RESPONSABILITAT DE L'ESTAT PER FUNCIONAMENT ANORMAL DE L'ADMINISTRACIÓ DE JUSTÍCIA. Prescripció de crèdits de les Administracions comunals en via de constrenyiment.

Sentència

Magistrats

Albert Andrés Pereira Carles Cruz Moratones Jaume Tor Porta Yves Picod Marie Conte Fátima Ramírez Souto Bernard Plagnet Elsa Puig Muñoz Vincent Aniére

Núm. de Protocol: TSJ 0000004/2019 Origen: Execucions Administratives

SENTÈNCIA 1-2020

PARTS:

Agent: COMÚ X.

Representant: Sra. Araujo

Advocada: Sra. Araujo

Defenent: MINISTERI FISCAL

Defenent: GOVERN D'ANDORRA

Representant: Sra. Espada

Advocada: Sra. Manzanares

COMPOSICIÓ DEL TRIBUNAL:

President: Sr. Albert Andrés Pereira (Ponent)

Magistrats: Sr. Yves Picod

Sr. Vincent Anière

Sra. Marie Conte

Sra. Fátima Ramírez Souto

Sr. Carles Cruz Moratones

Sra. Elsa Puig Muñoz

Sr. Jaume Tor Porta

Sr. Bernard Plagnet

Andorra la Vella, setze de juliol de dos mil vint

El Ple del Tribunal Superior de Justícia, format pels Magistrats abans esmentats, ha vist les presents actuacions iniciades a demanda del COMÚ X., per al reconeixement d'un funcionament anormal de l'Administració de Justícia, en les quals han estat part el Ministeri Fiscal i el Govern.

Ha estat ponent el magistrat Sr. Albert Andrés Pereira, el qual expressa el parer del Tribunal.

ANTECEDENTS DE FET

1.- La representació processal del Comú X. va interposar demanda contra el Govern d'Andorra, que té per objecte el reconeixement de que s'ha produït un anormal funcionament de l'Administració de Justícia, que va donar lloc a la prescripció de l'acció per al cobrament en via executiva d'un nombre important de sancions i de tributs. En defensa de les seves pretensions, el Comú argumenta que:

Fins que va entrar en vigor la modificació en aquesta matèria del Codi de l'Administració, introduïda per la Llei 45/2014, de 18 de desembre, cosa que va tenir lloc el 16 de maig de 2016, les Administracions comunals no disposaven d'autotutela executiva i havien de recórrer a la Batllia per a l'execució forçosa dels actes administratius, segons l'article 97 de la Llei de la Jurisdicció administrativa i fiscal.

En aplicació d'aquest precepte, el demandant va formular diverses demandes per a l'execució de nombroses liquidacions tributàries i sancions administratives.

La paralització o la demora en el tràmit d'aquestes execucions per part de la Batllia ha donat lloc a la prescripció dels crèdits corresponents, que ha estat declarada en alguns casos pel propi òrgan jurisdiccional.

Aquesta paralització o demora constitueix un anormal funcionament de l'Administració de justícia, que dóna lloc a que s'hagin d'indemnitzar els perjudicis corresponents, segons els articles 92 de la Constitució i 10 de la Llei qualificada de la Justícia. Els Comuns havien posat de relleu en diverses ocasions les disfuncions que es produïen en aquests procediments d'execució i havien presentat diverses propostes per solucionar-les, de manera que van mostrar tota la diligència que els era exigible per evitar els perjudicis que en derivaven.

El 30 de novembre de 2018, el Comú X. va adreçar una carta a la Presidenta de la Batllia, fent constar que, en aquella data, restaven pendents de liquidar 8.364 expedients, per un total de 2.460.680,73EUR. En la missiva es demanava informació sobre l'estat de l'execució d'aquests expedients i es feia constar que, si en el termini d'un mes no es rebien indicacions sobre l'estat en què es trobaven aquests dossiers, es considerarien prescrits els crèdits, als efectes corresponents.

El 19 de desembre de 2018, la Secció d'execucions administratives del Tribunal de Batlles va informar de la liquidació de part dels expedients inclosos en la referida carta.

Com a conseqüència d'aquests fets, el Comú sol·licita que el Govern l'indemnitzi en l'import de la resta dels crèdits a què es refereix l'escrit de 30 de novembre de 2018, per import de 2.343.906,68EUR, que s'han de considerar prescrits.

2.- El Ministeri Fiscal ha sol·licitat que es desestimi la demanda interposada pel Comú, en base a les següents argumentacions:

No hi ha constància de la prescripció que al·lega l'Administració comunal, per la qual cosa no s'acredita l'existència d'un dany cert, efectiu i avaluable econòmicament derivat d'un funcionament anormal de la Justícia.

Subsidiàriament, només es podrien reclamar aquells crèdits en què no hagués transcorregut el termini de tres mesos comptats des del moment en què es va consumar el termini de prescripció de tres o quatre anys, segons els casos.

Sobre l'import de la indemnització, no es pot acceptar que aquesta cobreixi la totalitat dels crèdits prescrits, ja que no consta que aquests s'haguessin pogut fer efectius en tot cas en la seva integritat, sinó que es tracta d'una mera expectativa. A més, hi hauria una concurrència de culpes amb l'Administració comunal, atesa la demora en la tramesa dels expedients a la Batllia.

3.- La representació del Govern s'ha oposat també a la demanda, al·legant, en síntesi, que:

El Comú manca de legitimació activa, ja que la institució que regula l'article 10 de la Llei qualificada de la Justícia preveu la indemnització dels ciutadans, però no la de les Administracions públiques, que integren l'Estat en sentit ampli i en la seva dimensió política.

El Comú pretén que es reconegui un hipotètic silenci positiu imposat per ell mateix, quan l'hipotètic funcionament anormal de l'Administració de justícia només es podrà determinar quan s'hagi posat fi als diversos expedients d'execució.

Només hi hauria responsabilitat de l'Estat si la Batllia hagués disposat dels expedients des de l'inici del termini de prescripció. L'obligació de mantenir viu el crèdit era del Comú i no consten actuacions d'aquest encaminades a interrompre aquell termini.

En qualsevol cas, el Comú hauria d'instar la corresponent indemnització i el Govern, previ informe de la Intervenció General, hauria d'exercir el control d'oportunitat econòmica.

4.- Un cop practicada la prova que va ser admesa, i en haver estat acordada la substitució de la vista oral pel tràmit de conclusions, les parts van presentar els escrits corresponents, en els quals van reproduir substancialment les al·legacions que anteriorment havien formulat.

5.- La tramitació del procediment ha estat suspesa durant la situació d'emergència sanitària ocasionada pel SARS-CoV-2, segons els articles 23 de la Llei 3/2020, de 23 de març, i 49 de la Llei 5/2020, de 18 d'abril.

FONAMENTS DE DRET

Primer.- La competència per conèixer d'aquest procés correspon al Ple del Tribunal Superior de Justícia, segons ho disposa l'article 10.3 de la Llei qualificada de la Justícia.

Segon.- L'acció de responsabilitat patrimonial de l'Estat com a conseqüència d'un fet danyós derivat de l'actuació irregular dels òrgans jurisdiccionals, prevista al més alt nivell en l'article 92 de la Constitució, pot obeir a dues causes diferents, com són l'error judicial i el funcionament anormal de l'Administració de Justícia, cadascuna de les quals fa necessària la concurrència de requisits específics, en funció de la seva diversa naturalesa.

Segons l'article 10.2 de la Llei qualificada de la Justícia, el dany al·legat haurà de ser sempre cert i efectiu, avaluable econòmicament i individualitzat en relació a una persona o grup de persones.

Tercer.- Com a qüestió prèvia, s'ha d'examinar si el Comú demandant disposa de la necessària legitimació activa, cosa que nega el Govern en considerar que l'article 10 de la Llei qualificada de la Justícia només contempla la indemnització dels ciutadans, però no de les Administracions públiques, que integren totes elles l'Estat, en la seva concepció política. Des d'aquest punt de vista, l'estimació de la demanda comportaria que l'Estat s'estaria indemnitzant a sí mateix.

Aquesta excepció no pot ser estimada. Amb independència de que totes les Administracions territorials integren evidentment l'Estat, concebut en sentit ampli, el cert és que aquí s'enfronten una Administració comunal amb l'Administració general, cadascuna de les quals disposa de personalitat jurídica pròpia, de manera que són admissibles les accions interposades per una d'elles contra alguna de les altres.

D'altra banda, la responsabilitat del Govern en el cas de funcionament anormal de l'Administració de Justícia és clara. Com disposa l'article 11 de la Llei qualificada de la Justícia, totes les despeses d'aquella Administració són a càrrec dels pressupostos de l'Estat, i l'article 10.6 de la mateixa Llei disposa que un cop reconegut i avaluat el dany en aquest tipus d'accions per part del Tribunal Superior de Justícia, correspon al Govern el pagament de la indemnització.

En darrer terme, cal considerar que també les Administracions públiques són titulars del dret a la jurisdicció que proclama l'article 10 de la Constitució, com ja va declarar l'aute del Tribunal Constitucional de 12 d'octubre de 2009 i la sentència del Ple d'aquest Tribunal de 16 de desembre de 2011.

En conseqüència, s'ha de concloure que el demandant disposa de la necessària legitimació activa i, en conseqüència, s'ha de desestimar l'excepció que formula el Govern.

Quart.- Pel que fa al fons de la qüestió litigiosa, s'ha de recordar que diverses sentències del Ple d'aquest Tribunal Superior de Justícia han examinat varis processos que tenia un objecte equiparable al present, ja que també es plantejava la responsabilitat patrimonial de l'Estat front a diversos Comuns, pel retard en el cobrament d'una sèrie de tributs i sancions, retard que havia donat lloc a la prescripció del crèdit.

Com es va dir en la primera de les sentències esmentades:

"Resulta de l'examen d'aquests quadres que la Batllia va disposar d'un termini important per procedir a l'execució dels tributs i de les sancions. Un tal retard en l'execució dels actes administratius pot efectivament considerar-se com un funcionament anormal de l'Administració de Justícia. Aquest funcionament anormal no te per origen faltes individuals dels agents de l'Administració de la Justícia, sinó que respon a causes estructurals com el mateix M.I. Govern reconeix en el seu escrit ja citat".

Ara bé, cal tenir en compte que en aquest cas no concorren les mateixes circumstàncies que en els antecedents, ja que en els supòsits anteriors les Administracions comunals concernides van basar les seves respectives pretensions en les diverses resolucions de la Batllia que havien declarat conclosos els procediments d'execució i retornat els expedients a l'Administració d'origen. En conseqüència, existia en aquells casos una constància fidedigna de la prescripció dels crèdits, que havia estat declarada per l'òrgan competent per executar-los, és a dir, la Secció d'execucions administratives de la Batllia.

En aquest cas, ben al contrari, la reclamació que formula el Comú X. no es basa en una o diverses decisions prèvies de l'òrgan jurisdiccional, excepte en el cas del tres Autes que l'agent ha aportat en període probatori.

Pel que fa a la resta de les quantitats reclamades, l'existència de la prescripció dels crèdits es basa en la mera presumpció derivada de què el Comú ha demanat informació al respecte, per tal que li fos facilitada en el termini d'un mes, i transcorregut el qual ha considerat que la totalitat dels expedients tramesos a la Batllia al llarg dels anys havien incurregut en prescripció.

Cinquè.- Com abans s'ha dit, l'article 10.2 de la Llei qualificada de la Justícia exigeix que els danys originats per error judicial o pel funcionament anormal de l'Administració de Justícia han de ser sempre certs i efectius, avaluables econòmicament i individualitzats en relació a una persona o grup de persones.

En aquest cas, a diferència dels supòsits anteriors que ha examinat aquest Tribunal, no es pot considerar acreditada la certesa i efectivitat del dany que invoca l'Administració comunal, ja que no consta la declaració per part de la Batllia de que els crèdits reclamats han prescrit, ni tampoc que el procediment d'execució hagi conclòs mitjançant la corresponent resolució judicial.

L'agent només pot invocar la presumpció de què els crèdits han prescrit, atès el temps transcorregut des del moment en què es van trametre els expedients a la Batllia. Tanmateix, l'existència d'un anormal funcionament de l'Administració de Justícia ha de fonamentar-se en dades concretes que la posin de relleu i, en aquest cas, es desconeixen en realitat les vicissituds d'aquests expedients, de manera que la prescripció no està suficientment justificada. Només cal pensar en la possibilitat de que en determinats casos s'hagi concedit per part de la Batllia un pagament ajornat i el procediment d'execució segueixi encara el seu curs.

El Comú X., conscient d'aquestes dificultats, invoca el principi d'economia processal, considerant que, amb l'estimació de la seva demanda, conclouria definitivament la reclamació dels crèdits de l'Administració que van ser objecte d'execució per part de la Batllia, i s'evitarien nous procediments.

Tanmateix, aquesta lloable finalitat no pot enervar l'aplicació estricta de l'article 10.2 de la Llei qualificada de la Justícia, que requereix, com s'ha vist, l'acreditació d'un dany cert i efectiu, que en aquest cas no es dona, a manca d'una resolució definitiva dels diversos procediments d'execució.

Sisè.- En conseqüència, només es pot acollir la pretensió subsidiària que formula el Comú, que es limita als crèdits que han estat efectivament declarats prescrits per la Batllia, segons els Autes de 5 i 8 de març de 2019 que l'agent ha aportat en període probatori, i que ascendeixen a l'import de 278.416,16EUR, respecte dels quals resulta aplicable la doctrina que aquest Tribunal ha establert anteriorment respecte de situacions equivalents.

Respecte d'aquests crèdits, no es poden compartir els arguments que articula el Govern, d'acord amb les següents consideracions:

No es pot exigir al demandant que hagués seguit fent actuacions per al cobrament dels crèdits, un cop es van trametre els expedients a la Batllia. Segons la distribució de competències en aquesta matèria que existia abans de l'entrada en vigor de la modificació del Codi de l'Administració, és a dir, abans que els saigs comencessin les seves funcions, els Comuns assumien el cobrament dels deutes en període voluntari, mentre que totes les actuacions d'execució forçosa corresponien a la Batllia. En conseqüència, no es pot considerar que, un cop iniciada la via de constrenyiment, l'Administració conservés cap facultat pròpia per al cobrament del crèdit.

No resultava necessària la prèvia reclamació en via administrativa, ni es pot posposar l'avaluació del dany a un període posterior, amb la participació de la Intervenció General, ja que l'article 10.6 de la Llei qualificada de la Justícia és ben taxatiu quan afirma que la fixació del dany correspon al Ple d'aquest Tribunal, i que, en el termini de tres mesos, el beneficiari s'haurà d'adreçar al Govern, el qual n'ordenarà el pagament.

Setè.- Una vegada s'ha reconegut la responsabilitat de l'Estat pel funcionament anormal de l'Administració de Justícia, s'ha de determinar l'import de la indemnització corresponent.

Per a l'avaluació del dany, s'han de tenir en compte els següents elements:

Encara que l'elevat nombre d'actes administratius que s'havien d'executar dificulta determinar de forma global la part del termini de prescripció que ja havia transcorregut quan el Comú va presentar a la Batllia les diferents demandes d'execució, l'examen de les actuacions permet apreciar que, en la major part dels casos, ja s'havia escolat un termini mig proper a un any, cosa que reduïa indubtablement el marge d'actuació de la Batllia en la via de constrenyiment. De fet, la demora en la tramesa dels expedients a la Batllia és superior en els actes més antics i menor en els més recents. Com ja va apreciar la sentència del Ple d'aquest Tribunal de 16 de desembre de 2011, això comporta que s'ha produït una concurrència de culpes en la producció del resultat lesiu, cosa que obliga a moderar la indemnització.

En segon lloc, no es pot oblidar que el cobrament dels crèdits és, en realitat, una expectativa, atès que, com és notori i demostra l'experiència, una part dels expedients resulten fallits, ja que s'adrecen contra persones que han traspassat, o s'han absentat del país, o resulten ser insolvents. Com que l'article 10.2 de la Llei qualificada de la Justícia exigeix que el dany sigui cert i efectiu, aquest fet obliga també a moderar la indemnització.

En definitiva, aquest conjunt de circumstàncies condueix a fixar equitativament la indemnització que ha de ser reconeguda en favor del Comú en el 50 per cent de la quantitat que reclama de forma subsidiària.

Vuitè.- No s'aprecia una especial temeritat ni mala fe que justifiqui la imposició de les costes causades, atès que s'estima la demanda de forma parcial.

DECISIÓ

En atenció a tot el que s'ha exposat, el Ple del Tribunal Superior de Justícia, en nom del poble andorrà, decideix:

Primer.- Estimar parcialment la demanda interposada pel Comú X. i declarar l'existència d'una responsabilitat patrimonial de l'Estat per funcionament anormal de l'Administració de Justícia.

Segon.- Declarar el dret del demandant a que el Govern li aboni en concepte d'indemnització la quantitat de cent trenta-nou mil dos-cents vuit euros amb vuit cèntims (139.208,08EUR).

Tercer.- No fer un especial pronunciament en matèria de costes.

Notifiqueu aquesta sentència a les parts interessades, fent-los saber que és ferma i executiva.

Així, per aquesta nostra sentència, definitivament jutjant, ho manem i signem.