Procediment Urgent i Preferent 41.1 CA: Vulneració del dret a la llibertat sindical reconegut en l'article 18 de la Constitució TSJA-0000081/14

Sentència

Magistrats

Bernard Plagnet Marie Conte Albert Andrés Pereira

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTÍCIA

Sala Administrativa

Procediment Urgent i Preferent 41.1 CA Guàrdia 412

Núm. Rotlle: TSJA-081/14

SENTÈNCIA 08-2015

PARTS:

AGENT:

ORG_10 (ASSOCIACIÓ PERSONAL ADSCRIT AD. GENERAL)

ORG_5 (SINDICAT PENITENCIARI ANDORRÀ)

ORG_16 (SINDICAT INSTITUCIONS PENITENCIARIES)

ORG_9 (SINDICAT FUNCIONARIS DUANA)

ORG_3 (SINDICAT ENSENYAMENT PÚBLIC)

ORG_2 (SINDICAT DE FUNCIONARIS DE JUSTÍCIA)

ORG_7 (ASSOCIACIÓ DE BOMBERS D’ANDORRA)

ORG_6

ORG_12, ORG_8 (SINDICAT DE POLICIA D’ANDORRA)

Advocat: Sr. Arnau

Procurador Sr. Varesc

DEFENENT:

MINISTERI FISCAL

M.I. GOVERN D’ANDORRA

Advocat: Sr. Benítez

Procurador: Sra. Marti

COMPOSICIÓ DEL TRIBUNAL:

President: M. I. Sr. Albert Andrés Pereira

Magistrats: M. I. Sr. Bernard Plagnet

M. I. Sra. Marie Conte

Andorra la Vella, vint-i-nou de gener del dos mil quinze.

El Tribunal Superior de Justícia, Sala Administrativa ha vist el recurs d’apel·lació a les actuacions de guàrdia núm. 412 pel Procediment Urgent i Preferent de l’article 41.1 de la CA.

En la tramitació d’aquestes actuacions han estat observades les prescripcions legals, i ha estat ponent el magistrat Sr. Bernard Plagnet, el qual expressa el parer del Tribunal.

ANTECEDENTS DE FET

1.- Els Sindicats recurrents han formulat una demanda al Batlle de guàrdia en data 27 d'agost del 2014 per conculcació de l'article 18 de la Constitució.

2.- Per Aute del 23 de setembre del 2014, el Batlle ha desestimat la demanda.

3.- En el seu escrit d’apel·lació de data 1 d'octubre del 2014, els sindicats estimen en substància:

-la Comissió Consultiva no ha pogut valorar el Projecte de llei en la seva totalitat, perquè aquest ha estat aprovat pel Govern i tramitat al Consell General el dia 26 de juny del 2014.

-l'informe elaborat per la Comissió Consultiva només pot correspondre a l'avantprojecte tramitat pel Govern el dia 27 de gener del 2014.

-la conclusió és clara: el Govern ha tramitat un informe que respon a un text que no té res a veure amb el Projecte de Llei tramitat al Consell General.

En l’escrit de conclusions, els recurrents confirmen que la Comissió Consultiva no ha pogut lliurar cap informe en relació al Projecte de Llei aprovat pel Govern i presentat al Consell General per a la seva tramitació.

4.- En el seu escrit de data 24 d'octubre del 2014, el Ministeri Fiscal s'oposa al recurs interposat pels sindicats:

-el procediment urgent i preferent previst a l'article 41.1 de la Constitució és un procediment excepcional en que només es pot entrar a examinar si s'han produït o no les eventuals lesions de drets fonamentals al·legades; on no poden ésser objecte d’anàlisi o resolució altres qüestions de naturalesa contenciosa ordinària.

-de les actuacions practicades es desprèn que els drets sindicals dels avui demandants pogueren exercir- se lliurement i efectiva.

El Ministeri Públic ha ratificat els seus arguments en el seu escrit de data 25 de novembre del 2014.

5.- En el seu escrit de contesta de data 6 de novembre del 2014, el MI GOVERN estima en substància:

-El tractament del text en el marc d'un procediment urgent i preferent està mancat de fonament, puix que aquest procediment té per objecte el coneixement d'afectacions a drets fonamentals.

-el text analitzat per la Comissió Consultiva de la Funció Pública és un projecte de llei, però no es tractava en definitiva d'un text tancat, immutable, sinó d'un text obert, susceptible d'incorporar-hi canvis, com així va resultar finalment.

-manca de fonament la insinuació de què el projecte de llei tramés al Consell General incorpora modificacions alienes a la Comissió Consultiva de la Funció Publica.

En el seu escrit de conclusions de data 9 de desembre del 2014, el MI GOVERN confirma que el text tramés pel Govern al Consell General és el que es va lliurar a l'inici a la Comissió Consultiva de la Funció Publica amb les modificacions demanades per aquesta i algun retoc de millora de redacció.

6.- Trameses les actuacions a aquesta Sala, s’ha designat el magistrat ponent i han quedat vistes les actuacions per a deliberar i decidir.

FONAMENTS DE DRET

Primer.- La Sala Administrativa del Tribunal Superior de Justícia és competent per a conèixer del present recurs, segons l’article 39.3 de la Llei Qualificada de la Justícia.

Segon.- Sobre el procediment

S'ha d'admetre l’aplicació del procediment de l'article 41, compte tingut de la jurisprudència del Tribunal Constitucional (Sentencia del Tribunal Constitucional del 5 de febrer del 2013):

Fonaments jurídics, Segon:

“s'ha de declarar d'entrada que.. en el nostre ordenament jurídic els ciutadans no estan legitimats per recórrer en empara les lleis vigents”

Però,

“l’aprovació d'una llei no constitueix una mena de salconduit dotat de la capacitat de subsanar de manera automàtica totes les possibles vulneracions dels drets fonamentals que s'hagin pogut produir durant la tramitació del projecte de llei”.

“Cal determinar si alguna de les denúncies de vulneració d'un dret fonamental produïda al llarg del procediment legislatiu, cas d’haver-se produït la vulneració denunciada, es podria reparar sense entrar a enjudiciar el contingut de la llei i sense anul·lar els actes del procediment que van fer possible la seva elaboració i aprovació”.

Tercer.- Sobre el fons

L'Article 12 de la Llei de la Funció publica disposa:

Comissió Consultiva,

“En l'àmbit de l'Administració general el Govern ha de crear la Comissió Consultiva com a òrgan col·legiat de consulta i participació sobre funció pública. Correspon a la Comissió emetre informes, preceptius però no vinculants, sobre projectes de llei o normes reglamentàries relacionades amb la funció pública. ”.

La cronologia dels fets és la següent:

El Govern ha transmès un text a la Comissió el 22 de gener del 2014 per informe. El text s'intitula Avantprojecte de llei.

La Comissió Consultiva va mantenir 23 reunions.

En la reunió del 19 de juny del 2014, “el Sr. Seco informa als membres que el ministre li ha comunicat que juntament amb l'avantprojecte de llei que es presenti al Consell General, s’adjuntarà l'informe realitzat per la comissió Consultiva ”

(foli 156).

Els acords de la reunió de l’1 de juliol del 2014 (foli 158):

“Els membres tornen a signar l'informe sobre l'avantprojecte de llei qualificada de regulació del pla de pensions de la Funció Publica amb data 1 de juliol del 2014, amb les modificacions acordades, perquè sigui presentat al Govern en data 2 de juliol de 2014”.

El Govern va tramitar al Consell General el 26 de juny del 2014, el Projecte de Llei qualificada de creació i de regulació del pla de pensions de la funció publica.

El mateix dia 26 de juny, la Sindicatura l’examinava i l'admetia a tràmit parlamentari sota el procediment urgent.

Així, segons els recurrents, ni la Comissió Consultiva ni el Consell de la Policia varen poder emetre cap informe sobre el projecte de llei, malgrat el què preveien els articles 12 de la Llei de la Funció publica i 89 de la llei qualificada de la Policia.

En els escrits d’apel·lació, els recurrents es refereixen únicament a la vulneració del dret a la llibertat sindical concernent la Comissió Consultiva i no reprenen els arguments relatius del consell de la Policia.

Aquest litigi s’ha de resoldre aplicant els principis invocats pel Tribunal Constitucional en la seva sentència del 5 de febrer del 2013:

Anàlisi dels fonaments de dret de la sentència del Tribunal Constitucional

Tercer

“algunes de les pretensions dels recurrents han de ser rebutjades d'entrada, ja que qüestionen de manera directa o indirecta la validesa de la Llei...”.

“En canvi, no es pot dir el mateix pel que fa a la pretensió que es declari la vulneració del dret fonamental a la llibertat sindical en relació amb la pretensió d'ordenar al Govern la convocatòria de la Comissió Consultiva de la Funció Publica per tal que examini i emeti l'informe preceptiu sobre el text del projecte de llei o sobre el text de la Llei...”.

Cinquè

“...l'informe que, efectivament, no té caràcter vinculant -com no podia ser d'una altra manera atès que té com objecte un projecte de llei -, però que té un caràcter formalitzat que l'allunya de les activitats consistents en mers intercanvis d'opinions o en simples contactes informals”.

“aquesta activitat d'examen i d’emissió d'informes és un dels pocs mecanismes de participació, de representació institucional i de negociació col·lectiva... que la Llei ha previst de manera expressa com a via mitjançant la qual les organitzacions representatives dels treballadors de les Administracions poden mantenir aquest tres tipus de relacions amb les Administracions públiques esmentades”.

Sisè

A través de la Comissió Consultiva els sindicats realitzen l'activitat sindical protegida pel dret de l'article 18 de la Constitució.

Setè

Només es pot ordenar que el Govern convoqui la Comissió Consultiva de la Funció Publica per tal que pugui ser escoltada i pugui emetre el seu informe preceptiu sobre el projecte de llei o sobre la llei mateixa, a fi i efecte que el Govern, un cop analitzades les observacions d'aquesta Comissió, valori lliurement l'oportunitat o no d'impulsar un nou projecte de llei en el qual, si s'escaigués, s'incorporessin els suggeriments efectuats per aquesta Comissió”.

Decisió

Tercer “Ordenar que el Govern convoqui la Comissió Consultiva de la Funció Publica...”.

S’han d'aplicar aquests principis als fets de l’espècie:

Segons la sentència del Tribunal Constitucional: “...l'informe que, efectivament, no té caràcter vinculant -com no podia ser d'una altra manera atès que té com objecte un projecte de llei -, però que té un caràcter formalitzat que l'allunya de les activitats consistents en mers intercanvis d'opinions o en simples contactes informals” (el subratllat és d’aquesta Sala).

“aquesta activitat d'examen i d’emissió d'informes és un dels pocs mecanismes de participació, de representació institucional i de negociació col·lectiva..

Es pot considerar que, en aquest cas, les “tres característiques essencials de l'activitat d'examen i d’emissió d'informes de la Comissió Consultiva” (Fonament Cinquè de la sentència del Tribunal Constitucional) han funcionat bé donat que, s’han produït 23 reunions (en el cas jutjat pel Tribunal Constitucional, la comissió no havia estat convocada) i la Comissió va emetre un informe.

Des del punt de vista constitucional, l'avantprojecte de llei és el document de treball sobre el qual s'elaboren els diversos informes i dictàmens. El "projecte" de llei és l'última paraula del Govern i ja només procedeix presentar-lo al Consell General.

Reforça aquesta interpretació l'article 92 del Reglament del Consell General, segons el qual:

"Els projectes de llei aprovats pel Govern seran tramesos pel Cap de Govern al Consell General acompanyats d'una exposició de motius, així com de la documentació i antecedents necessaris perquè el Consell General s'hi pugui pronunciar". No és possible cap altre tràmit administratiu després de l'aprovació del "projecte" de llei.

A més, segons la sentència del Tribunal Constitucional, el Govern disposa d’una llibertat d’apreciació i l'informe de la Comissió Consultiva no és vinculant:

“Setè

Només es pot ordenar que el Govern convoqui la Comissió Consultiva de la Funció Publica per tal que pugui ser escoltada i pugui emetre el seu informe preceptiu sobre el projecte de llei o sobre la llei mateixa, a fi i efecte que el Govern, un cop analitzades les observacions d'aquesta Comissió, valori lliurement l'oportunitat o no d'impulsar un nou projecte de llei en el qual, si s'escaigués, s'incorporessin els suggeriments efectuats per aquesta Comissió”.

Quart.- No s’aprecien circumstàncies determinants d’una especial condemna al pagament de les despeses d’aquesta segona instància.

DECISIÓ

En atenció a tot el que s’ha exposat, el Tribunal Superior de Justícia, Sala Administrativa, en nom del poble andorrà, decideix:

Primer.- Desestimar el recurs d’apel·lació interposat per:

ORG_10 (ASSOCIACIÓ PERSONAL ADSCRIT AD. GENERAL)

ORG_5 (SINDICAT PENITENCIARI ANDORRÀ)

ORG_16 (SINDICAT INSTITUCIONS PENITENCIARIES)

ORG_9 (SINDICAT FUNCIONARIS DUANA)

ORG_3 (SINDICAT ENSENYAMENT PÚBLIC)

ORG_2 (SINDICAT DE FUNCIONARIS DE JUSTÍCIA)

ORG_7 (ASSOCIACIÓ DE BOMBERS D’ANDORRA)

ORG_6

ORG_12, ORG_8 (SINDICAT DE POLICIA D’ANDORRA)

Segon.- Confirmar l’aute recorregut.

Tercer.- De no efectuar cap condemna en costes. Aquesta sentència és ferma i executiva.

Manem que una vegada s’hagi complert el que disposa l’article 76 de la Llei de la Jurisdicció Administrativa i Fiscal es lliurin els autes originals amb la certificació d’aquesta sentència al Tribunal de Batlles, Secció Administrativa del qual procedien, i que s’arxivin les actuacions del Tribunal.

Així, per aquesta nostra sentència, definitivament jutjant, ho manem i signem.