CONTRACTACIÓ ADMINISTRATIVA. Distinció entre contractes públics i privats. Subministrament i instal·lació d'un envelat. PROCÉS CONTENCIÓS. Plantejament de qüestions noves pel Tribunal (1000006/2018)

Sentència

Magistrats

Albert Andrés Pereira Bernard Plagnet Elsa Puig Muñoz

Tribunal Superior de Justícia

Sala Administrativa

TSJA.- 0000070/2020 ORIGEN.- 1000006/2018 - 00

NIG: 5300545320180000010

SENTÈNCIA 21-2021

PARTS:

Apel·lant: Bermudez

Representant: Briones

Advocat: Blasco

Apel·lat: COMÚ X

Representant: Giner

Advocat: Palau

COMPOSICIÓ DEL TRIBUNAL:

President: M. I. Sr. Albert Andrés Pereira

Magistrats: M. I. Sr. Bernard Plagnet

M. I. Sra. Elsa Puig Muñoz

Andorra la Vella, 19 de febrer de 2021

El Tribunal Superior de Justícia, Sala Administrativa, ha vist el recurs d'apel·lació a les actuacions número 100006/2018.

En la tramitació d'aquestes actuacions han estat observades les prescripcions legals, i ha estat ponent el magistrat Sr. Albert Andrés Pereira, el qual expressa el parer del Tribunal.

ANTECEDENTS DE FET

1.- El Sr. Bermudez, titular administratiu de l'establiment A, va interposar demanda contra el Comú X, en què impugnava la desestimació presumpta per silenci del recurs formulat contra l'acord del Consell de Comú de 13 de juliol de 2017, que va disposar la resolució definitiva del contracte relatiu al subministrament i instal·lació, en règim de lloguer, d'un envelat, el recobriment del sòl i estands modulars per a la Fira X.

2.- Un cop conclòs el procés, el Tribunal de Batlles, mitjançant providència de 30 d'octubre de 2019, i a l'empara de l'article 29 de la Llei de la jurisdicció administrativa i fiscal, va atorgar un nou tràmit d'al·legacions a les parts, sobre la possible manca de competència de la jurisdicció administrativa per conèixer del litigi, atès que l'objecte d'aquest podria versar sobre un contracte privat d'arrendament, el coneixement del qual correspondria a la jurisdicció civil.

Un cop evacuat el tràmit, en la sentència de 9 de juliol de 2020, el Tribunal a quo ha declarat la seva falta de competència per conèixer del procés, ja que el mateix versa sobre la resolució d'un contracte privat de l'Administració.

3.- La representació de la part agent ha interposat recurs d'apel·lació contra l'esmentada sentència de la Batllia, el qual es fonamenta, en síntesi, en les següents al·legacions:

La Batllia ha plantejat la seva falta de competència de forma extemporània, ja que tenia coneixement des d'un inici dels arguments de les parts, per la qual cosa la demora en resoldre suposa una vulneració del dret a un procés de durada raonable.

Existeix un ús desviat de la facultat que preveu l'article 29 de la Llei de la jurisdicció administrativa i fiscal, que es refereix a una deficient comprensió de la qüestió litigiosa per alguna de les parts, quan en aquest cas hi havia coincidència entre els litigants sobre la naturalesa pública del contracte.

El contracte litigiós és administratiu per forma i per matèria, com es defineix en el plec de clàusules administratives, ja que té per objecte la instal·lació d'un envelat i el recobriment del sòl. A més, l'addenda al contracte de 13 d'octubre de 2016 defineix el seu objecte com de prestació de serveis.

4.- La representació del Comú X ha contestat el recurs de la contrapart en base a les següents argumentacions:

L'apel·lació de l'agent s'ha formulat de forma inadequada, ja que s'han seguit els tràmits dels articles 77 i següents de la Llei de la jurisdicció administrativa i fiscal, mentre que la impugnació d'una sentència exigia seguir el procediment previst en l'article 56 i següents de la mateixa Llei.

La manca de competència del Tribunal és una qüestió que es pot apreciar d'ofici, segons una reiterada jurisprudència.

El Comú ha considerat que el contracte litigiós es de naturalesa administrativa i, en aquest sentit, va convocar un concurs nacional per al subministrament i instal·lació d'un envelat, el recobriment del sòl i estands modulars per a la Fira X. El plec de condicions es remetia a la normativa administrativa, de manera que la Corporació ha d'atenir-se als seus actes propis, sens perjudici de sotmetre's al criteri del Tribunal.

5.- En haver estat acordada la substitució de la vista oral pel tràmit de conclusions, les parts van presentar els escrits corresponents, en els quals van reproduir substancialment les al·legacions que anteriorment havien formulat.

FONAMENTS DE DRET

Primer.- La Sala Administrativa del Tribunal Superior de Justícia és competent per a conèixer del present recurs, segons l'article 39.3 de la Llei Qualificada de la Justícia.

Segon.- S'impugna en aquesta alçada la sentència del Tribunal de Batlles que ha declarat la manca de competència de la jurisdicció administrativa per conèixer de la demanda interposada contra l'acord del Comú X que va declarar resolt definitivament el contracte relatiu al subministrament i instal·lació, en règim de lloguer, d'un envelat, el recobriment del sòl i estands modulars per a la Fira X.

La Batllia va plantejar d'ofici aquesta qüestió, a l'empara de l'article 29 de la Llei de la jurisdicció administrativa i fiscal (LJAF), i ha conclòs que el contracte té naturalesa privada, en tractar-se d'un arrendament, sens perjudici de que contempli altres prestacions accessòries, de manera que correspon a la jurisdicció civil pronunciar-se sobre la procedència de la resolució del mateix.

Tercer.- Com a qüestió prèvia, s'ha de constatar que és cert que la part agent va interposar aquest recurs de forma inadequada, ja que es va acollir a les previsions de l'article 77 i següents de la LJAF, que regulen la impugnació dels autes resolutoris d'incidents, quan en realitat el recurs s'adreça contra una sentència del Tribunal de Batlles, que havia de seguir els tràmits de l'article 56 i següents de la mateixa Llei.

Tot i això, aquest defecte resulta essencialment esmenable i no causa cap indefensió a la contrapart. Ben al contrari, el termini d'interposició del recurs a què s'ha subjectat l'apel·lant és més breu que el que li correspondria i, per altra part, s'ha atorgat a les parts el termini de conclusions que preveu l'article 71 LJAF.

En conseqüència, s'ha de concloure que no existeix obstacle que impedeixi l'examen de les pretensions del recurrent.

Quart.- Sobre el contingut del recurs, s'han de desestimar en primer lloc les al·legacions de l'apel·lant sobre el plantejament extemporani de la incompetència de jurisdicció. En base als interessos públics que estan subjacents en els processos seguits davant d'aquesta jurisdicció, l'article 29 de la LJAF faculta el Tribunal, tant en instància com en apel·lació, a resoldre en base a arguments que no hagin estat plantejats per les parts, amb el requisit de donar a aquestes l'oportunitat d'al·legar sobre els motius que l'òrgan jurisdiccional considera aplicables.

El procés administratiu es regeix, doncs, pel principi de congruència, però el tribunal està facultat per a introduir, en el marc de les pretensions formulades per les parts, uns altres motius que puguin determinar l'estimació o desestimació d'aquelles, supòsit en el qual s'ha de donar prèviament audiència a les parts per tal de respectar el principi de contradicció.

De tota manera, cal tenir en compte que el Tribunal Constitucional ha declarat, en autes de 15 de novembre i 12 de desembre de 2001, que el principi iura novit curia s'imposa als raonaments jurídics de les parts, per la qual cosa queda disminuït el principi de rogació en l'àmbit de la Jurisdicció administrativa, en funció dels interessos públics que s'hi ventilen, de manera que el Tribunal "no té cap obligació d'efectuar el tràmit o l'incident d'ampliació d'al·legacions". En conseqüència, el tràmit de l'article 29 de la Llei reguladora d'aquesta Jurisdicció es configura com una mera facultat de l'òrgan jurisdiccional, sempre dins del marc que configuren les diferents pretensions de les parts.

Quant al moment processal en què el Tribunal pot fer ús de l'anomenada "tesi", l'article 29 LJAF afirma taxativament que es farà "abans de pronunciar sentència". No és exigible, doncs, que es faci en el moment inicial del procés, un cop presentats els escrits de demanda i contestació, sinó que l'òrgan jurisdiccional pot apreciar que concorren aquests altres motius determinants de l'estimació o la desestimació de les pretensions de l'agent en el moment de l'estudi o la deliberació del procés per a sentència.

En conseqüència, no es pot donar lloc a una estimació del recurs per aquest motiu. Una eventual dilació en la resolució del procés no constitueix causa determinant de l'èxit de les pretensions d'una o altra part, sens perjudici de que pugui tenir altres conseqüències jurídiques.

Cinquè.- Tampoc pot prosperar l'argument de que s'ha fet un ús desviat de les previsions de l'article 29 LJAF. En efecte, la facultat que contempla aquest precepte no s'estableix tant en benefici de les parts com de l'interès públic subjacent en els processos seguits davant d'aquesta jurisdicció.

En conseqüència, resulta irrellevant que totes les parts s'haguessin mostrat conformes amb el caràcter administratiu del contracte, si el Tribunal arriba a la conclusió de que es tracta d'un contracte privat. En definitiva, com ha declarat una constant jurisprudència, l'apreciació de la competència de l'òrgan jurisdiccional és una qüestió d'ordre públic, que pot ser apreciada d'ofici pel mateix.

Procedeix, doncs, desestimar aquest motiu d'impugnació.

Sisè.- Com ha declarat aquesta Sala en diverses ocasions (v. sentència 44-1998, de 21 de setembre, entre d'altres), la naturalesa administrativa o privada d'un contracte subscrit per un ens públic s'ha de determinar en funció dels seus elements subjectius i objectius, del contingut de les respectives obligacions de les parts i de la finalitat que es pretén aconseguir amb el conveni. De manera especial, cal atendre al fet de si es troba directament vinculat al desenvolupament regular d'un servei públic i a la mesura en què l'interès públic es veu afectat pel contingut del contracte.

El contracte administratiu es defineix per l'existència de característiques intrínseques que fan necessària una especial tutela de l'interès públic per al seu desenvolupament, cosa que justifica que l'Administració disposi de facultats exorbitants del dret privat. Per a determinar aquest punt, caldrà atendre de manera especial al contingut i causa del negoci, més que no a la terminologia utilitzada.

D'altra banda, cal tenir en compte que l'existència de les anomenades facultats exorbitants de l'Administració resulta més aviat una conseqüència que no una causa de la naturalesa jurídica dels contractes administratius.

Encara que tant el Codi de l'Administració com la Llei de la contractació pública, en regular els contractes administratius, només contemplen les figures clàssiques d'execució d'obres, de gestió de serveis públics i de subministrament, i en la darrera llei els de treballs tècnics i de serveis, resulta indiscutible que mereixen idèntica qualificació altres contractes administratius especials, que es troben igualment vinculats al desenvolupament d'un servei públic (en el sentit més ampli d'interès públic) i en els quals l'Administració disposa de prerrogatives exorbitants del dret privat. Aquests contractes especials es regeixen supletòriament, en allò que els sigui d'aplicació, per les normes reguladores dels contractes típics abans esmentats.

Setè.- En el cas que ara s'examina, el contracte litigiós té per objecte, com ja s'ha dit, el subministrament i la instal·lació, en règim de lloguer, d'un envelat, el recobriment del sòl i estands modulars per a la Fira X. El plec de condicions regula indubtablement el contracte com a públic i considera aplicable la normativa administrativa.

Segons el plec de prescripcions tècniques particulars, l'adjudicatari s'obligava a subministrar un envelat de les característiques descrites, amb la previsió de que s'haguessen de construir murets perimetrals per evitar l'entrada d'aigua. Així mateix, havia de procedir al recobriment del terra amb moqueta per als passadissos i estands i, finalment, havia d'instal·lar els estands modulars amb els requisits que igualment es descrivien.

El contracte té per finalitat el subministrament de la infraestructura necessària per celebrar la Fira X i, en conseqüència, s'inscriu en la competència comunal d'organització i promoció d'activitats de caràcter cultural, social, turístic, de lleure i esportiu no escolar, que contempla en l'actualitat l'article 4.13 de la Llei qualificada de delimitació de competències dels Comuns. En conseqüència, des d'un punt de vista subjectiu, el Comú actua en l'exercici d'una competència pròpia i pretén satisfer un interès públic.

Quant al contingut i finalitat del contracte, aquest no es limita al lloguer d'uns determinats materials o instal·lacions, sinó que comprèn el subministrament i la col·locació dels mateixos, incloent l'envelat, el recobriment del terra i els estands modulars per als expositors, amb les obres accessòries adients, així com el desmuntatge i la retirada posterior de tots aquests elements.

En conseqüència, es tracta d'un contracte mixt, en què el contingut essencial es refereix tant al subministrament dels materials com a la instal·lació i desinstal·lació dels mateixos, que són elements propis d'un contracte de serveis. Cal considerar que la referència al lloguer de les instal·lacions pretén deixar constància de que el Comú no adquireix la instal·lació, sinó que només en fa un ús temporal, però això no atribueix al contracte una naturalesa merament patrimonial, com la que contempla l'article 3.3 de la Llei de contractació pública, sinó que la prestació principal es refereix al subministrament i muntatge de les instal·lacions.

D'altra banda, el Comú disposa, segons el plec de condicions, de les prerrogatives que són pròpies de la contractació pública, en els termes previstos en el Codi de l'Administració.

Es tracta, en definitiva, de realitzar una finalitat d'interès públic, en l'exercici d'una competència pròpia de la Corporació comunal, de manera que s'ha de concloure que el contracte litigiós té naturalesa administrativa.

En conseqüència, procedeix estimar el recurs d'apel·lació i revocar la sentència impugnada, amb devolució de les actuacions al Tribunal de Batlles per a que es resolgui la qüestió de fons, tal i com sol·liciten ambdues parts.

Vuitè.- No s'aprecia una especial temeritat ni mala fe que justifiqui la imposició de les costes causades en aquesta instància.

DECISIÓ

En atenció a tot el que s'ha exposat, el Tribunal Superior de Justícia, Sala Administrativa, en nom del poble andorrà, decideix:

Primer.- Estimar el recurs d'apel·lació que interposa el Sr. Bermudez contra la sentència dictada el 9 de juliol de 2020 per la Secció Administrativa del Tribunal de Batlles, la qual es revoca i deixa sense efecte, amb devolució de les actuacions a l'òrgan de procedència, a fi que es dicti nova sentència sobre la qüestió de fons.

Segon.- No efectuar un especial pronunciament sobre les costes causades.

Aquesta sentència és ferma i executiva.

Manem que una vegada s'hagi complert el que disposa l'article 76 de la Llei de la Jurisdicció Administrativa i Fiscal es lliurin els autes originals amb la certificació d'aquesta sentència al Tribunal de Batlles, Secció Administrativa del qual procedien, i que s'arxivin les actuacions del Tribunal.

Així, per aquesta nostra sentència, definitivament jutjant, ho manem i signem.