URBANISME - Revisió del POUP. No procedeix un segon tràmit d'informació pública. Les limitacions d'aprofitament no són indemnitzables. No és possible una transferència d'aprofitament urbanístic en favor de terrenys comunals, que són no urbanitzables (1000063/2018)

Sentència

Magistrats

Albert Andrés Pereira Bernard Plagnet Elsa Puig Muñoz

Núm. de Protocol: 1000063/2018 Núm. de Rotlle: TSJA-0000025/2020

SENTÈNCIA 7-2021

PARTS:

Apel·lant: Sr. Nogués

Representant: Sra. Agullo

Advocada: Sra. Marti

Apel·lat: COMÚ X

Representant: Sra. Narváez

Advocada: Sra. Ricart

Apel·lat: GOVERN D'ANDORRA

Representant: Sra. Quesada

Advocada: Sra. Pera

COMPOSICIÓ DEL TRIBUNAL:

President: Sr. Albert Andrés Pereira

Magistrats: Sr. Bernard Plagnet

Sra. Elsa Puig Muñoz

Andorra la Vella, el vint-i-set de gener de dos mil vint-i-u.

El Tribunal Superior de Justícia, Sala Administrativa, ha vist el recurs d'apel·lació a les actuacions número 1000063/2018.

En la tramitació d'aquestes actuacions han estat observades les prescripcions legals, i ha estat ponent el magistrat Sr. Albert Andrés Pereira, el qual expressa el parer del Tribunal.

ANTECEDENTS DE FET

1.- La representació del Sr. Nogués va interposar demanda contra el Comú X i contra el Govern, en què impugnava la resolució de 23 d'octubre de 2018 de la Comissió Tècnica d'Urbanisme, desestimatòria del recurs que l'agent havia interposat contra el Decret comunal de 25 de juny de 2018, d'aprovació definitiva de la revisió del Pla d'ordenació i urbanisme parroquial (POUP) X.

La sentència de 28 de maig de 2020 de la Secció Administrativa del Tribunal de Batlles ha desestimat la demanda, declarant que les resolucions impugnades són ajustades a dret i als fins que legitimen l'activitat administrativa.

2.- La representació de l'agent ha interposat recurs d'apel·lació contra l'esmentada sentència de la Batllia, el qual es fonamenta, en síntesi, en les següents al·legacions:

El Comú va introduir modificacions substancials respecte del projecte de POUP que havia aprovat provisionalment, sense obrir un segon tràmit d'informació pública, per la qual cosa existeix un motiu de nul·litat de ple dret en l'acte d'aprovació definitiva.

La Comissió Tècnica d'Urbanisme ha envaït les competències comunals, a l'impedir la transferència d'aprofitament urbanístic que s'havia contemplat en l'aprovació inicial. L'interessat té un dret derivat d'aquesta aprovació inicial i no una mera expectativa.

Aquesta transferència d'aprofitament permetia evitar que es buidés de contingut el dret de propietat de l'agent, l'immoble del qual es troba afectat per les limitacions derivades de la seva inclusió en l'àrea de protecció del paisatge cultural de la Quesada V.

Encara que la transferència d'aprofitament es va preveure en favor d'uns terrenys de titularitat comunal, s'hagués pogut contemplar la prèvia desafectació dels mateixos, d'acord amb les disposicions del Codi de l'Administració.

3.- Les respectives representacions del Govern i del Comú X s'han oposat al recurs en base a arguments que articulen una mateixa línia de defensa, i que versen sobre:

No procedia un segon tràmit d'informació pública, ja que les modificacions del Pla aprovat provisionalment no es van introduir per iniciativa del Comú, sinó com a conseqüència de l'informe de la Comissió Tècnica d'Urbanisme, en el tràmit d'aprovació prèvia per part del Govern.

No és possible acordar una transferència d'aprofitament urbanístic quan intervé un immoble de titularitat comunal, que està classificat per llei com a no urbanitzable.

Les limitacions derivades de la inclusió de la finca de l'agent en l'àmbit del paisatge d'interès cultural de la Quesada V no són indemnitzables, d'acord amb l'article 6 de la Llei general d'ordenació del territori i urbanisme. A més, no es pot confondre el dret de propietat amb el dret a edificar, que depèn de les previsions del planejament urbanístic.

La Comissió Tècnica d'Urbanisme ha actuat dins del marc de les seves competències d'informe sobre les revisions del plans d'ordenació i urbanisme parroquials.

4.- En haver estat acordada la substitució de la vista oral pel tràmit de conclusions, les parts van presentar els escrits corresponents, en els quals van reproduir substancialment les al·legacions que anteriorment havien formulat.

FONAMENTS DE DRET

Primer.- La Sala Administrativa del Tribunal Superior de Justícia és competent per a conèixer del present recurs, segons l'article 39.3 de la Llei Qualificada de la Justícia.

Segon.- Per a una adequada resolució de la qüestió litigiosa, convé tenir en compte que, en la versió inicial del POUP X, els terrenys de l'interessat, inclosos dins la unitat d'actuació UA-Suble-48, no tenien reconeguda cap edificabilitat, ja que se situen en l'àmbit de protecció de la Quesada V, declarada bé immoble d'interès cultural en la modalitat de paisatge cultural.

En procedir-se a la revisió del POUP, el Comú va introduir en l'aprovació provisional una modificació relativa a aquesta unitat d'actuació, consistent en dividir-la en tres àmbits -a), b) i c)-, que comprenien el terrenys dels particulars afectats per les limitacions derivades de la legislació de patrimoni cultural, als quals es reconeixia un aprofitament urbanístic. Al mateix temps, s'afegia un quart àmbit - el d)-, d'ubicació discontinua i conformat per terrenys comunals, als quals pretenia transferir-se l'edificabilitat reconeguda en els tres àmbits anteriors.

La Comissió Tècnica d'Urbanisme (CTU) va informar desfavorablement aquesta modificació, en entendre que els terrenys comunals han de ser classificats com a sòl no urbanitzable, segons l'article 38.2 de la Llei general d'ordenació del territori i urbanisme (LGOTU), de manera que no resultava ajustada a dret la transferència d'aprofitaments prevista en la revisió del POUP.

El Comú va aprovar definitivament la revisió del POUP, recollint el contingut de l'informe de la CTU, mitjançant el Decret de 25 de juny de 2018 que la part agent impugna en aquest procés.

Tercer.- El primer dels motius d'impugnació que articula el recurrent discuteix el fet que el Comú va modificar en l'aprovació definitiva les previsions contemplades en el tràmit d'aprovació provisional, sense obrir un segon tràmit d'informació pública, malgrat que es van acordar modificacions substancials relatives a la classificació del sòl.

Segons l'article 104 de la LGOTU, el procediment de revisió del POUP s'ha de subjectar als mateixos tràmits previstos per a la redacció i aprovació inicial, el que suposa una remissió als articles 95 i següents de la mateixa llei.

És cert que l'article 98 preveu que, si s'acorden modificacions substancials respecte del projecte inicial, com a conseqüència de les al·legacions presentades en el període d'informació pública, el Comú ha d'obrir un segon tràmit d'informació pública durant 30 dies. Ara bé, en aquest cas, les modificacions no es van introduir abans de l'aprovació provisional, sinó després d'aquest tràmit, de resultes de l'informe preceptiu de la CTU, que va considerar que la nova regulació de la unitat d'actuació UA-Suble-48 "El V" no resultava ajustada a dret.

En aquestes condicions, resulta evident que no era necessari obrir un segon tràmit d'informació pública. La modificació no es va introduir a conseqüència de les al·legacions presentades pels interessats i abans de l'aprovació provisional, que és el moment que preveu l'article 98 de la LGOTU. Ben al contrari, va tenir lloc posteriorment, a la vista de l'informe de la CTU, emès en el tràmit d'aprovació prèvia del Govern que regula l'article 99 de la pròpia llei.

A més, cal tenir en compte que la finalitat d'un segon període d'informació pública és la de donar publicitat a les esmenes introduïdes com a conseqüència de les al·legacions dels interessats, que responen substancialment a criteris d'oportunitat. En aquest cas, les objeccions de la CTU responen a motius d'estricta legalitat, ja que la seva intervenció, segons l'article 99 de la LGOTU, no és altra que la de verificar que el projecte de POUP s'ajusta a les previsions de la llei. En conseqüència, en tractar-se de l'aplicació de criteris estrictament jurídics d'adequació a la llei, no té sentit l'obertura d'un segon tràmit d'informació pública, ni aquestes qüestions són pròpies d'aquest tràmit.

En conseqüència, procedeix desestimar aquest primer motiu d'impugnació.

Quart.- El recurrent invoca a continuació que la CTU ha envaït les competències del Comú, que seria sobirà per planificar quines i on es realitzen les transferències d'aprofitament procedents de terrenys que no poden materialitzar l'edificació. En aquest sentit, considera que la CTU hagués pogut confirmar aquella transferència, sotmetent-la a un previ expedient de desafectació del domini públic comunal.

La intervenció de la CTU és preceptiva segons l'article 132.1.a) de la LGOTU, que li atribueix la competència per emetre informe, entre d'altres supòsits, sobre els Plans d'ordenació i urbanisme parroquials dels comuns i les seves revisions, amb caràcter previ a l'aprovació de Govern que preveu l'article 99 de la mateixa llei, la qual té per objecte verificar la conformitat del projecte de POUP amb les disposicions de la llei.

Es tracta d'un control de legalitat, i també basat en la coordinació territorial supracomunal, que no incideix en criteris de mera oportunitat. En conseqüència, si la CTU ha apreciat la infracció d'un precepte legal en la mesura en què no es pot transferir l'edificabilitat d'uns terrenys privats a uns altres terrenys comunals, que són per prescripció legal no urbanitzables, és ben evident que la Comissió ha actuat en el marc de les competències que li atribueixen els preceptes abans esmentats.

Encara que el recurrent insisteixi en què l'aprovació definitiva de la revisió del POUP s'hagués pogut subjectar a una futura desafectació dels terrenys comunals, no es pot oblidar que aquesta és una circumstància eventual i futura, de manera que el Pla no podia contenir unes previsions contràries a la llei, en funció d'unes hipotètiques circumstàncies que no concorrien en el moment en què va ser aprovat.

D'altra banda, també cal tenir en compte que la mateixa possibilitat de la desafectació resulta, en aquest cas, problemàtica. Els béns de domini públic ho poden ser per la seva afectació a un ús o servei públic, o bé per la seva naturalesa, quan és la llei la que els atribueix aquesta condició. Aquí no es tracta d'uns terrenys afectats a l'ús o al servei públic, que són els supòsits que l'article 78 preveu com a susceptibles de desafectació, sinó que són béns demanials per la seva naturalesa, segons l'article 38.2 de la LGOTU, i per tant han de mantenir aquesta qualificació pel seu propi caràcter.

Cinquè.- Sobre la qüestió de fons, s'ha de concloure que les modificacions introduïdes en el projecte aprovat provisionalment no eren ajustades a dret i, en conseqüència, les resolucions impugnades han de ser confirmades íntegrament.

En primer lloc, perquè el projecte de revisió del POUP atribuïa una determinada edificabilitat a unes finques incloses en l'àmbit de protecció de la Quesada V, que s'ha declarat com a paisatge d'interès cultural. Com és obvi, aquesta previsió resulta incompatible amb la normativa aplicable en matèria de patrimoni cultural i, especialment, en el Decret de 26 de juliol de 2006, d'establiment dels criteris arquitectònics i urbanístics que han de regir aquest paisatge i el seu entorn de protecció. En conseqüència, resulta no ajustada a dret l'atribució d'una determinada edificabilitat en una zona que no admet la mateixa.

En segon lloc, aquesta edificabilitat atribuïda amb infracció de les previsions legals i reglamentàries tampoc podia ser transferida a uns terrenys de titularitat del Comú, ja que això infringeix l'article 38.2 de la LGOTU, segons el qual constitueixen sòl no urbanitzable tots els terrenys dels comuns i dels quarts.

En definitiva, la transferència d'aprofitament urbanístic no resulta ajustada a dret, en funció de les limitacions que pesen tant sobre els terrenys d'origen (àmbits "a", "b" i "c" de la UA-Suble-48), com sobre els terrenys de destinació (àmbit "d" de la mateixa unitat d'actuació).

En darrer terme, convé precisar que l'aprovació provisional de la revisió del POUP és un mer acte de tràmit, de manera que el seu contingut no atorga drets consolidats als ciutadans, sinó que és només l'aprovació definitiva la que determina el contingut del Pla. De fet, aquesta aprovació definitiva no ha modificat la situació jurídica que era aplicable anteriorment a la finca del recurrent, de manera que tampoc des d'aquest punt de vista es pot apreciar cap vulneració del dret per part de les resolucions impugnades.

Sisè.- En realitat, la qüestió que planteja el recurrent versa sobre la procedència de que el recurrent obtingui una compensació per les limitacions derivades de la declaració de la Quesada V com a paisatge d'interès cultural, que considera equivalents a una privació de la seva propietat.

Sobre aquesta qüestió ja s'ha pronunciat aquesta Sala en les sentències núm. 74-2009, de 14 de setembre, i 51-2011, de 15 de setembre, relatives a immobles situats en el mateix àmbit de protecció, per la qual cosa procedeix reproduir aquí les consideracions que ja es van fer en els supòsits anteriors. Com diu la sentència de 15 de setembre de 2011:

"En darrer terme, cal tenir en compte que l'abans esmentada sentència de 14 de setembre de 2009 ja va abordar també la qüestió referida a la patrimonialització del sostre edificable derivat de la normativa anterior a la Llei general d'ordenació del territori i urbanisme, encara que en aquell cas es va fer des de la perspectiva de la pretensió d'obtenir una indemnització econòmica per les limitacions que resulten de la declaració de la vall V com a bé immoble d'interès cultural. En conseqüència, també resulten aplicables en aquest cas les consideracions que van donar lloc a la referida sentència.

Segons es va dir llavors:

"Aquesta pretensió (indemnitzatòria) no pot prosperar, ja que l'article 6 de la LGOTU exposa el principi de la no indemnització:

« Principi de no indemnització: Les limitacions d'aprofitament i d'ús dels terrenys i de les edificacions, derivades de l'ordenació del sòl i l'urbanisme de conformitat amb les previsions d'aquesta Llei, no confereixen drets d'indemnització de cap mena. »

Contràriament a l'afirmació continguda en el recurs d'apel·lació (punt Cinquè), aquest principi és d'aplicació general i no s'aplica solament "a les cessions clarament identificades en l'esmentada llei".

D'altra banda aquest principi el confirma l'article 4 del reglament urbanístic:

3.- No indemnitzabilitat per les condicions d'ordenació establertes pel planejament:

El contingut urbanístic de la propietat immobiliària és conseqüència directa de la planificació. Per això, les limitacions d'aprofitament i d'ús dels terrenys i de les edificacions derivades de l'ordenació establerta pel planejament urbanístic no confereixen drets d'indemnització de cap mena, sense perjudici del dret dels propietaris a la distribució equitativa dels beneficis i les càrregues urbanístiques que se'n derivin, en els termes que disposa l'apartat següent.

Els demandants sostenen que aquesta situació constitueix un atemptat al dret de propietat. Però, podem remarcar, com la CTU (...)

« únicament disposaven de simples expectatives o de drets potencials (no de drets adquirits) que no s'han materialitzat ni patrimonialitzat en cap moment ».

A més, convé tenir en compte la « lògica » de la planificació urbanística. Podem remarcar principalment que l'article 16 de la LGOTU es titula « Contingut urbanístic de la propietat »

El contingut urbanístic de la propietat immobiliària és conseqüència directa de la planificació i queda integrat per l'adquisició successiva o, en determinats supòsits i condicions, simultània, del dret a urbanitzar i del dret a edificar. »

Igualment podem citar el principi que figura a l'article 4 del Reglament urbanístic :

2. Funció social de la propietat

Conforme a la funció social de la propietat que consagra l'article 27 de la Constitució, les facultats dels propietaris del sòl s'han d'exercir dins dels límits i amb compliment dels deures que preveu la Llei general d'ordenació del territori i urbanisme i, per remissió d'aquesta Llei, els plans, d'acord amb la classificació urbanística assignada als terrenys".

També des d'aquesta perspectiva procedeix denegar, doncs, el reconeixement de la materialització del sostre edificable que preveia la normativa anterior a l'entrada en vigor de la Llei general d'ordenació del territori i urbanisme".

Per aquests mateixos criteris, i en aplicació de l'article 6 de la LGOTU, procedeix desestimar aquesta pretensió i, amb ella, la totalitat del recurs.

Setè.- No s'aprecia una especial temeritat ni mala fe que justifiqui la imposició de les costes causades en aquesta instància.

Decisio

En atenció a tot el que s'ha exposat, el Tribunal Superior de Justícia, Sala Administrativa, en nom del poble andorrà, decideix:

Primer.- Desestimar el recurs d'apel·lació que interposa el Sr. Nogués contra la sentència dictada per la Secció Administrativa del Tribunal de Batlles en data 28 de maig de 2020, la qual es confirma en els seus propis termes.

Segon.- No efectuar un especial pronunciament sobre les costes causades.

Aquesta sentència és ferma i executiva.

Manem que una vegada s'hagi complert el que disposa l'article 76 de la Llei de la Jurisdicció Administrativa i Fiscal es lliurin els autes originals amb la certificació d'aquesta sentència al Tribunal de Batlles, Secció Administrativa del qual procedien, i que s'arxivin les actuacions del Tribunal.

Així, per aquesta nostra sentència, definitivament jutjant, ho manem i signem.