ADMINISTRACIÓ DE JUSTÍCIA. Accés a la carrera judicial. Provisió de les places vacants de la Batllia. Estatut dels Batlles substituts. (1000044/2019)

Sentència

Magistrats

Albert Andrés Pereira Bernard Plagnet Elsa Puig Muñoz

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTÍCIA

Sala Administrativa

Núm. de Protocol: 1000044/2019 Núm. de Rotlle: TSJA-0000001/2020

SENTÈNCIA 17-2020

PARTS:

Apel·lant: Sra. Raya

Representant: Sr. Catalá

Advocat: Sr. Duque

Apel·lant: Daza

Representant: Sr. Agullo

Advocat: Bueno

COMPOSICIÓ DEL TRIBUNAL:

President: Sr. Albert Andrés Pereira

Magistrats: Sr. Bernard Plagnet

Sra. Elsa Puig Muñoz

Andorra la Vella, setze de juliol de dos mil vint.

El Tribunal Superior de Justícia, Sala Administrativa, ha vist el recurs d'apel·lació a les actuacions número 1000044/2019.

En la tramitació d'aquestes actuacions han estat observades les prescripcions legals, i ha estat ponent el magistrat Sr. Albert Andrés Pereira, el qual expressa el parer del Tribunal.

ANTECEDENTS DE FET

1.- La representació de la Sra. Raya va interposar demanda contra el Consell Superior de la Justícia, en què sol·licitava que s'anul·lés l'acord de data 5 de juny de 2019, que va desestimar el recurs administratiu formulat contra un anterior acord de 6 de març de 2019, pel qual es va convocar un procés de selecció per ingressar a la Carrera judicial cobrint dues places de batlle de reforç.

En aquesta demanda, l'agent demanava que es declarés que el president del Tribunal de Batlles, amb el vistiplau del Consell Superior de la Justícia, havia d'oferir prèviament les places de batlle de reforç als batlles en servei actiu, inclosa la demandant, d'acord amb l'article 51.1 i concordants de la Llei qualificada de la Justícia (LQJ).

2.- La sentència de 3 de desembre de 2019 de la Secció Administrativa del Tribunal de Batlles ha estimat parcialment la demanda de la part agent i ha anul·lat les resolucions impugnades, declarant que s'havien d'oferir les dues places vacants de batlle de reforç entre els batlles en servei actiu, inclosa la demandant, en els límits i condicions del seu estatus com a batlle substituta, "ço que no impedeix no obstant la posterior convocatòria d'un concurs- oposició per cobrir-les, en el cas d'impossibilitat de cobertura per part d'un batlle integrat a la carrera judicial, ço que no és el cas de la demandant".

3.- La representació del Consell Superior de la Justícia ha interposat recurs d'apel·lació contra l'esmentada sentència de la Batllia, el qual es fonamenta, en síntesi, en les següents al·legacions:

La convocatòria de 6 de març de 2019 no tenia per finalitat cobrir una nova vacant a la Batllia, ja que no es tractava d'un nou concurs, sinó de la segona publicació que formava part iniciat per un anterior procés selectiu que havia quedat desert. En conseqüència, les vacants es van produir abans de que la interessada accedís a la condició de batlle substituta, i l'oferiment intern ja s'havia produït en aquell moment i no s'havia de repetir.

El dret a la mobilitat que reconeix la sentència apel·lada vulnera l'article 66 quater de la LQJ, ja que la finalitat del nomenament d'un batlle substitut és la de cobrir una plaça vacant concreta i el reconeixement d'aquest dret a la mobilitat a una plaça diferent contravé aquesta finalitat.

L'article 51.1 de la LQJ només s'aplica als membres de la Carrera, en servei actiu o procedents de les situacions d'excedència forçosa, suspensió o excedència voluntària, així com als membres del Ministeri Fiscal també en actiu, mentre que els batlles substituts no disposen d'aquest dret a la mobilitat, ja que el mateix és incompatible amb la finalitat que és la pròpia dels substituts, que no és altra que la de cobrir una plaça que no es pugui cobrir de forma ordinària per un batlle de carrera, i en cas de necessitat urgent.

4.- La representació de la Sra. Raya ha formulat igualment recurs d'apel·lació contra la sentència de la Batllia, que s'articula en els següents fonaments:

La sentència s'havia de cenyir a examinar si s'havien d'oferir les places vacants als batlles substituts, incloent-hi l'agent, però s'ha afegit un pronunciament de futur, que sembla deixar sense efecte l'estimació parcial de les pretensions de la demanda.

La sentència conclou que el reconeixement del dret dels batlles substituts a la mobilitat interna i la seva adscripció a una plaça no és una via d'accés a la carrera judicial, sense que aquesta sigui la qüestió plantejada en la causa, que s'ha de limitar a determinar si l'article 51.1 LQJ obliga a oferir les places vacants a la Batllia a tots els batlles en servei actiu, i no només als que formen part de la Carrera judicial.

L'agent va superar en el seu dia les proves tècniques i d'aptitud, però no va ser nomenada batlle per manca de plaça, i es contrari a l'article 51.1 LQJ que hagi de superar novament proves i seguir un període pràctiques, quan ja exerceix de batlle amb plenitud de funcions i es produeixen vacants regulades pel precepte esmentat.

El batlle substitut, quan es produeix una vacant, té dret d'accedir-hi, igual que la resta de batlles en servei actiu, i per tant s'ha d'entendre que no està subjecte a una inamobilitat temporal. La finalitat de la norma és que el batlle substitut, si es produeix una vacant, no hagi d'esperar gairebé un any per haver d'encetar un procediment de selecció amb resultats incerts, més un període de pràctiques mínim de 6 mesos, amb afectació del dret fonamental del ciutadà a la jurisdicció.

5.- Cadascuna de les parts va contestar el recurs de la contrària, en els termes que resulten de les actuacions, i van reiterar les pretensions respectives.

6.- En haver estat acordada la substitució de la vista oral pel tràmit de conclusions, les parts van presentar els escrits corresponents, en els quals van reproduir substancialment les al·legacions que anteriorment havien formulat.

7.- La tramitació del procediment ha estat suspesa durant la situació d'emergència sanitària ocasionada pel SARS-CoV-2, segons els articles 23 de la Llei 3/2020, de 23 de març, i 49 de la Llei 5/2020, de 18 d'abril.

FONAMENTS DE DRET

Primer.- La Sala Administrativa del Tribunal Superior de Justícia és competent per a conèixer del present recurs, segons l'article 39.3 de la Llei Qualificada de la Justícia.

Segon.- Com s'ha exposat en els antecedents, aquest procés té per objecte l'examen de la legalitat de l'acord del Consell Superior de la Justícia (CSJ) de 6 de març de 2019, pel qual es va convocar un procés de selecció per ingressar a la Carrera judicial cobrint dues places de batlle de reforç, així com de l'acord de 5 de juny de 2019, que va desestimar el recurs administratiu interposat contra l'anterior.

L'agent sosté que, en aplicació de l'article 51.1 de la Llei qualificada de la Justícia (LQJ), abans de procedir a la convocatòria del procés selectiu, s'havien d'haver ofert les vacants als batlles en servei actiu, inclosos els substituts.

La sentència apel·lada del Tribunal de Batlles ha estimat en part les pretensions de l'agent, i ha declarat que efectivament s'havien d'oferir les dues places vacants de reforç als batlles en servei actiu, inclosa l'agent, "en els límits i condicions del seu estatus com a batlle substituta" cosa que no impedeix "la posterior convocatòria d'un concurs-oposició per cobrir-les, en el cas d'impossibilitat de cobertura per part d'un batlle integrat a la carrera judicial, ço que no és el cas de la demandant".

Tercer.- Com a qüestió prèvia, s'ha d'examinar la qüestió que suscita de forma marginal la representació de la part agent, en el seu escrit de contesta al recurs formulat pel CSJ, on es manifesta que els magistrats que coneixen d'aquesta causa no podrien ser al mateix temps membres del tribunal de selecció de la ulterior convocatòria publicada al BOPA del 5 de març de 2020, que posteriorment ha estat modificada i ampliada com resulta del BOPA de 12 de maig de 2020.

En primer lloc, s'ha de considerar que la part que suscita aquesta qüestió no ha plantejat en forma l'incident de recusació que regulen els articles 73 i següents de la LQJ, de manera que, per aquest sol motiu, ja s'haurien de rebutjar aquestes al·legacions.

Però és que, en segon terme, tampoc concorre cap de les causes d'abstenció i recusació que contempla el referit article 73 LQJ, ja que no es dona cap de les circumstàncies que recull el precepte.

En efecte, cal tenir en compte que en aquest procés s'examina la legalitat d'uns acords del CSJ que van procedir a convocar el procés selectiu per cobrir dues places vacants de batlles de reforç, i es discuteix si prèviament s'havien d'oferir les mateixes als batlles en servei actiu, inclosos els substituts. Com és ben evident, aquestes decisions són totalment alienes als membres del tribunal de selecció del concurs-oposició, que es limita a valorar les capacitats dels aspirants, segons l'article 66 bis, apartats 4 i 5, de la LQJ, i no té cap capacitat de decisió sobre si s'ha de convocar el concurs-oposició ni sobre el procediment que cal seguir per fer-ho. Segons aquest article, estan clarament delimitades les funcions que corresponen al CSJ i al tribunal de selecció. Correspon al primer decidir sobre la convocatòria del procés selectiu i determinar les bases aplicables a la mateixa, mentre que el tribunal de selecció valora les dues fases del concurs-oposició i fa pública la llista de les persones que han obtingut la puntuació més alta, en nombre igual al de les places convocades.

En conseqüència, si el que es discuteix en aquest procés és la legalitat de la convocatòria aprovada pel CSJ, la participació en el tribunal de selecció no suposa cap obstacle legal per intervenir en la resolució d'aquest litigi.

Quart.- Quant al fons, les parts sostenen dues posicions enfrontades, mentre que la sentència recorreguda ha optat per una solució intermèdia, que acull en part les pretensions de l'agent, pel que fa al previ oferiment de les vacants a tots els batlles en servei actiu, incloent els substituts, sense que aquest procediment constitueixi en absolut una via d'accés a la Carrera judicial.

Segons el CSJ, l'article 51.1 LQJ només s'aplica als membres de la Carrera, en servei actiu o procedents de les situacions d'excedència forçosa, suspensió o excedència voluntària, així com als membres del Ministeri Fiscal també en actiu, mentre que els batlles substituts no disposen d'aquest dret a la mobilitat, ja que el mateix és incompatible amb la finalitat que és la pròpia dels substituts, que no és altra que la de cobrir una plaça que no es pugui cobrir de forma ordinària per un batlle de carrera, i en cas de necessitat urgent.

Per la seva part, la posició de la part agent incur en un oxímoron. En efecte, en el recurs d'apel·lació s'afirma que la qüestió plantejada en aquesta causa no és si l'adscripció d'un batlle substitut a una plaça vacant en virtut del dret a la mobilitat constitueix una via d'accés a la carrera judicial. Ara bé, en realitat, aquesta és la posició que ha mantingut invariablement la interessada. En el seu recurs administratiu (foli 100 de les actuacions), sosté que "el Batlle substitut té accés, per aquesta via, a integrar-se a la carrera judicial". En la demanda (foli 8), afirma que "la regulació del batlle substitut en la Llei qualificada de la Justícia és genuïna (...) i adaptat al context d'Andorra per facilitar la provisió de places de batlle i l'accés a la carrera judicial a persones que hagin superat el procés de selecció...". Finalment, en l'escrit de conclusions (foli 169), defensa que "... solament quan s'esdevenen dues circumstàncies, trobar-se en servei actiu i produir-se una vacant, s'activa el seu dret a que se li ofereixin les vacants per tenir accés a la carrera judicial".

En conseqüència, no hi ha dubte que la pretensió de l'agent és la d'accedir a la Carrera judicial, per concórrer la doble circumstància d'haver estat nomenada com a batlle substituta i, correlativament, haver-se produït una vacant. De fet, no és imaginable com es podria passar a ocupar amb caràcter definitiu una plaça de batlle, com pretén la interessada, sense integrar-se correlativament a la Carrera judicial, que és la base de l'organització de la justícia, segons va posar de relleu l'Aute del Tribunal Constitucional de 17 d'octubre de 2014 (causa 2014-1-DP).

Cinquè.- La pretensió de l'agent descansa en una interpretació literal dels articles 51.1 i 68 quater, apartat 2, de la LQJ.

Segons aquest darrer precepte, "els batlles i els magistrats estan en situació de servei actiu quan estan en possessió d'una plaça judicial, incloses les de suplència i reforç, o bé quan han estat adscrits a una plaça en règim de substitució". En conseqüència, segons la interessada, si els batlles substituts es consideren en situació de servei actiu, se'ls han d'oferir i, en el seu cas, assignar les places que quedin vacants a la Batllia, d'acord amb l'article 51.1 LQJ, segons el qual "quan es produeixi una vacant a la Batllia, el president del Tribunal de Batlles, amb el vistiplau del Consell Superior de la Justícia, ofereix i, si és el cas, assigna la plaça per aquest ordre: entre els batlles en servei actiu...".

Ara bé, és ben evident que una interpretació merament literal és insuficient per resoldre de forma adequada la qüestió litigiosa. Les previsions de la Llei s'han d'aplicar tenint en compte també els criteris sistemàtic i teleològic, que faran possible considerar la problemàtica des d'una perspectiva omnicomprensiva, que tingui en compte els principis que regulen l'accés a la judicatura i també la naturalesa i les finalitats que són pròpies de la figura dels batlles substituts.

Sisè.- L'accés a la Carrera judicial s'ha d'examinar en primer lloc des d'una perspectiva constitucional. L'article 25 de la Constitució disposa que "tots els andorrans tenen dret a accedir en condicions d'igualtat a les funcions i als càrrecs públics, amb els requisits que determinin les lleis".

Es tracta d'un dret de configuració legal, ja que la Constitució defereix a la llei la determinació de les condicions reguladores de l'accés a les funcions i els càrrecs públics. Pel que ara interessa, l'article 85.2 del mateix text constitucional, després de preveure que l'organització judicial és única, disposa que la seva estructura, composició, funcionament i l'estatut jurídic dels seus membres han de ser regulats per Llei qualificada.

Com resulta del mandat constitucional, l'accés a la judicatura es realitza mitjançant un procediment que garanteix els principis de publicitat i lliure concurrència. L'article 66 LQJ disposa que el procés de selecció respon als principis d'objectivitat, publicitat i transparència i, sens perjudici del que després es dirà sobre l'article 51.1 LQJ, l'article 66 bis de la mateixa llei contempla un únic procediment per accedir a la condició de batlle, que és el concurs-oposició, en què els aspirants competeixen en igualtat de condicions, mitjançant l'acreditació dels seus mèrits i també dels seus coneixements en les matèries incloses en el temari publicat prèviament pel CSJ. A través d'aquest procediment es materialitza el dret a accedir en condicions d'igualtat a les funcions de batlle.

Des d'aquest punt de vista, la llei no contempla la possibilitat d'accedir a la Carrera judicial per altres vies, sense la superació d'aquest procediment selectiu que és el que garanteix la publicitat del procés i la lliure concurrència dels aspirants en condicions de plena igualtat.

El necessari respecte als principis de mèrit, publicitat, igualtat i concurrència en l'accés a les funcions i càrrecs públics ja va ser ressaltada per la sentència d'aquesta Sala núm. 83/2011, de 16 de desembre, que va examinar un supòsit que presenta algunes concomitàncies amb el present. Aquesta sentència va declarar la nul·litat de ple dret de la resolució administrativa que havia reconegut a determinada persona la condició de funcionari sense haver superat cap procediment selectiu. En aquell cas, i d'acord amb la normativa que llavors era d'aplicació, es va concloure que un nomenament com ambaixador no permetia reconèixer la condició de funcionari de caràcter permanent.

Setè.- Sobre l'esmentat procés selectiu, l'agent al·lega que ja va superar en el seu dia les proves tècniques i d'aptitud, i que si no va ser nomenada fou per manca de plaça.

Aquest argument no pot ser compartit en els termes en què es formula. Segons l'article 66 bis LQJ, l'accés a la condició de batlle comporta no només la superació del concurs-oposició, sinó també del període de formació durant un any, o sis mesos segons els casos, el qual comporta l'exclusió quan s'obté un informe negatiu.

Aquest procediment selectiu, en el seu conjunt, implica una concurrència entre els candidats -d'on procedeix el terme "oposició"-, de manera que només els aspirants millor qualificats superen el procés, ja que no es poden fer més nomenaments que places convocades, com afirma expressament l'apartat 5 de l'article 66 bis LQJ, amb l'excepció de la situació de reserva, que no consta que s'apliqués en aquest cas.

En conseqüència, no es pot considerar que la interessada hagués superat tots els requisits legalment exigibles per a l'accés a la condició de batlle.

Vuitè.- La naturalesa i la finalitat de la figura del batlle substitut queden definides en l'article 66 quater de la LQJ. Segons aquest precepte, es pot procedir al nomenament d'un batlle substitut en el cas d'existir una necessitat urgent de cobrir una plaça vacant, fins que es pugui proveir la plaça o fins al reintegrament del seu titular, però amb una durada mínima d'un any, ampliable per períodes successius de sis mesos i sense superar el màxim de sis anys.

La llei pretén assegurar, d'una banda, que les persones que exerceixen funcions jurisdiccionals en règim de substitució tinguin la capacitat tècnica adequada, i amb aquesta finalitat s'estableix una llista anyal de batlles substituts i una altra de magistrats substituts. Quant a la primera, es limita la inclusió als magistrats emèrits, als antics magistrats, als antics batlles i a les persones que hagin superat el procés de selecció de batlles, però que no hagin obtingut plaça, que és el supòsit en què es troba l'agent.

Quant al règim jurídic, es tracta de garantir la independència d'aquests batlles i magistrats substituts, mitjançant la seva equiparació a l'estatus dels jutges titulars, i això durant l'exercici de les seves funcions jurisdiccionals. Com diu l'article 66 quater, apartat 11, de la LQJ, "(...) els batlles i els magistrats substituts i els magistrats emèrits no pertanyen a la Carrera judicial i exerceixen la funció jurisdiccional amb inamobilitat temporal".

L'aute del Tribunal Constitucional de 17 d'octubre de 2014, que va donar resposta al requeriment de dictamen previ sobre l'adequació a la Constitució de la Llei qualificada de modificació de la LQJ, votada pel Consell General el 24 de juliol de 2014, efectua diverses precisions que són d'interès per a la resolució d'aquest litigi.

Segons aquesta resolució, el nomenament com a batlle o magistrat substitut "no es tracta d'una via d'ingrés en la carrera judicial, sinó d'un complement de reforç a l'exercici de la potestat jurisdiccional, destinat a fer més efectiu l'exercici del dret a la jurisdicció, reconegut a l'article 10.1 de la Constitució" (fonament jurídic 5è). Afegeix més endavant que "la Constitució d'Andorra no impedeix la creació de jutges substituts, amb caràcter excepcional, sempre que les places no puguin ésser exercides per jutges de carrera" (fonament jurídic 7è). També afirma que els jutges substituts "dotats d'un estatut jurídic específic, resten exclosos de la integració en la carrera judicial" (fonament jurídic 8è).

Aquesta regulació posa de relleu que la finalitat de la figura dels batlles i magistrats substituts és la de cobrir una plaça vacant que no pugui ser ocupada pels membres de la Carrera judicial, quan hi hagi una necessitat urgent i amb la finalitat d'assegurar la continuïtat en l'exercici de les funcions judicials i, d'aquesta manera, garantir el dret fonamental dels ciutadans a la jurisdicció. Els jutges substituts gaudeixen d'inamobilitat temporal mentre desenvolupen les seves funcions, i l'exercici d'aquestes no constitueix una via d'accés a la Carrera judicial.

El caràcter temporal de les seves funcions resulta també de l'article 50.5 de la LQJ, segons el qual el CSJ "pot nomenar batlles substituts per cobrir provisionalment places vacants ...".

Novè.- Un cop s'ha examinat el marc normatiu que regeix tant l'accés a la Carrera judicial com l'estatut dels jutges substituts, es pot abordar, des de la perspectiva que ofereixen els principis generals que presideixen aquesta regulació, la interpretació que cal donar a l'article 51.1 de la LQJ, que és el punt central objecte de discussió entre les parts.

Aquest article 51.1 constitueix un supòsit de mobilitat interna i, més en concret, de mobilitat horitzontal. El seu objectiu és el de permetre que, quan es produeixi una vacant a la Batllia, la mateixa pugui ser ocupada per qui es trobi destinat en una altra plaça d'idèntica categoria. Com a mecanisme de mobilitat entre diverses places, la persona que obté aquest trasllat queda adscrita amb caràcter definitiu a la plaça sol·licitada, mentre que la que ha quedat vacant ha de ser objecte d'un nou procediment de provisió.

Com a lògica conseqüència, aquest mecanisme no resulta d'aplicació als batlles substituts, que no poden passar a ocupar una plaça definitiva per la seva situació de temporalitat i, especialment, perquè el seu estatut no constitueix una via d'accés a la Carrera judicial, com abans s'ha examinat.

La pròpia regulació de l'article 51.1 LQJ condueix a aquesta mateixa conclusió. Segons el precepte, es determina un ordre de prelació a l'hora de resoldre sobre l'assignació de la plaça vacant. En primer lloc es troben els batlles en servei actiu, inclosos el que procedeixen d'una plaça a què s'ha reincorporat un batlle procedent de l'excedència forçosa. En segon lloc, els procedents de la situació de suspensió i, després, els excedents voluntaris que hagin sol·licitat el reingrés. En darrer terme, els membres del Ministeri Fiscal en servei actiu.

Si s'apliqués el criteri que postula l'agent, els batlles substituts tindrien preferència sobre els batlles titulars procedents de les situacions de suspensió i d'excedència voluntària, així com sobre el membres del Ministeri Fiscal en servei actiu. Com és ben evident, una tal conclusió resultaria totalment contradictòria amb l'estructura de la Carrera judicial com a base de la organització de la Justícia i també amb la finalitat pròpia dels batlles substituts que, com abans s'ha dit, ocupen temporalment una plaça fins que aquesta es pugui proveir o fins a la reincorporació del titular, però no la poden ocupar de forma definitiva.

En definitiva, s'ha de concloure que el procediment previst en l'article 51.1 s'aplica als batlles titulars en servei actiu, però no als substituts. És cert que l'article 68 quater, apartat 2, inclou els batlles adscrits a una plaça en règim de substitució entre els batlles en servei actiu, però aquesta inclusió no es pot estendre més enllà dels límits que són propis de l'estatut dels batlles substituts i s'ha d'interpretar en funció de l'article 66 quater, apartat 11. En concret, existeix una equiparació entre uns i altres, especialment quant a les garanties pròpies de la seva funció, però sempre amb el límit de què els jutges substituts no pertanyen a la Carrera judicial i gaudeixen només d'una inamobilitat temporal.

Per tot això, s'ha de concloure que l'agent no podia participar en el procediment de provisió de vacants que regula l'article 51.1 LQJ, que regeix només per als batlles titulars i els membres del Ministeri Fiscal que enumera el precepte, ni menys ocupar definitivament una plaça vacant, cosa que resulta incompatible amb el caràcter temporal de la seva funció.

Procedeix, doncs, estimar el recurs d'apel·lació que interposa el CSJ i desestimar correlativament el de la part agent.

Desè.- No s'aprecia una especial temeritat ni mala fe que justifiqui la imposició de les costes causades en ambdues instàncies.

DECISIÓ

En atenció a tot el que s'ha exposat, el Tribunal Superior de Justícia, Sala Administrativa, en nom del poble andorrà, decideix:

Primer.- Estimar el recurs d'apel·lació que interposa el Consell Superior de la Justícia i desestimar el que formula la Sra. Raya, ambdós contra la sentència de la Secció Administrativa del Tribunal de Batlles de 3 de desembre de 2019, la qual es revoca i deixa sense efecte.

Segon.- Desestimar la demanda interposada per la Sra. Raya contra els acords del Consell Superior de la Justícia de 6 de març i 5 de juny de 2019 i declarar que els actes impugnats són ajustats a dret i als fins que legitimen l'activitat administrativa.

Tercer.- No efectuar un especial pronunciament sobre les costes causades en ambdues instàncies.

Aquesta sentència és ferma i executiva.

Manem que una vegada s'hagi complert el que disposa l'article 76 de la Llei de la Jurisdicció Administrativa i Fiscal es lliurin els autes originals amb la certificació d'aquesta sentència al Tribunal de Batlles, Secció Administrativa del qual procedien, i que s'arxivin les actuacions del Tribunal.

Així, per aquesta nostra sentència, definitivament jutjant, ho manem i signem.