FUNCIÓ PÚBLICA- classificació d'un funcionari, interpretació de la disposició transitòria sisena de la LFP, oposabilitat dels actes administratius. TSJA-044/13

Sentència

Magistrats

Pere Pastor Vilanova Albert Andrés Pereira Bernard Plagnet

Núm. de Protocol: AD-0039-2/2013 Núm. de Rotlle: TSJA-044/13

SENTÈNCIA NÚM. 12-2014

PARTS:

Apel·lant: M.I. GOVERN

Representant: Sra. Pérez

Advocat: Sra. Morillo

Apel·lant: Galan

Representant: Sra. Calderón

Advocat: Sr. Esparza

COMPOSICIÓ DEL TRIBUNAL:

President: M. I. Sr. Pere Pastor Vilanova

Magistrats: M. I. Sr. Bernard Plagnet

M. I. Sr. Albert Andrés Pereira

Andorra la Vella, vint-i-vuit de març del dos mil catorze.

El Tribunal Superior de Justícia, Sala Administrativa, ha vist el recurs d'apel·lació a les actuacions número AD-0039-2/2013.

En la tramitació d'aquestes actuacions han estat observades les prescripcions legals, i ha estat ponent el magistrat Sr. Pere Pastor Vilanova, el qual expressa el parer del Tribunal.

ANTECEDENTS DE FET

1.- El Sr. Galan va interposar demanda jurisdiccional contra el GOVERN, en relació amb el recurs de reposició interposat per l'interessat contra el refús tàcit de la seva sol·licitud introduïda el dia 22 d'octubre de 2012.

2.- El Tribunal de Batlles ha estimat parcialment la demanda promoguda pel Sr. Galan, mitjançant sentència del dia 24 de setembre de 2013.

3.- En el seu escrit d'apel·lació, el Sr. Galan manifesta principalment que:

se li va assignar el nivell XIII en ser nomenat director de l'OMPA, tractant-se d'un lloc de responsabilitat equivalent a aquell que ocupava quan va començar a treballar pel compte del Consell General. El salari es va mantenir sempre.

l'apreciació de GOVERN -assimilació del lloc de cap de l'OMPA a un lloc de director de departament d'un Ministeri- constituïa un error manifest d'apreciació.

l'OMPA era un òrgan de l'Administració general adscrit al Cap de Govern quan se'l va nomenar com a director, i no un departament.

el responsable de l'OMPA no era un director de Ministeri i era sotmès a la dependència del director del Ministeri d'Economia.

la denominació de "director" ho era a efectes de donar una visibilitat internacional, però sense creació de cap departament nou.

el seu successor tenia la denominació de "Coordinador de l'OMPA".

la figura de director de l'OMPA no existia més i no havia cessat en el càrrec, a diferència dels altres directors, en motiu dels canvis successius de Govern. El director de l'OMPA tenia un component d'estabilitat evident. La seva manca de cessament no podia resultar d'una simple irregularitat formal.

en entrar en vigor la llei de la funció pública, la seva base retributiva va ser la del nivell XIII.

en reingressar a Govern, havia d'incorporar-se en el lloc de treball de director de l'OMPA o en un nivell de classificació XIII.

el GOVERN no podia anar contra els seus propis actes.

l'OMPA no havia estat mai un departament de GOVERN, sinó un servei.

el seu retorn tenia que fer-se en la mateixa posició retributiva que ostentava abans l'excedència amb reserva de plaça del febrer del 2004.

li pertanyia el complement de responsabilitat addicional de la funció directiva que gaudia fins l'excedència del febrer del 2004, doncs li era d'aplicació la Disposició transitòria sisena de la llei de la funció pública, enlloc de la Disposició addicional segona.

cobrava un complement de responsabilitat addicional en entrar en vigor la llei de la funció pública.

tota interpretació s'havia de fer en favor del funcionari.

4.- El GOVERN va contestar, dient que el Sr. Galan va ser assimilat al nivell XIII per error, incomplint- se l'acord del 26 de març de 2001.

5.- El GOVERN tampoc es troba conforme amb la sentència dictada per l'Hble. Tribunal de Batlles. Els seus greuges són els següents:

el Tribunal a quo s'havia extralimitat en l'exercici de les seves potestats, tota vegada que el Sr. Galan només demanava l'assignació de la plaça de director de l'OMPA, sense sol·licitar la revisió del seu nivell de classificació segons el procediment dissenyat en la llei de la funció pública, ni impugnant l'acord de GOVERN del 26 de març de 2001.

l'acord de GOVERN del 26 de març de 2001 no es podia atacar, sense que la resolució expressa del GOVERN del dia 10 d'abril de 2013 permetés obrir novament les vies del recurs.

el Sr. Galan havia ocupat, fins a la seva excedència, exclusivament càrrecs de lliure designació. La classificació en la posició X obeïa al seu perfil professional, les funcions exercides i la realitat del lloc de treball ocupat.

un Tribunal no tenia competència per classificar els llocs de treball de l'Administració general.

6.- En el seu escrit de contesta al recurs de GOVERN, el Sr. Galan insistia en la manca de comunicació de l'acord del 26 de març de 2001.

7.- Trameses les actuacions a aquesta Sala, s'ha designat el magistrat ponent i han quedat vistes les actuacions per deliberar i decidir.

FONAMENTS DE DRET

Primer.- La Sala Administrativa del Tribunal Superior de Justícia és competent per conèixer del present recurs, segons l'article 39.3 de la Llei Qualificada de la Justícia.

Segon.- El Sr. Galan ha formulat demanda contra el GOVERN, concretament contra el seu acord de data 10 d'abril de 2013, pel qual es desestimava la seva sol·licitud de ser classificat en el grup funcional A XIII, com també a beneficiar-se d'un complement de responsabilitat addicional a comptar del dia 1 de juny de 2012.

El Tribunal de Batlles ha estimat parcialment la demanda, tot classificant l'interessat en la posició B XI.

El Sr. Galan i el GOVERN s'alcen contra la sentència emesa pel Tribunal de Batlles.

Tercer.- Esdevé indispensable efectuar una relació cronològica dels fets majors que envolten aquest litigi.

22 de juny de 1990: el Sr. Galan integra el Consell General, com a adjunt a la Secretaria General, després de superar la selecció corresponent (foli 73)

1 de febrer de 1994: el Sr. Galan és nomenat Secretari General de Govern (foli 77)

9 de març de 1994: el Sr. Galan queda adscrit als serveis del Cap de Govern, assumint el GOVERN la seva plaça de funcionari del Consell General (foli 75)

2 de novembre de 1995: el Sr. Galan és nomenat director de l'Oficina de Marques -OMPA- (foli 80)

26 de març de 2001: el Govern classifica al Sr. Galan en el nivell B X, "Cap d'unitat", en aplicació de la Disposició addicional segona de la llei de la funció pública (foli 81)

12 de gener de 2004: el Sr. Galan és nomenat Secretari General del Comú d'Encamp (foli 83)

11 de febrer de 2004: el Sr. Galan és cessat en el càrrec de director del departament de l'OMPA, essent-li atorgada una excedència amb reserva de plaça (foli 82)

14 de gener de 2008: el Sr. Galan obté una segona excedència amb reserva de plaça (foli 87)

17 d'abril de 2012: el GOVERN acorda el reingrés del Sr. Galan en el lloc de treball de cap d'unitat de l'OMPA (foli 88)

1 de juny de 2012: el Sr. Galan es reincorpora efectivament al servei actiu prop de l'Administració General, amb adaptació de la seva remuneració a l'acord de Govern del 26 de març de 2001 (foli 84)

22 d'octubre de 2012: el Sr. Galan sol·licita que la seva retribució i posició salarial es situï en el grup funcional A i nivell de classificació XIII i que se li apliqui la Disposició Transitòria sisena de la Llei de la funció pública, així com el reconeixement de la seva antiguitat a comptar de l'1 de juliol de 1990 (folis 30-35), resolució desestimada per silenci, però reformada parcialment en reposició a resultes de la presentació d'un recurs administratiu, en el sentit de ser estimada la pretensió relativa a l'antiguitat (folis 18-21)

22 de març de 2013: el GOVERN atorga al Sr. Galan una comissió de serveis per ocupar el lloc de treball de Responsable de l'Oficina de l'Energia des del 19 de desembre de 2012 i fins el 18 de desembre de 2014 (foli 90)

Quart.- Començarem pel recurs del Sr. Galan.

El recurrent manté que se'l va classificar al nivell A XIII quan va ser nomenat Director de l'OMPA, posició equivalent al lloc de treball que ocupava anteriorment al Consell General. I que aquesta classificació li tenia que ser respectada en reingressar a l'Administració General, un cop finalitzada la seva excedència amb reserva de plaça.

Aquesta premissa fonamental no queda provada a les actuacions. En primer lloc, perquè la llei de la funció pública va entrar en vigor el dia 11 de gener de 2001 i, per tant, molt desprès del nomenament del Sr. Galan al front de l'OMPA (2 de novembre de 1995). Aquesta Sala desconeix quines eren les taules salarials de l'any 1995 i, en particular, si es corresponen amb les actuals (abstracció feta de la seva necessària actualització), de manera que la comparació resulta impossible. L'antiga llei d'organització de l'Administracio general del 24 de maig de 1985 no conté cap previsió al respecte. En segon lloc, perquè el Tribunal desconeix quines eren les funcions encomanades al recurrent quan treballava pel compte del Consell General (el Reglament de funcionaris del M.I. Consell General del 24 de novembre de 1974 i les seves successives modificacions, tampoc regulen expressament les funcions dels secretaris-adjunts) i, sobretot, quines atribucions exactes exerceixen les persones classificades en el grup funcional A XIII. L'esforç probatori mínim exigia la demostració, per part del Sr. Galan, que el lloc de treball de director o de cap de l'OMPA era equiparable a aquells llocs de treball del nivell A XIII. Aquesta prova ha estat insuficient i no pot beneficiar a l'apel·lant. En tercer lloc, el cessament d'un director determina el retorn del funcionari a la seva plaça de procedència (article 35 de la llei de la funció pública). Res permet deduir que la plaça de secretari adjunt al Consell General tingui cabuda dins les funcions de la llei encomana als llocs de treball del grup A. Endemés, malament pot reivindicar l'apel·lant la plaça de director de l'OMPA quan en va ser cessat l'any 2004. En darrer lloc, els directors poden provenir tant del grup A com del grup B (article 34 de la llei de la funció pública). Per conseqüent, la classificació en el grup B, nivell X no apareix mancada de fonament.

El recurrent al·lega també que la seva nova adscripció es feia en un lloc de treball de categoria inferior. Aquest greuge és orfe de tota prova.

Un altre argument del Sr. Galan consisteix en sostenir que no era el director de cap departament, sinó el màxim responsable de l'OMPA, pretenent així descartar tota connotació política o de lliure designació del seu càrrec. La nombrosa documentació que obra a les actuacions no corrobora aquest plantejament, ans el contrari. Ja s'ha exposat més amunt, que el Sr. Galan va ser designat "director" de l'OMPA l'any 1995 i cessat l'any 2004. Independentment del tipus de denominació que vulgui donar el Sr. Galan al lloc de treball ocupat, resulta indiscutible que la plaça va ser atribuïda discrecionalment i sense superar cap mena de concurs públic, qual cosa s'encabeix idealment en un rol de màxima confiança. El fet de no ser cessat per raó dels canvis polítics, no altera el seu estatut professional. A més i sense desmerèixer cap talent, el currículum de l'interessat no presentava, l'any 1995, cap especialització en matèria de propietat intel·lectual. En efecte, l'interessat comptava aleshores amb una llicenciatura en filologia hispànica (foli 34).

És cert que el GOVERN admet que la posició retributiva del Sr. Galan era del nivell A XIII a comptar de l'entrada en vigor de la llei de la funció pública. Aquella situació va perllongar-se més de tres anys pel que sembla (2001-2003). El GOVERN ha explicat que es tractava d'una anomalia -fruit del desplegament progressiu dels manaments de la llei de la funció pública- doncs no s'executava l'acord governatiu del 26 de març de 2001 que classificava B X la plaça de retorn del recurrent ("Cap d'unitat del Cos general de l'OMPA"), en mèrits de la disposició addicional segona de la llei de la funció pública:

"Els funcionaris que hagin ocupat places de lloc de treball de director amb anterioritat a l'entrada en vigor d'aquesta Llei, o bé que estiguin ocupant aquestes places en el moment de la seva entrada en vigor, quedaran classificats en el Grup A o en el Grup B i en les ocupacions professionals tipus que el Govern, a proposta de la Secretaria d'Estat de Funció Pública, consideri adequats al perfil professional corresponent, i en el cas de cessament, els serà d'aplicació l'article 35 de la Llei".

Aquest punt del debat s'ha d'analitzar, amb més profunditat, juntament amb l'examen del recurs d'apel·lació interposat per GOVERN.

Per acabar, el recurrent exigeix el pagament del complement de responsabilitat addicional de la funció directiva que gaudia fins l'excedència, en mèrits de la Disposició transitòria sisena de la llei de la funció pública:

"Els funcionaris que, a l'entrada en vigor de la Llei, ocupin places de llocs de treball que tinguin assignades retribucions per complement de responsabilitat addicional, mantindran la retribució d'aquest complement quan canviïn a una altra plaça d'un lloc de treball que no tingui assignat aquest complement, solament en els casos en què aquest complement hagi estat inclòs per al càlcul de la seva posició retributiva. Les quanties que es garanteixen s'integraran en els complements corresponents a cada cos, d'acord amb el que estableix l'article 63 de la present Llei i, en el cas de superar la retribució màxima de tots els complements, l'excés resultant passarà a formar part del complement d'absorció".

En entrar en vigor la llei de la funció pública, el Sr. Galan gaudia d'un salari base, d'un complement per antiguitat i d'una prima de responsabilitat (foli 127). A resultes de la seva reintegració a l'Administració general, la prima esmentada ha desaparegut, però se li ha reconegut un nou complement salarial, anomenat "reconeixement de la funció directiva". Aquest concepte porta causa directa de l'article 35 de la llei de la funció pública que gratifica els directors cessats que han ocupat una plaça de director durant més de cinc anys. El recurrent demana, a més, el reconeixement d'un complement de responsabilitat addicional o de funció directiva en motiu de la Disposició transitòria sisena de la llei de la funció pública.

Aquesta pretensió no pot triomfar. En efecte, la lectura que dóna el recurrent de la llei conduiria a remunerar injustament dues vegades la funció de director, doncs, una vegada cessat, cobraria el "reconeixement de la funció directiva" de l'article 35 i, a més, el complement de responsabilitat addicional de la disposició transitòria sisena. Una lectura acurada d'aquesta darrera disposició deixa establert que no està dissenyada pels directors, quina pèrdua de remuneració ja queda atenuada per les previsions de l'article 35. En efecte, el complement de responsabilitat addicional de la disposició transitòria sisena s'ha d'integrar necessàriament en alguns dels complements establerts a l'article 63 de la Llei. Aquell article retribueix solament el complement de lloc, de millora, d'antiguitat, de responsabilitat addicional (només mentre s'assumeixen les funcions), específic (cossos especials) i altres. Aquest darrer concepte està desplegat en el Reglament de sistemes de compensació del 31 de desembre de 2003 que no interessa el nostre cas. La disposició addicional segona (mal anomenada, doncs tracta de supòsits transitoris) i la disposició transitòria sisena tenen el mateix objecte, és a dir mantenir, en la mesura del possible, el poder adquisitiu dels directors i dels altres funcionaris més "antics" en motiu de l'eventual minoració de les seves responsabilitats a resultes de l'entrada en vigor de la llei. Per tant, la petició s'ha de refusar, en no trobar-se comprès el Sr. Galan en el supòsit ideat en la disposició transitòria sisena.

Cinquè.- El recurs del GOVERN imputa a la sentència impugnada, segons aquest ordre, tres greuges processals: la incongruència de la sentència apel·lada, la impossibilitat d'impugnar l'acord del 26 de març de 2001 i la impossibilitat per part del Tribunal de classificar un funcionari.

En relació amb l'ofici del jutge:

El recurrent considera que el Sr. Galan perseguia només l'assignació de la plaça de director de l'OMPA, sense sol·licitar la revisió del seu nivell de classificació. La petició que conté la demanda consisteix en la declaració del dret del demandant: "a ser classificat ... en el grup A i nivell de classificació XIII ...". La sentència és del tot congruent puix ha declarat el dret de l'interessat a ser classificat en el grup funcional B XI.

En relació amb la fermesa de l'acord del 26 de març de 2001:

El Sr. Galan defensa, a diferència de GOVERN, la inexistència d'aquell acord. L'esmentat acte administratiu existeix dins l'ordenament jurídic des de la seva emissió (article 44 del Codi de l'Administració) doncs consta en els llibres de Govern segons certificació del seu Secretari General. Pertocava al Sr. Galan demostrar el seu caràcter inautèntic (article 41 del Codi de l'Administració) i no ho ha fet. Altra cosa és el moment en què l'acte administratiu desfavorable esdevé oponible a la persona afectada (article 45 del Codi de l'Administració), cosa que succeeix, per regla general, quan es produeix la seva notificació. És cert que diferents actes administratius comunicats al Sr. Galan fan estat de la seva classificació com a "Cap d'unitat del Cos general de l'OMPA" (resolucions del 14 de gener de 2008: folis 32 i 87, 17 d'abril de 2012: foli 88, 2 de maig de 2012: foli 89, 22 de març de 2013: foli 90). Nogensmenys, aquestes decisions no es connecten suficientment amb l'acord del 26 de març de 2001 ni, encara menys, deixen palès que la plaça del Sr. Galan era del nivell B X.

Això no obstant, la resolució impugnada conté l'"ATÈS" següent:

"ATÈS que en data 26 de març del 2001, el Govern acorda els llocs de treball que hauran d'ocupar els alts càrrecs de l'Administració general en el moment del seu cessament com a tals. En aquesta sessió, el Govern acorda que el lloc de treball, com a funcionari, que haurà d'ocupar el Sr. Galan en el moment del seu cessament com a director serà en el de Cap d'Unitat classificat en el nivell X" (foli 19).

Per tant, el Sr. Galan no podia ignorar, en interposar la present demanda, la realitat i eficàcia de la decisió primitiva del dia 26 de març de 2001. La manca d'indicació de les vies i terminis de recurs permeten encara, això sí, la seva impugnació en aplicació de l'article 47 in fine del Codi de l'Administració.

Però força és de constatar que la classificació en el nivell B X porta causa primitiva del repetit acord governatiu del 26 de març de 2001 i que aquest no ha estat impugnat, com bé apunta el GOVERN en el seu escrit de contesta (foli 70). La decisió del 10 d'abril de 2013 esdevé així un mer acte confirmatori puix té idèntic objecte, és a dir la classificació del funcionari. La revisió judicial de la classificació del lloc de retorn del Sr. Galan no es podia doncs realitzar sense verificar la legalitat de l'acord del 26 de març de 2001, de la qual l'acte ara combatut és inseparable. Resoldre altrament, suposa estatuir ultra pètita, com ho fa tàcitament la instància, perquè condueix a deixar sense efecte la decisió del 26 de març de 2001. La sentència apel·lada s'ha de revocar per via de conseqüència en tractar-se d'una qüestió d'ordre públic. Tot i així, la classificació del Sr. Galan podrà ser examinada ulteriorment en cas d'impugnació de la resolució administrativa del dia 26 de març de 2001.

L'estimació d'aquest motiu del recurs fa innecessari l'examen dels demés greuges avançats pel GOVERN.

Sisè.- Per tot l'exposat, procedeix la desestimació del recurs d'apel·lació interposat pel Sr. Galan i l'acolliment d'aquell plantejat pel GOVERN.

Setè.- No es fa cap pronunciament sobre el pagament de les costes judicials de cap instància per raó de manca de temeritat.

D E C I S I Ó

En atenció a tot el què s'ha exposat, la Sala Administrativa del Tribunal Superior de Justícia, en nom del poble andorrà, ha decidit desestimar el recurs d'apel·lació interposat pel Sr. Galan, estimar el recurs d'apel·lació plantejat pel GOVERN, ambdós dirigits contra la sentència 2013-062, de 24 de setembre de 2013, dictada per la Secció Administrativa de la Batllia, que es revoca parcialment, sense perjudici que la classificació del Sr. Galan pugui ser examinada ulteriorment en cas d'impugnació de la resolució administrativa del dia 26 de març de 2001. El segon pronunciament que conté la sentència apel·lada, és a dir la desestimació de l'aplicació de la Disposició transitòria sisena de la llei de la funció pública al Sr. Galan, s'ha de confirmar. No es fa cap pronunciament sobre el pagament de les costes judicials de cap instància.

Aquesta sentència és ferma i executiva.

Manem que una vegada s'hagi complert el que disposa l'article 76 de la Llei de la Jurisdicció Administrativa i Fiscal es lliurin els autes originals amb la certificació d'aquesta sentència al Tribunal de Batlles, Secció Administrativa del qual procedien, i que s'arxivin les actuacions del Tribunal.

Així, per aquesta nostra sentència, definitivament jutjant, ho manem i signem.