PROCEDIMENT DISCIPLINARI. Obertura d'expedient. Manca de legitimació dels denunciants (CSJ 0028/2021 - TSJ 0016/2021)

Sentència

Magistrats

Albert Andrés Pereira Carles Cruz Moratones Yves Picod Marie Conte Fátima Ramírez Souto Elsa Puig Muñoz Alexandra Cornelia Sola Vincent Aniére

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTÍCIA

Presidència

TSJ 0000016/2021 ORIGEN : ORG_0 028/2021

SENTÈNCIA 011-2021

PARTS:

Agent: Srs. Marti, Roda, Tejada, Tamarit, Mena, Pina, Téllez, Campillo, Ricart, Sarabia, Roda, Puga, Luís, Machado, Águila, Romeu i Pérez

Advocat: Sra. Guerrero

Defenent: CSJ

Representant: Sra. Querol

Advocat: Sra. Girona

OBJECTE : PROCEDIMENT DISCIPLINARI. Obertura d'expedient. Manca de legitimació dels denunciants.

COMPOSICIÓ DEL TRIBUNAL:

President: Sr. Albert Andrés Pereira

Magistrats: Sr. Yves Picod

Sr. Vincent Anière

Sra. Marie Conte

Sra. Fátima Ramírez Souto

Sr. Carles Cruz Moratones

Sra. Elsa Puig Muñoz

Sra. Alexandra Cornella Sola

Andorra la Vella, el 4 d'octubre del 2021.

El Ple del Tribunal Superior de Justícia, format pels Magistrats abans esmentats, ha vist el recurs formulat per la representació dels Srs. Marti, Roda, Tejada, Tamarit, Mena, Pina, Téllez, Campillo, Ricart, Sarabia, Roda, Puga, Luís, Machado, Águila, Romeu i Pérez, envers un acord dictat pel ORG_0.

Ha estat ponent el magistrat Sr. Albert Andrés Pereira qui expressa el parer del Tribunal.

ANTECEDENTS DE FET

1.- En data 2 de juny de 2021, el ORG_0 va acordar no admetre a tràmit la queixa formulada pels agents el 21 de maig anterior, en què sol·licitaven la incoació i tramitació d'un expedient disciplinari al Sr. Ricart, pel fet de no haver notificat cap decisió respecte de la denúncia formulada per aquells el 19 de març de 2021, a fi de que la Fiscalia actués d'ofici respecte de diversos fets, actuacions o pràctiques desenvolupades per vàries entitats, que serien similars a les que s'atribueixen als agents, com a antics empleats, gestors o directius de l'entitat bancària X, i pels quals es troben immersos en una causa penal.

2.- Contra aquesta resolució del ORG_0, els agents han interposat demanda davant del Ple d'aquest Tribunal, la qual es fonamenta, en síntesi, en les següents al·legacions:

La denúncia no es refereix a fets que s'acabessin de produir en la data de la mateixa (19 de març de 2021), sinó que la Fiscalia ja en tenia coneixement amb anterioritat, atès que consten en els sumaris relatius a X que ja obren a mans de la Batllia i de la Fiscalia des de l'any 2015.

El Ministeri Fiscal no actua d'acord amb el principi d'oportunitat, sinó que està subjecte al de legalitat, de manera que està obligat a l'exercici de les accions pertinents, sense que hi pugui haver un tractament desigual entre els antics empleats de X i altres persones en situació idèntica o comparable.

La Fiscalia estava obligada a notificar als denunciants la seva decisió respecte de la denúncia rebuda, d'acord amb l'article 4.2 de la Llei del Ministeri Fiscal.

3.- La representació del ORG_0 ha contestat la demanda, sol·licitant que sigui desestimada íntegrament, d'acord amb les següents argumentacions:

Els recurrents no ostenten cap interès legítim, ja que només podien posar en coneixement del Consell els fets que consideraven com a constitutius d'una infracció, si bé llur dret acaba aquí.

Correspon al Consell la potestat d'incoar expedient disciplinari, si entén que els fets denunciats poden constituir alguna infracció.

No havia transcorregut un temps suficient per afirmar que la Fiscalia hagués acumulat retards significatiu en el tractament dels 18 casos denunciats, ja que tot just havien passats dos mesos des de la data de la denúncia.

L'actuació imparcial, i d'acord amb el principi de legalitat, no suposa l'obligació d'exercir les accions penals, quan aquestes no estiguin degudament justificades, per no estar acreditat el fet delictiu o no existir indicis suficients contra la persona en qüestió.

4.- Les parts van presentar els corresponents escrits de conclusions, en els quals van reproduir substancialment les al·legacions que anteriorment havien formulat.

5.- El Magistrat Sr. MGT ha formulat la seva abstenció per conèixer d'aquesta causa, la qual ha estat acceptada pel President del Tribunal.

FONAMENTS DE DRET

Primer.- El Ple del Tribunal Superior de Justícia és competent per a conèixer del present recurs, segons l'article 87 de la Llei Qualificada de la Justícia.

Segon.- Com s'ha exposat en els antecedents, els agents interposen recurs contra l'acord adoptat pel ORG_0 en data 2 de juny de 2021, que va resoldre no admetre a tràmit una queixa presentada per ells contra el Sr. Ricart, en què sol·licitaven l'obertura d'un expedient disciplinari. Aquesta queixa es basava en el fet de que no se'ls havia notificat cap decisió respecte de la denúncia formulada davant de la Fiscalia el 19 de març de 2021, en què exposaven el seu criteri sobre l'existència d'un tracte desigual entre els recurrents, antics empleats o directius de X, i els empleats d'altres entitats, respecte de fets, actuacions o omissions que consideren similars o idèntics, i feien referència a diverses situacions que, segons el seu parer, es troben en aquesta circumstància.

Tercer.- Atenent a elementals raons de sistemàtica, procedeix examinar en primer lloc l'al·legació que formula la part demandada sobre l'absència d'un interès legítim dels recurrents, que comportaria la seva manca de legitimació activa.

Encara que la competència per conèixer d'aquest recurs està atribuïda al Ple d'aquest Tribunal, com abans s'ha indicat, pel fet de tractar-se de la impugnació d'un acord del ORG_0, resulta indubtable que el règim disciplinari de Batlles, Magistrats i membres del Ministeri Fiscal té una naturalesa materialment administrativa, de manera que resulta pertinent fer referència a la jurisprudència de la Sala corresponent d'aquest Tribunal en relació amb la referida matèria. En el mateix sentit, s'han d'aplicar els criteris que recull l'article 23 de la Llei de la jurisdicció administrativa i fiscal sobre la legitimació activa que han de posseir els demandants.

Quart.- La sentència de la Sala Administrativa núm. 11/2019, de 21 de febrer, ha examinat aquesta qüestió i ha declarat que:

"La jurisprudència d'aquesta Sala, a partir de la sentència núm. 24/1994, de 17 de desembre, ha declarat de forma reiterada que la legitimació correspon a aquelles persones que posseeixen un interès directe en l'anul·lació de l'acte impugnat i que, en termes generals, cal reconèixer l'existència d'aquest interès directe quan el particular obté qualsevol mena de benefici o evita un perjudici mitjançant la declaració d'invalidesa de l'acte administratiu.

Més específicament, pel que fa al procediment sancionador, la sentència núm. 27/2003, de 16 de juny, va afirmar que qualsevol ciutadà "té el dret a denunciar els fets presumptament constitutius d'una infracció, però aquest dret -que és un híbrid de dret i deure- s'esgota precisament aquí, doncs no és un dret subjectiu que generi la correlativa obligació de l'Administració d'iniciar l'expedient si de la denúncia no en resulten clarament fets constitutius d'alguna infracció administrativa".

En definitiva, el procediment sancionador s'inicia sempre d'ofici, com resulta actualment de l'article 123 quater, apartat 1, del Codi de l'Administració, i això encara que hagi intervingut la prèvia denúncia d'un particular. El denunciant no és, en termes generals, part en aquest tipus de procediment, excepte en els casos en què justifiqui una afectació directa a la seva esfera d'interessos, en els termes que preveu l'article 107 del mateix Codi, el que comporta que la imposició d'una sanció impliqui per a ell l'obtenció d'un benefici o l'evitació d'un perjudici".

Aquests criteris reprodueixen i sintetitzen els que ja es van recollir en la sentència núm. 57/2014, de 21 de novembre, segons la qual:

"La jurisprudència ha precisat que l'interès directe que contempla l'article 23 de la Llei de la Jurisdicció administrativa i fiscal es dóna quan el demandant obté un benefici o evita qualsevol perjudici amb l'estimació de les seves pretensions.

Ara bé, en el cas d'un denunciant, que es limita a posar en coneixement de les autoritats administratives els fets que poden ser constitutius d'una infracció, es tracta d'un tercer simple i la denúncia per sí sola no li atorga un interès legítim en l'objecte del procediment, ja que, en termes generals, no pot obtenir altre avantatge que la mera defensa de la legalitat. Només en el cas de que l'èxit de la denúncia incideixi positivament en la seva situació jurídica podria ser-li reconegut aquell interès legitimador.

La sentència d'aquesta Sala núm. 85-2008, de 24 de novembre, entre d'altres, ja va examinar la qüestió relativa a la legitimació dels denunciants per interposar una demanda davant dels Tribunals administratius, afirmant que:

"Sobre la legitimació del denunciant, la sentència d'aquesta Sala núm. 95-06, de 15 de març de 1995, ja va declarar que, en el camp del dret administratiu sancionador "l'interès del particular no permet més que la possibilitat de posar en coneixement de l'Administració els fets constitutius de la presumpta infracció, i fins i tot podrà ser part en l'expedient si es considera que hi té un interès que així ho justifiqui". En la sentència núm. 98-13, de 25 de març de 1998, es va dir que "en termes generals, tota persona té dret a posar en coneixement de l'Administració, mitjançant l'oportuna denúncia, els fets que poden constituir una infracció de la legalitat urbanística", però només "els titulars d'un interès legítim poden sol·licitar que s'adoptin les mesures que siguin necessàries per tal de restablir l'ordre jurídic pertorbat i, amb aquesta finalitat, poden personar-se al procediment, formular al·legacions i interposar els corresponents recursos administratius i jurisdiccionals". En fi, la sentència núm. 2003-27, de 16 de juny de 2003, recaiguda en un supòsit en què un particular sol·licitava que una Administració comunal obris un expedient sancionador a uns agents de circulació, declara que "com a ciutadà, (l'agent) té el dret a denunciar els fets presumptament constitutius d'una infracció, però aquest dret -que és un híbrid de dret i deure- s'esgota precisament aquí, doncs no és un dret subjectiu que generi la correlativa obligació de l'Administració d'iniciar l'expedient si de la denúncia no en resulten clarament fets constitutius d'alguna infracció administrativa". Com es diu igualment en aquesta sentència, "l'interès en què el Comú castigui els agents de circulació no (expressa) un legítim benefici en el recorrent que els converteixi en títols de legitimació processal".

Cal remarcar el fet de que l'esmentada sentència núm. 98-13, de 25 de març de 1998, es referia lògicament a un supòsit anterior a la vigència de la Llei general d'ordenació del territori i urbanisme de 29 de desembre de 2000".

Cinquè.- En el cas que ara s'examina, els agents postulen la incoació d'un expedient disciplinari al Sr. Ricart pels motius abans expressats. Ara bé, segons la jurisprudència que s'acaba d'exposar, no es pot reconèixer als recurrents la necessària legitimació activa per sostenir en aquesta seu una tal pretensió. En aquest sentit, es poden articular tres arguments concomitants.

En primer lloc, i com ja s'ha dit, la mera situació de denunciant no atribueix legitimació per a sol·licitar davant dels tribunals administratius (en aquest cas, davant del Ple del Tribunal per raó de l'òrgan que va dictar la resolució impugnada) l'obertura d'un expedient disciplinari. Aquest tipus de procediment s'inicia sempre d'ofici, segons l'article 123 quater del Codi de l'Administració, i el denunciant es limita a posar en coneixement de l'òrgan competent els fets que puguin constituir una infracció administrativa. Només el titular d'un interès definit en l'article 107 del Codi pot exercir les accions corresponents en defensa del seus drets o interessos legítims. Això suposa que la resolució de l'expedient ha d'incidir en l'esfera d'aquests, i el denunciant ha de poder obtenir un benefici concret o evitar un perjudici cert.

En segon lloc, no es pot reconèixer als recurrents aquest interès legítim. Els fets que van denunciar a la Fiscalia es refereixen a d'altres entitats en les quals els agents no prestaven serveis, de manera que el resultat del procediment no pot incidir en la seva esfera d'interessos. Els demandants es limiten a sostenir l'existència d'un greuge comparatiu, que no és un títol legitimador suficient a aquests efectes. La seva situació en el procés penal de què són objecte no es veuria afectada en absolut pel fet de que es persegueixi o no a d'altres persones per uns altres fets que són aliens als que se'ls imputen.

En darrer terme, i en el mateix sentit, el resultat d'un eventual expedient disciplinari a un membre del Ministeri Fiscal tampoc produeix cap benefici als recurrents ni els evita cap perjudici, ja que no s'alteraria per aquest fet la seva situació processal. En conseqüència, tampoc des d'aquest punt de vista es pot reconèixer als agents la necessària legitimació activa com a titulars d'un interès legítim.

En aquesta fase procedeix, doncs, desestimar íntegrament la demanda formulada pels recurrents, per manca de legitimació activa. Aquest fet fa innecessari, i fins i tot improcedent, abordar l'examen de les restants qüestions que es plantegen en els escrits d'al·legacions de les parts.

Sisè.- No s'aprecia una especial temeritat ni mala fe que justifiqui la imposició de les costes causades.

En atenció a tot el que s'ha exposat, el Ple del Tribunal Superior de Justícia d'Andorra, en nom del Poble andorrà

Decisio

DECIDEIX

Primer.- Desestimar la demanda interposada pels Srs. Marti, Roda, Tejada, Tamarit, Mena, Pina, Téllez, Campillo, Ricart, Sarabia, Roda, Puga, Luís, Machado, Águila, Romeu i Pérez, i declarar que l'acord impugnat de 2 de juny de 2021 és ajustat a dret i als fins que legitimen l'activitat administrativa.

Segon.- No efectuar un especial pronunciament sobre les costes causades.

Tercer.- No efectuar especial pronunciament sobre el pagament de les despeses d'aquest procediment.

Quart.- Notificar aquesta sentència a les parts interessades, fent-los saber que és ferma i executiva.

Així, per aquesta nostra sentència, definitivament jutjant, ho manem i signem.