Limitació a inversió estrangera per govern d'Andorra

Sentència

Magistrats

Immaculada Rodríguez Díaz Elsa Puig Muñoz Alexandra Cornella Solà

Tribunal Superior de Justícia

Sala Administrativa

TSJA.- 0000018/2025

ORIGEN.- 2000024/2024 - 0

NIG: 5300545320240000045

SENTÈNCIA 028-2025

APEL·LANT: Sra. Aguilar

Representant: Sr. Sandoval

Advocat: IDEM

APEL·LAT: GOVERN D'ANDORRA

Procurador: Sra. Arcos

Advocat: Sra. Barba

COMPOSICIÓ DEL TRIBUNAL

Presidenta : Sra. Elsa PUIG MUÑOZ

Magistrades: Sra. Alexandra CORNELLÀ SOLÀ

Sra. Immaculada RODRÍGUEZ DÍAZ

Objecte: Inversió estrangera. Facultat del Govern de denegar-la si hi ha risc per l'exercici del poder públic, la sobirania i la seguretat nacional, l'ordre públic i econòmic, el medi ambient, la salut pública o l'interès general del Principat.

Andorra la Vella, el 11 de juliol de 2025.

El Tribunal Superior de Justícia, Sala Administrativa ha vist el recurs d'apel·lació a les actuacions núm. 2000024/2024.

En la tramitació d'aquestes actuacions han estat observades les prescripcions legals, i ha estat ponent la magistrada Sra. Immaculada RODRÍGUEZ DÍAZ, la qual expressa el parer del Tribunal.

Antecedents de fet

ANTECEDENTS DE FET

1.- La Sra. Aguilar, mitjançant la seva representació lletrada, va interposar demanda jurisdiccional contra la Resolució del Govern núm. 396726/2024, de data 15 de maig del 2024, confirmatòria de la decisió núm. 390767/2024, del Ministeri de Presidència, Economia, Treball i Habitatge, que va denegar la sol·licitud d'inversió estrangera directa presentada per la part agent.

2.- En la sentència núm. 10/2025, de data 3 de febrer del 2025, el Tribunal unipersonal del Batlle, Secció Administrativa, ha desestimat la demanda promoguda per la part agent.

3.- En el seu escrit d'apel·lació, la recurrent estima, en substància:

- que la denegació de la inversió estrangera que pretén la Sra. Aguilar ha estat denegada per raó del seu origen rus, essent per tant la decisió discriminatòria pel seu origen i naixement en contravenció de l'article 6 de la Constitució.

- que l'administració no argumentava la seva decisió suficientment i, a més la seva argumentació era errònia, com ho reconeixia la sentència impugnada quan deia que malgrat la legalitat del decret 111/2022 i, d'aquells aprovats amb posterioritat, no resultava compromesa -en poder ser perfectament subsumides les mesures en els articles 2 i 3 de la Llei 5/2022, del 3 de març, d'aplicació de sancions internacionals (LASI)- en aquest cas les restriccions i prohibicions que s'establien en dit Decret no eren directament aplicables a la Sra. Aguilar perquè no era una de les persones llistades en els annexos del Decret ni es pretenia la realització d'un nou dipòsit de més de 100.000 EUR.

- Que la sentència justificava i, esmenava la motivació de l'administració tot fent referència als compromisos internacionals assumits per l'Estat i la seva posició diplomàtica en relació al conflicte bèl·lic entre Rússia i Ucraïna.

- que en la sentència s'obviava que el Ministeri d'interior atorgava als ciutadans russos la residència andorrana quan ho demanaven i, a partir d'allà podien obrir una societat del tipus patrimonial. Que així existia una contradicció entre els Ministeris d'Economia i, d'Interior.

- que era resident a l'Estat d'Israel des de l'any 2005 i, era nacional d'aquest d'ençà l'any 2011, pel que acreditava una residència de 19 anys a Israel, no tenint cap vinculació amb l'Estat rus i, només volia defugir els conflictes bèl·lics.

- que ni les resolucions de l'administració ni la sentència apel·lada eren degudament motivades.

4.- En la seva contesta, el Govern estima, en substància, que:

- que no hi havia vulneració de drets de rellevància constitucional atès que la inversió estrangera no tenia una protecció d'aquesta categoria.

- que el Govern s'havia limitat a aplicar la normativa vigent, això és la LASI i, contextualitzada també la Llei 10/2012, del 21 de juny, d'inversió estrangera al Principat d'Andorra (LIE), que com a salvaguarda permetia denegar l'autorització d'inversió estrangera quan aquesta pogués perjudicar, encara que fos ocasionalment, l'exercici del poder públic, la sobirania i, la seguretat nacional, l'ordre públic i econòmic, el medi ambient, la salut pública o, l'interès del Principat. Que d'aquí se'n deduïa que la mera possibilitat de que la inversió estrangera pogués perjudicar l'exercici del poder públic, la sobirania i la seguretat nacional, l'ordre públic i econòmic, el medi ambient, la salut pública o, l'interès general, era suficient per denegar l'autorització, disposant l'administració en aquest àmbit un ampli marge d'apreciació en funció de l'interès general del Principat com ho havia reconegut la nostra jurisprudència (STSJA 14/2011, STSJA 25/2011 i la STSJA 7-2024).

- la interessada era de nacionalitat russa i, per tant li eren d'aplicació les restriccions legals excepcionals per motiu de la seva nacionalitat, més quan no es podia obviar la seva experiència professional a Rússia. Que el fet d'obtenir la inversió estrangera favorable comportava que la demandant pogués obtenir la residència i, per tant que pogués constituir noves societats i, fer dipòsits superiors a 100.000 EUR sense estar sotmesos al procediment d'autorització previst a la normativa vigent.

- que la sol·licitud d'inversió estrangera responia a una competència pròpia de l'activitat fiscalitzadora de l'Administració, la quina era subjecte a Dret i, concretament als requisits preestablerts legalment a les Lleis de referència i, a les circumstàncies concurrents de cada cas.

5.- En el tràmit de conclusions la part apel·lant va confirmar les seves al·legacions i el mateix succeí amb la part apel·lada.

7.- Trameses les actuacions a aquesta Sala, s'ha designat la magistrada ponent i han quedat vistes les actuacions per a deliberar i decidir.

Fonaments de dret

FONAMENTS DE DRET

Primer.- Competència

El Tribunal Superior, Sala Administrativa, és competent per conèixer del recurs, en aplicació de l'article 39.3 de la Llei qualificada de la Justícia.

Segon.- Normativa d'aplicació

L'exposició de motius de la Llei 10/2012, del 21 de juny, d'inversió estrangera al Principat d'Andorra, en endavant LIE -paràmetre per a la seva interpretació segons la jurisprudència del Tribunal Constitucional (sentència de data 19/04/2021, dictada a la causa 2021-2-L, núm. de registre 76-2021, i sentència de data 14/05/2019, recaiguda a la causa 2019-1-L, núm. de registre 129-2019, entre d'altres)- que era en vigor a la data de la sol·licitud presentada per la Sra. Aguilar, declara que la liberalització de les inversions estrangeres, juntament amb la signatura de convenis de doble imposició, després de la recent aplicació d'una fiscalitat directa sobre les societats i les activitats econòmiques, ha de posicionar l'economia andorrana en situació de competir en igualtat de condicions amb les economies veïnes, i alhora ha de fer que Andorra constitueixi un destí atractiu per a nous sectors i empreses, i que, en definitiva, l'obertura econòmica és el camí que més garanties d'èxit pot donar per assegurar una nova fase de creixement i prosperitat a l'economia i la societat andorrana.

Amb tot, la pròpia exposició de motius, tot seguit recull:

"Tanmateix, aquesta liberalització de les inversions no es fa sense tenir en compte una sèrie de salvaguardes per preservar els interessos que l'Estat considera estratègics. Així, la Llei fa reserva expressa de determinades matèries que convé protegir, tant per evitar les inversions de països considerats no cooperatius en matèria de blanqueig de diners, com possibilitant que el Govern denegui, de forma motivada, l'autorització a les inversions les condicions de realització de les quals puguin perjudicar l'exercici del poder públic, de la sobirania i seguretat nacional, de l'ordre públic, del medi ambient o de la salut pública."

I, donant compliment a aquest objectiu, l'art. 2.2 de la LIE, estableix que:

"El ministeri competent en matèria d'inversió estrangera únicament pot denegar l'autorització d'inversió estrangera, sempre de forma motivada, quan la inversió pugui perjudicar, encara que sigui ocasionalment, l'exercici del poder públic, la sobirania i la seguretat nacional, l'ordre públic i econòmic, el medi ambient, la salut pública o l'interès general del Principat i qualsevol inversió estrangera directa relacionada amb mercaderies sensibles, definides a la Llei de control de mercaderies sensibles, del 4 de març de 1999".

La LIE va ser desenvolupada pel Reglament, de l'1 d'agost del 2012, d'aplicació de la Llei 10/2012, del 21 de juny, d'inversió estrangera al Principat d'Andorra, que, al seu art. 3, regula el procediment d'autorització. Interessa destacar els apartats 3 i 4 del referit precepte:

"3. Un cop s'ha presentat la sol·licitud d'autorització en forma, el servei competent en matèria d'inversió estrangera ha d'emetre un informe motivat en el qual es proposi la resolució. L'informe sobre la inversió estrangera projectada ha de contenir:

a) La confirmació que no es donen les circumstàncies que estableix l'apartat 1 de l'article 2 de la Llei 10/2012, del 21 de juny, d'inversió estrangera al Principat d'Andorra.

b) En funció de la inversió que es proposa, el servei competent en matèria d'inversió estrangera ha d'avaluar si la inversió pot perjudicar l'exercici del poder públic, la sobirania i la seguretat nacional, l'ordre públic i econòmic, el medi ambient, la salut pública o l'interès general, i en el cas d'inversions directes relacionades amb mercaderies sensibles, definides en la Llei de control de mercaderies sensibles, del 4 de març de 1999, s'han de tenir en compte els efectes que la inversió pot tenir sobre la lliure competència, el mercat de treball i l'equilibri dels recursos públics, tenint en compte els següents factors objectius, entre d'altres:

a. naturalesa de l'activitat

b. experiència de l'inversor

c. valor i planificació de la inversió

d. vinculacions econòmiques i socis estratègics

e. orientació als mercats nacional i internacional

f. nivell de compromís amb el Principat d'Andorra

4. Per elaborar l'informe el servei que avaluï la inversió pot requerir la col·laboració d'altres serveis i departaments de l'Administració general. Així, en els processos d'autorització prèvia d'inversió estrangera associats a la participació en entitats bancàries o financeres andorranes i en organismes d'inversió col·lectiva de dret andorrà, el ministeri competent en matèria d'inversió estrangera ha de requerir un informe preceptiu a l'AFA, que l'ha d'elaborar i trametre al dit ministeri en el termini de set (7) dies hàbils des de la data del requeriment."

D'aquesta regulació se'n dedueix que la mera possibilitat que la inversió estrangera pugui perjudicar l'exercici del poder públic, la sobirania i la seguretat nacional, l'ordre públic i econòmic, el medi ambient, la salut pública o l'interès general, és suficient per denegar l'autorització de la inversió estrangera.

En aquest sentit, la STSJA 14-2011, recordava que:

"Resulta del conjunt d'aquests preceptes que el Govern disposa d'un ampli marge d'apreciació, en funció de l'interès general del Principat, a més dels altres criteris que recull l'article 18 de la Llei 2/2008. En qualsevol cas, procedeix la denegació de les sol·licituds que puguin ser incloses en algun dels supòsits a què es refereix l'article 1.5 de la pròpia llei."

També en el mateix sentit la STSJA 25/2011.

A més i, en relació al cas d'autes s'ha de tenir en compte que la UE ha imposat diferents sancions en resposta a l'agressió militar qualificada de no provocada i, injustificada de Rússia contra Ucraïna el tot per, entre altres, disminuir la capacitat del Kremlin per financiar la guerra. En aquest context la Recomanació emesa per la Comissió Europea del 28 de març del 2022 citada en la Resolució de la Barba.I. Ministra de Presidència, Economia, Treball i habitatge impugnada -segons nota de premsa oficial emesa al lloc web oficial de la Comissió- "invite instamment les États membres à abroger immédiatement tout programme existant de citoyenneté par investissement et à veiller à ce que des contrôles rigoureux soient en place pour faire face aux risques posés par les programmes de résidence par investissement. La Commission a régulièrement et constamment fait part de ses vives préoccupations concernant les programmes de citoyenneté et de résidence par investissement et les risques inhérents à ceux-ci. La recommandation formulée aujourd'hui s'inscrit dans le cadre de la politique plus large de la Commission visant à prendre des mesures résolues à l'égard de ces programmes. Le contexte actuel de l'agression russe contre l'Ukraine met à nouveau l'accent sur ces risques. Certains ressortissants russes ou biélorusses qui font l'objet de sanctions ou soutiennent de manière significative la guerre en Ukraine pourraient avoir acquis la citoyenneté de l'Union européenne ou un accès privilégié à l'Union, y compris pour voyager librement dans l'espace Schengen, dans le cadre de ces programmes. Pour faire face à ces risques immédiats, la Commission recommande également aujourd'hui aux États membres d'évaluer s'il y a lieu de retirer la citoyenneté accordée dans le cadre d'un programme de « passeport doré » aux ressortissants russes ou biélorusses figurant sur une liste de sanctions de l'UE en rapport avec la guerre en Ukraine. Les titres de séjour délivrés au titre d'un programme de résidence par investissement à des ressortissants russes ou biélorusses faisant l'objet de sanctions devraient être immédiatement retirés, à la suite d'une évaluation individuelle et conformément au principe de proportionnalité, aux droits fondamentaux et au droit national des États membres. Ces mesures devraient s'appliquer aux ressortissants russes ou biélorusses qui soutiennent de manière significative la guerre en Ukraine. »

És així que Andorra ha adoptat la Llei 5/2022, del 3 de març, d'aplicació de sancions internacionals. Aquesta Llei, segons la seva exposició de motius, s'inscriu en "la voluntat d'aquesta Llei (d')esdevenir un marc de referència en l'aplicació de sancions internacionals que neixin d'organismes internacionals com les Nacions Unides o la Unió Europea.

La voluntat de promoure aquesta Llei i el moment escollit per tramitar-la també neixen de la necessitat concreta d'Andorra de voler influir en la fi de l'agressió bèl·lica desenvolupada per la Federació Russa, amb la complicitat de Bielorússia, a Ucraïna. La tradició pacífica d'Andorra ens obliga a condemnar tot recurs a la violència. Les sancions proposades pels organismes arran d'aquest conflicte s'encabeixen plenament en la necessitat de desenvolupar un marc normatiu com el proposat en aquesta Llei."

D'aquesta manera el Govern és competent i, queda habilitat per dictar mesures restrictives per aplicar les sancions internacionals destinades a garantir el respecte del dret internacional públic, en particular dels drets humans, emeses per l'Organització de les Nacions Unides, la Unió Europea i altres organismes internacionals (art 1 i 2). I, és en mèrits d'aquesta Llei que el Govern adoptava el Decret 111/2022, del 25 de març del 2022, de mesures restrictives en relació al conflicte entre Ucraïna i la Federació Russa, tot dient que "el Govern d'Andorra no pot restar passiu davant les agressions militars del Govern de la Federació Russa envers el poble ucraïnès, amb la pèrdua d'un gran nombre de vides humanes i la flagrant vulneració del dret internacional humanitari; El Govern d'Andorra ha volgut adoptar les mateixes mesures emanades del Consell de la Unió Europea, amb la doble finalitat de col·laborar per fer canviar la posició del Govern de la Federació Russa i evitar que el Principat sigui refugi d'activitats que als països del nostre entorn són il·lícites."

No es discuteix per les parts que com bé es diu a la sentència apel·lada les restriccions i, prohibicions establertes en aquest Decret no són directament aplicables a la Sra. Aguilar en no trobar-se llistada en els annexos del Decret a més de que la inversió no comporta almenys pel moment la realització d'un nou dipòsit de més de 100.000 EUR.

A continuació s'examinaran els motius de l'apel·lació.

Tercer.- Resolució del cas

1.- Sobre la motivació de les resolucions administratives

Defensa la recurrent que l'administració no argumentava la seva decisió suficientment.

És cert que la Resolució de la Barba.I. Ministra de Presidència, Economia, Treball i Habitatge del 22 de febrer del 2024 es limita a enunciar la normativa, comunicats, recomanacions i, informes en què fonamenten la desestimació, afegint de forma succinta en la seva part dispositiva que la desestimació de la sol·licitud ho seria "ateses les mesures restrictives implantades pel Principat d'Andorra contra la Federació Russa i Bielorússia en relació als programes de nacionalitat, residència i, inversió que requereixen accions que s'han implantat per donar compliment a les mesures restrictives adoptades en resposta a la crisis d'Ucraïna; i atesa l'avaluació, l'adequació, seguretat i, l'eficàcia dels controls interns ateses les circumstàncies particulars i tenint en compte la gravetat de la situació, l'impacte i l'assumpció de riscos reputacionals rellevants vers el Principat d'Andorra", el tot sense explicar les consideracions de fet que la motiven.

Tanmateix la Resolució de Govern núm. 396726/2024, del 15 de maig del 2024 comporta una validació substancial d'aquest aspecte, en els termes previstos a l'article 52.2 del Codi de l'administració, no havent-se vist la Sra. Aguilar privada d'exercir els mitjans de defensa que són establerts en el seu interès, inclòs el present recurs jurisdiccional i, amb les garanties processals que l'actual LPCA ofereix, en especial la possibilitat d'al·legacions complementàries, sense que la interessada hagi fet ús d'aquest dret.

Per això aquest motiu s'ha de desestimar.

2.- Sobre la discriminació per raó de naixement o origen

La part agent -ara apel·lant- al·lega que la resolució comporta una discriminació per raó de naixement o origen.

I, certament l'article 6 de la Constitució prohibeix tota discriminació per raó, d'entre altres, naixement i, origen.

Ara bé, resulta obvi que no hi ha discriminació si la denegació es justifica i, doncs fonamenta en raons d'interès públic, seguretat pública i econòmica del Principat.

I, aquest és el cas de la recurrent.

En efecte, la decisió aquí impugnada no es fonamenta únicament en la nacionalitat russa de la interessada -com ho sosté de forma interessada l'apel·lant-, ans sobretot en la necessitat concreta expressada pel Principat de voler influir en la fi de l'agressió bèl·lica desenvolupada per la Federació Russa a Ucraïna i, en la mateixa voluntat de donar compliment a les recomanacions emeses en aquest cas per la Comissió, en particular i, pel que aquí interessa la Recomanació de la Comissió Europea del 28 de març del 2022 que abans s'ha transcrit i, que han estat citades per les dos resolucions administratives impugnades.

Així en el supòsit examinat, malgrat la Sra. Aguilar acredita tenir actualment la nacionalitat israeliana, residint segons diu a l'Estat d'Israel d'ençà l'any 2005, també reconeix que no només manté la nacionalitat russa, ans també que va treballar de l'any 1999 al 2004 per compte de l'Institut de Dret adscrit al Ministeri d'interior a Rússia i, del 2008 al 2012 a la Universitat "ChelGY" a Rússia (Finances i crèdit). Per tant resulta més que provada la seva connexió directa -almenys passada- a l'Estat rus. I, amb aquesta que la inversió projectada podria perjudicar -encara que fos ocasionalment- l'ordre públic i, econòmic o, l'interès general del Principat en els termes previstos a la LIE. I és que com bé ho diu l'Hble. Batlle en la sentència apel·lada l'admissió de la inversió podria ser un subterfugi per esquivar les restriccions i, prohibicions establertes en el Decret 111/2022 des del moment que s'obtingués la residència al Principat d'Andorra.

3.- Finalment, en relació a la pretesa contradicció entre el Ministeri d'Interior i, d'Economia s'escau refusar-la, no només perquè no és provada, ans també perquè obvia que en l'atorgament d'un permís de residència esdevé d'aplicació normativa distinta que aquí no és ho és.

Per tot això, cal desestimar el recurs d'apel·lació i confirmar la sentència d'instància la quina per les raons exposades s'ha de considerar abastament motivada.

Quart.- Costes

No s'aprecien circumstàncies determinants d'una especial condemna al pagament de les despeses d'aquesta segona instància.

Decisio

DECISIÓ

En atenció a tot el què s'ha exposat, la Sala Administrativa del Tribunal Superior de Justícia, en nom del poble andorrà, decideix:

Primer.- Desestimar el recurs d'apel·lació presentat per la Sra. Aguilar.

Segon.- Confirmar la sentència recorreguda i declarar que la Resolució del Govern núm. 396726/2024, de data 15 de maig del 2024, confirmatòria de la decisió núm. 390767/2024, del Ministeri de Presidència, Economia, Treball i Habitatge, que va denegar la sol·licitud d'inversió estrangera directa presentada per la part agent, és ajustada a dret i als fins que legitimen l'activitat administrativa.

Tercer.- No efectuar cap condemna en costes.

Aquesta sentència és ferma i executiva.

Així per aquesta nostra resolució, de la qual en serà tramès testimoni al Tribunal Unipersonal de la Secció Administrativa, per al seu coneixement i execució, ho acordem, manem i signem.