu'il proclame sa compétence, ne met pas en œuvre les moyens adéquats pour l'exercer (puisqu'il renvoie à des actions administratives au lieu de recourir à la juridiction civile) et, en ce qui concerne le Commun de La Massana, il n'a pas répondu à la demande formulée : les requérants ne font aucune considération à l'égard de ce que dispose ledit article 82.2 ni du fait qu'aucun des deux Communs « décline sa compétence au motif qu'elle appartiendrait à un autre » (art. 82.1 de la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel). La question étant ainsi posée, la première conclusion à laquelle il faut parvenir est qu'à aucun moment, ni les requérants ni les Communs ne fondent la prétendue inaction sur un désaccord quant à la portée du contenu de la compétence objet du conflit. Il n'est pas contesté que la seule compétence en cause est celle de « l'aménagement de son territoire en ce qui concerne la révision des bornes de territoire et des droits d'usage communaux et la délimitation des terres communales avec les Quarts et avec les particuliers », de l'article 4.4 de la Loi de délimitation des compétences des communs, du 4 novembre 1993, et il n'est pas non plus discuté que le contenu de cette matière compétentielle comprend l'activité de délimiter les territoires paroissiaux, ni que c'est cette activité, et non une autre, qui constitue l'activité publique objet du conflit. Par conséquent, l'interprétation et la délimitation du titre de compétence ne sont pas mises en cause, bien que ce soit sans aucun doute le noyau fondamental des conflits négatifs de compétences constitutionnelles. Cependant, ce qui est certain, c'est que dans l'ordre constitutionnel de la Principauté d'Andorre, à la différence de ce qui se produit dans d'autres ordres juridiques, dans lesquels est également prévue la procédure constitutionnelle du conflit négatif de compétences, l'objet de ce type de procédure n'est pas limité de manière expresse aux controverses portant sur la détermination du contenu ou de la portée des titres de compétence et, par conséquent, il peut être interprété que dans notre ordre juridique peut également faire l'objet d'un conflit toute inactivité qui découle ou qui implique une controverse au sujet de l'entité titulaire de la compétence, même si le contenu de la compétence n'est pas mis en question. Or, dans le cas d'espèce, tel n'est pas non plus l'objet du conflit porté devant le Tribunal constitutionnel, puisque tant les requérants que les Communs concernés admettent que tous deux sont les titulaires de la compétence pour délimiter les territoires de leurs paroisses respectives. Et, logiquement, personne ne prétend que ce Tribunal déclare quel est le Commun qui doit délimiter les limites territoriales concernant la zone de La Gonarda ou, plus précisément, personne ne prétend que le Tribunal déclare laquelle des deux propositions de délimitation des deux Communs doit prévaloir : il ne s'agit pas, en toute rigueur, d'un contrôle de constitutionnalité et, par conséquent, cela ne pourrait être demandé à ce Tribunal. En somme, le débat dans cette procédure ne porte pas non plus sur l'entité titulaire de la compétence pour délimiter le territoire des Communs respectifs dans la zone où est située La Gonarda et, en conséquence, il est clair que le Tribunal constitutionnel, en l'espèce, ne peut rendre aucun jugement par lequel, en application de l'article 76.5 et, plus spécifiquement, de l'article 84 de sa Loi qualifiée - qui délimitent indirectement l'objet de ce type de procédure constitutionnelle -, il « attribue la compétence à l'un des organes requis et (ouvre) la voie pour que les prétentions qui en droit conviennent soient à nouveau exposées devant celui-ci ». Ainsi donc, il n'est pas non plus demandé au Tribunal de déterminer si les Communs sont titulaires de la compétence pour établir les limites des territoires paroissiaux, ni de déclarer lequel des deux Communs est titulaire pour délimiter les territoires dans la zone de la Gonarda. La seule chose qui, en définitive, est recherchée dans ce conflit est qu'il soit déclaré qu'il se produit une inaction en rapport avec une compétence incontestée quant à l'interprétation et à la délimitation de son contenu et à des entités également incontestées quant à leur titularité de la compétence. Il est affirmé que cette inaction porte atteinte à des droits des requérants. Or, la question étant ainsi posée, il convient de déclarer qu'elle ne peut faire l'objet d'un conflit constitutionnel négatif de compétences, puisqu'elle ne soulève aucune question de portée constitutionnelle. Qui plus est, en l'espèce, le recours peut être considéré comme prématuré, puisque les deux Communs ont manifesté, de manière expresse ou tacite, la volonté d'exercer la compétence et, ce qui est plus important, en ce qui concerne la dénonciation de l'atteinte aux droits, le recours est préventif. En effet, cette dénonciation est préventive et non actuelle, puisqu'au moment où les conflits sont introduits, aucune atteinte à un droit subjectif des requérants ne s'est produite ou, à tout le moins, ceux-ci n'allèguent aucune atteinte concrète à un droit subjectif. D'emblée, il convient de garder à l'esprit que la référence générique à la sécurité juridique, que les requérants invoquent comme un « droit », consacré à l'article 3.2 de la Constitution, alors qu'il s'agit en fait d'un « principe » constitutionnel, ne peut fonder à elle seule la prétention faisant l'objet de ce conflit, puisque, dans une hypothèse comme celle-ci, la violation de la sécurité juridique ne peut être invoquée in abstracto, mais doit être rattachée à un droit ou à un intérêt légitime spécifique et concret. Selon les requérants, le droit subjectif concret qui serait affecté en l'espèce serait le droit à ce que leurs propriétés ne soient pas soumises en même temps à deux plans d'urbanisme et à deux ordres juridiques différents. Toutefois, les requérants ne précisent aucune action des Communs qui, à l'heure actuelle, aurait déjà porté atteinte à l'un de leurs droits de contenu économique ou urbanistique en exigeant d'eux, par exemple, l'accomplissement d'un comportement concret (p. ex. la réalisation en double de certaines cessions ou le paiement en double de certaines taxes) ou en les empêchant d'accomplir une action spécifique (p. ex. l'exercice de certains droits urbanistiques. Enfin, l'allusion à l'inactivité du Gouvernement, à laquelle il est fait référence dans les fondements juridiques des demandes, mais non dans la délimitation de leur objet, ni dans leur petitum, outre ces défauts formels, se heurte aux mêmes problèmes d'absence d'objet que ceux relevés à l'égard de l'inaction des Communs : ni la portée de la compétence pour approuver préalablement les Plans d'aménagement et d'urbanisme, ni sa titularité ne sont mises en question, il est seulement fait référence à l'impossibilité d'approuver les Plans, impossibilité que les documents figurant au dossier démentent. Pour tout ce qui a été exposé Le Tribunal constitutionnel d'Andorre Décide Premièrement Déclarer irrecevables les demandes présentées par la représentation procédurale des deux requérants. Deuxièmement Déclarer qu'il n'y a pas de condamnation expresse aux dépens. Troisièmement Notifier la présente ordonnance à la représentation procédurale des requérants, au Commun d'Ordino et au Commun de la Massana. Quatrièmement Publier la présente ordonnance, conformément aux dispositions de l'article 5 de la Loi qualifiée du Tribunal constitutionnel, au Bulletin officiel de la Principauté d'Andorre. Décidé à Andorra la Vella, par le Tribunal constitutionnel, le 25 mai 2007. Didier Maus Carles Viver Pi-Sunyer Président Vice-président Miguel Herrero de Miñón Magistrat