MODIFICACIÓ DE LA REGLAMENTACIÓ FISCAL SOBRE AIGUA,COMERÇOS I INDÚSTRIA. COMÚ DE SANT JULIÀ DE LÒRIA.AD-120-2/96

Sentència

Magistrats

Lluís Saura Lluivia

SENTÈNCIA 98-28 DE 12 DE MAIG DE 1998

MODIFICACIÓ DE LA REGLAMENTACIÓ FISCAL SOBRE AIGUA, COMERÇOS I INDÚSTRIA. COMÚ DE SANT JULIÀ DE LÒRIA. POTESTAT NORMATIVA DELS COMUNS EN MATÈRIA TRIBUTÀRIA. Article 37 de la Constitució i 3 del Codi de l'Administració. COMPETÈNCIES DELS COMUNS EN MATÈRIA TRIBUTÀRIA. Article 80.2 de la Constitució. Llei Qualificada de delimitació de competències dels Comuns (article 9). No completa el marc normatiu necessari per poder dur a terme una modificació com l'aprovada. Llei de bases de l'ordenament tributari. Sentències del Tribunal Constitucional de 12 de maig de 1997 (causa 97-1-L i causa 97-2-L) que analitzen el PRINCIPI DE LEGALITAT TRIBUTÀRIA. PODER TRIBUTARI. Correspon a l'Estat. Els comuns tenen potestat derivada.

Ponent: M.I. Sr. LLUIS SAURA LLUVIA

A N T E C E D E N T S D E F E T

1.- El Tribunal de Batlles, en la sentència núm. 97-74, de 10 de novembre de 1997, va estimar la demanda formulada per les societats mercantils andorranes Romeu, Carranza, i Recio i va declarar nul·les i sense efectes les disposicions números 2 i 4 del Decret del Comú de Sant Julià de Lòria de data 8 d'agost de 1996, publicat en el Butlletí Oficial núm. 57 del 14 d'agost subsegüent.

2.- Contra la sentència esmentada va interposar recurs d'apel·lació la representació processal de l'Hble. Comú de Sant Julià de Lòria, que tingué entrada en la secretaria d'aquesta Sala el 19 de desembre de 1997, demanant la revocació de la sentència i sol·licitant la declaració de conformitat al Dret del Decret impugnat.

3.- Un cop feta la designació del magistrat ponent, es va donar trasllat de l'escrit d'apel·lació a la representació de les entitats mercantils, que el van contestar mitjançant un escrit presentat el 19 de gener de 1998, en el qual demanaven la desestimació del recurs i la confirmació de la sentència.

4.- El 5 de març de 1998 tingué lloc la celebració de la vista oral, en la qual cadascuna de les parts va manifestar allò més adient a les seves pretensions, i posteriorment han quedat les actuacions vistes per a deliberar i decidir.

Antecedents de fet

F O N A M E N T S D E D R E T

Primer.- La Sala Administrativa del Tribunal Superior de Justícia és competent per a conèixer del present recurs, segons l'article 39,3 de la Llei Qualificada de la Justícia.

Segon.- L'Hble. Comú de Sant Julià de Lòria, mitjançant un Decret de 18 de juliol de 1996 (publicat al BOPA del 14 d'agost) va modificar la Reglamentació fiscal de 1995 pel que fa als serveis d'aigua (disposició núm. 2, apartats A) B), C), F), i G); la disposició núm. 4 relativa a comerços i la disposició núm. 5 relativa a indústries en general. Aquesta modificació afectava, tant la definició de nous fets imposables com les tarifes que són d'aplicació als tributs definits en la Reglamentació.

Les Entitats mercantils Romeu, Carranza, i Recio, després d'exhaurir la via administrativa, van interposar demanda sol·licitant l'anul·lació parcial del Decret, que va ser estimada en la sentència que és objecte d'aquest recurs, en raó a la manca d'habilitació legal del Comú per a dur a terme la modificació de la reglamentació esmentada.

El Comú apel·lant demana la revocació de la sentència per considerar que la Llei Qualificada de delimitació de competències dels comuns, de 4 de novembre de 1993, habilita de manera suficient per a exercir la potestat normativa en matèria tributària en la forma que es va materialitzar per l'entitat local, i pel contrari, les entitats mercantils apel·lades entenen, com ho va fer la sentència, que l'exercici de la potestat careixia de cobertura legal suficient.

Tercer.- Per resoldre les qüestions que se susciten en aquest litigi cal tenir en compte quin és el marc constitucional que defineix la potestat normativa dels comuns en matèria tributària i fins on havia estat desenvolupat, a través de la legislació posterior, quan es va aprovar la modificació de la Reglamentació fiscal.

L'article 37 de la Constitució (que reprodueix l'article 3 del Codi de l'Administració) estableix que el "sistema fiscal" andorrà ha de ser "establert per la llei. Per tant, la producció normativa en matèria tributària s'ha d'ajustar al principi de legalitat tributària, o de reserva de llei. Aquest principi cobreix la regulació dels elements essencials o configuradors de cada tribut, que s'ha de fer per Llei, i és vigent al Principat des de l'any 1989, tot i que des del 1993 té reconeixement constitucional. L'article 79, que reconeix potestat normativa local als comuns, la configura com a "sotmesa a la llei", reiterant, per tant, la garantia immanent al principi abans esmentat.

Des del punt de vista de l'atribució de competències en matèria tributària als comuns, l'article 80.2 els reconeix competències en relació als tributs tradicionals i a les taxes per serveis comunals, radicació d'activitats comercials, industrials i professionals i propietat immobiliària, i estableix que una Llei Qualificada determinarà les facultats econòmiques i fiscals dels comuns per a l'exercici de les competències esmentades.

Quan es va aprovar el Decret objecte d'aquest procediment jurisdiccional, la previsió constitucional havia estat desenvolupada per la Llei qualificada de delimitació de competències dels comuns, de 4 de novembre de 1993, que és la que, a criteri del Comú, l'habilita per exercir les potestats normatives que es van materialitzar en el Decret que modificà la Reglamentació tributària, però que com veurem tot seguit, no completa el marc normatiu necessari per poder dur a terme una modificació com l'aprovada.

En efecte, la Llei esmentada, respecte de la qual cal no oblidar que és una llei de "delimitació de competències" dels comuns, i en concret de les financeres i de les tributàries que els reconeix l'article 80 de la Constitució es limita a relacionar els tributs i les taxes que els comuns poden ordenar, recaptar i administrar en l'exercici de la seva potestat tributària, però no els habilita directament més que per això, i no poden, per tant, variar-ne el que doctrinalment es consideren elements essencials dels tributs, perquè, com hem dit, aquests queden coberts pel principi de reserva de llei.

De conformitat a allò que estableix l'article 9 de la Llei qualificada, la possibilitat de "crear" els tributs que són competència dels comuns (o de modificar-ne els elements essencials, que és equivalent) s'havia d'exercir, per aquells, amb l'abast que concretés la Llei general tributària de l'Estat andorrà, que és la que havia de definir quins són els elements essencials dels tributs, com s'ha fet posteriorment amb la Llei de bases de l'ordenament tributari, de 19 de desembre de 1996, complementada amb la legislació reguladora de cada tribut - que encara no s'ha aprovat- i mentrestant, els comuns no podien modificar-ne els elements essencials perquè, si ho feien, vulneraven el principi constitucional exposat.

El Tribunal Constitucional, en la primera sentència del 12 de maig de 1997 (causa 97-1-L) que resol els recursos d'inconstitucionalitat presentats per diversos comuns contra la Llei de bases de l'ordenament tributari de 19 de desembre de 1996, quan analitza el principi de legalitat tributària diu que "El nostre sistema fiscal està integrat per la Constitució, la Llei de bases de l'ordenament tributari, la Llei qualificada de delimitació de competències dels comuns i per les lleis particulars de creació dels diferents tributs", com no podia ser d'altra manera, tenint en compte que, a més, la Llei de bases de l'ordenament tributari diu, en l'article 2.2, relatiu a la reserva de llei, que la competència relativa al desplegament i la regulació dels tributs de les parròquies correspon al comuns, "dintre el marc establert per la Constitució, aquesta llei i les lleis particulars de cada tribut". En conseqüència, fora del marc definit no és possible la modificació dels tributs.

Quart.- Des d'una perspectiva paral·lela a l'exposada, convé recordar que el principi de legalitat, al qual hem fet referència abans, també compleix la finalitat d'assegurar la distribució equitativa de les càrregues fiscals a què es refereix l'article 37, equitat que demana un tractament uniforme dels ciutadans i que es duu a terme limitant, en allò que sigui possible, les diferències substancials entre les càrregues fiscals que puguin establir els comuns en l'exercici de les seves potestats normatives.

Per això, si el sistema fiscal andorrà permetés que cada comú pogués crear o modificar els elements essencials dels seus tributs sense haver de subjectar-se a l'esquema definit per les lleis generals tributàries i particulars de cada tribut, podrien originar-se diferències de tracte entre els subjectes passius dels impostos, en funció de la diferent càrrega impositiva que, segons el comú del qual depenguessin, haurien de suportar. Amb això es podria arribar a trencar la mínima uniformitat que ha d'existir entre tots els obligats tributaris al Principat, es frustraria la finalitat constitucionalment exigida d'aconseguir un sistema fiscal just i resultarien malmenats altres principis de tanta importància constitucional com el d'igualtat i el de seguretat jurídica.

Cinquè.- El Tribunal Constitucional, en la segona sentència del dia 12 de maig de 1997 (causa 97-2-L), en resoldre diversos recursos d'inconstitucionalitat presentats per altres tants comuns contra la Llei general de les finances públiques de 19 de desembre de 1996 ha tingut ocasió de pronunciar-se sobre aquestes qüestions, i en relació a l'article 9 de la Llei de delimitació de competències dels comuns estableix que la potestat tributària dels seus locals consisteix en la "capacitat de crear les exaccions i els tributs especificats en la Llei qualificada de delimitació de competències i concretats per allò que determini la Llei general tributària de l'Estat", i afegeix que, d'acord amb les previsions constitucionals, la creació de tributs i la determinació dels seus elements essencials només poden ser establerts per la Llei qualificada de delimitació de competències que atribueix als comuns la facultat d'ordenar, recaptar i administrar els tributs "establerts en l'esmentada Llei i per les lleis particulars de creació de cada tribut".

El poder tributari o, dit d'altra manera, la sobirania tributària, és, en el nostre sistema, originària de l'Estat. Així ho interpreta el Tribunal Constitucional, en la sentència abans esmentada, quan diu que les facultats fiscals dels comuns seran determinades dins del marc de la potestat tributària originaria de l'Estat (art. 80.2 de la Constitució). Per això, l'article 7 de la Llei qualificada de delimitació de competències dels comuns diu que la potestat financera i tributària dels comuns "deriva" de la potestat tributària de l'Estat, que s'expressa necessàriament, com també diu la sentència constitucional, per mitjà del principi de legalitat o de reserva de llei que estableix l'article 37 de la Constitució i per la legislació vigent en matèria financera i tributària.

En definitiva, per exigències del principi de legalitat, els comuns poden crear tributs o decidir sobre la regulació dels seus elements essencials només si gaudeixen de l'habilitació explícita d'una llei, que al mateix temps ha de predeterminar, dintre de límits precisos, la disciplina d'aquests tributs. En conseqüència, la modificació dels elements dels tributs que es va dur a terme pel Decret objecte d'aquest litigi era mancada d'habilitació legal i per això no s'ajusta al Dret i la sentència que ho va entendre d'aquesta manera és correcta, la qual cosa comporta la seva confirmació i la desestimació del recurs que l'Hble. Comú de Sant Julià de Lòria hi va presentar en contra.

Sisè.- No hi ha mèrits per a fer un pronunciament especial sobre el pagament de les despeses ocasionades en aquesta segona instància.

Fonaments de dret

D E C I S I Ó

En atenció a tot el que s'ha exposat, el Tribunal Superior de Justícia, Sala Administrativa, en nom del poble andorrà, decideix desestimar el recurs d'apel·lació interposat per la representació processal de l'Hble. Comú de Sant Julià de Lòria contra la sentència del Tribunal de Batlles núm. 97-73, de 10 de desembre de 1997, que declarava nul·les i sense efecte les Disposicions núm. 2 i 4 del Decret de 8 d'agost de 1996, publicat al Butlletí Oficial núm. 57 del 14 d'agost subsegüent, sentència que es confirma íntegrament. No es fa cap pronunciament sobre el pagament de les despeses ocasionades en aquesta segona instància. Aquesta sentència, que és ferma, s'ha de publicar en el Butlletí Oficial del Principat d'Andorra.

Aquesta sentència és ferma i executiva.

Manem que una vegada s'hagi complert el que disposa l'article 76 de la Llei de la Jurisdicció Administrativa i Fiscal es lliurin els autes originals amb la certificació d'aquesta sentència al Tribunal de Batlles, Secció Administrativa del qual procedien, i que s'arxivin les actuacions del Tribunal.