Recurs contra Providència d'arxiu d'una mestra (0085/08)

Sentència

Magistrats

Albert Andrés Pereira Bernard Plagnet Lluís Saura Lluivia

Núm. de Protocol: AD-0125-2/07 Tsa: 57/07

S E N T È N C I A NÚM. 85-2008

PARTS:

Apel·lant: GOVERN

Representant: Galván

Advocat: Tamarit

Apel·lada: Viñas

Representant: Vilar

Advocat : Villegas

Adherent: Conde

Representant: Hoyos

Advocat: Agullo

COMPOSICIÓ DEL TRIBUNAL:

President : M.I. Sr. Albert Andrés Pereira

Magistrats: M.I. Sr. Bernard Plagnet

M.I. Sr. LLUIS SAURA LLUVIA

A la vila d'Andorra la Vella, el 24 de novembre de 2008

El Tribunal Superior de Justícia, Sala Administrativa ha vist el recurs d'apel·lació a les actuacions número AD-0125-2/07.

En la tramitació d'aquestes actuacions han estat observades les prescripcions legals, i ha estat ponent el magistrat Sr. Albert Andrés Pereira el qual expressa el parer del Tribunal.

A N T E C E D E N T S D E F E T

1r.- La sentència de 29 d'octubre de 2007 de la Secció Administrativa del Tribunal de Batlles va estimar la demanda formulada per la Sra. Viñas contra el M.I. GOVERN, i va declarar la nul·litat de la decisió de 30 de gener de 2007 del Ministeri de Salut, Benestar Social i Família, declarant així mateix que l'Administració general té l'obligació de tramitar l'expedient iniciat a denúncia de l'agent, en els termes exposats en els fonaments jurídics 5è. i 6è. de la sentència, que es refereixen al caràcter incomplet i unilateral de la instrucció practicada.

2n.- La representació del M.I. GOVERN va interposar recurs d'apel·lació contra l'esmentada sentència, en el qual al·lega, en síntesi, que ja no és possible el restabliment de drets de la interessada front a la situació d'assetjament que denúncia, ja que la mateixa no presta en l'actualitat els seus serveis a l'Administració general; que l'agent no ha aportat els documents acreditatius de les seves al·legacions; que no era obligatòria la declaració oral dels funcionaris que han informat per escrit; que no era preceptiu el tràmit d'audiència de la denunciant, i que, en qualsevol cas, això no li ha suposat indefensió. Finalment, considera que no procedeix la imposició de les costes de la primera instància que realitza la sentència apel·lada.

3r.- Les respectives representacions de l'agent i de la Unió Sindical d'Andorra, compareguda com adherent, van sol·licitar la desestimació del recurs, en considerar que la sentència apel·lada havia fet una correcta interpretació de les normes aplicables al cas.

F O N A M E N T S D E D R E T

Primer.- La Sala Administrativa del Tribunal Superior de Justícia és competent per a conèixer del present recurs, segons l'article 39.3 de la Llei Qualificada de la Justícia.

Segon.- Com a qüestió preliminar, convé realitzar diverses precisions sobre la normativa aplicable en aquest cas. La sentència apel·lada considera que no ens trobem davant d'un expedient disciplinari dels que regulen els articles 75 i següents de la Llei de la funció pública, sinó en una fase prèvia, que s'ha de regir per les normes generals del Codi de l'Administració. Del resultat d'aquesta fase prèvia en podria resultar la procedència d'iniciar un procediment pròpiament disciplinari de la Llei de la funció pública.

Aquestes consideracions no poden ser compartides en els termes en què venen formulades. Resulta evident que les normes generals contingudes al Codi de l'Administració són aplicables a tot tipus de procediments administratius, sens perjudici de la regulació preferent que es pugui contenir en la legislació sectorial reguladora de cadascun dels sectors de l'activitat administrativa. Ara bé, no es pot deixar de banda que, en aquest cas, es tracta d'un procediment iniciat a denúncia d'un particular, que posa de relleu la realització d'uns fets que considera que suposen una infracció de la legalitat. Ens situem, doncs, en el marc del dret sancionador, en el qual regeix el principi de legalitat en sentit material, que recull l'article 9.4 de la Constitució, segons el qual "ningú no pot ésser condemnat o sancionat per accions o omissions que en el moment de produir-se no constitueixin delicte, falta o infracció administrativa".

De fet, crida poderosament l'atenció el fet de què ni les parts ni la sentència apel·lada es detinguin ni un moment a considerar quina és la possible infracció administrativa en què consistirien els fets denunciats per la part agent, ni contra qui es dirigeix la denúncia, cosa que hagués fet possible establir al menys, de forma prèvia i condicionada al resultat de la investigació, quina és la normativa aplicable en aquest cas.

D'aquesta manera, no és suficient una mera invocació genèrica al Codi de l'Administració, sense determinar prèviament quin és el règim sancionador que es pretèn aplicar. En efecte, no es pot plantejar un procediment disciplinari com una mena de "causa general", ni com un examen genèric de l'organització i el funcionament administratius. Ben al contrari, el dret disciplinari exigeix un plantejament concret, que condueix a investigar si s'ha produït una infracció igualment concreta que es trobi tipificada en alguna norma de caràcter legal o reglamentari, i que pugui conduir a la declaració de responsabilitat per part d'algunes de les persones contemplades en la mateixa norma.

En conseqüència, segons les dades de què es disposa, l'objecte del procediment sancionador no pot ser altra que la determinació de si s'ha produït alguna de les infraccions disciplinàries que contempla la Llei de la funció pública.

Tercer.- Des d'aquest punt de partida, es pot examinar si l'Administració demandada ha executat correctament els pronunciament de la sentència del Tribunal de Batlles de 3 de setembre de 2003, que va declarar l'obligació de l'Administració d'investigar la situació d'assetjament moral en el lloc de treball denunciada per l'agent, així com de depurar les responsabilitats a què hi hagués lloc. Es obvi que el pronunciament judicial exigia una actuació acurada per part de l'Administració, en el sentit de realitzar una investigació completa dels fets denunciats. Ara bé, com posa de relleu la sentència apel·lada, l'Administració s'ha limitat a resoldre l'expedient a la vista de la ratificació de la denunciant i de l'informe de la Direcció del Departament de Benestar Social i Família, el qual s'ha realitzat en base a un qüestionari tramès a diversos funcionaris del propi Departament.

En el marc d'un procediment sancionador, correspon a l'instructor dur a terme personalment les actuacions d'investigació necessàries per determinar l'abast dels fets denunciats. És clar que un dels mecanismes que es poden utilitzar és la petició d'informes als òrgans concernits, però no resulta admissible que aquests informes es limitin, com aquí ha succeït, a recollit els resultats d'una enquesta realitzada a determinats funcionaris del Departament, que haguessin hagut de ser escoltats en declaració per part del propi instructor, en compliment de les funcions que són pròpies d'aquest.

En conseqüència, s'han de confirmar els pronunciaments de la sentència apel·lada, en la mesura en que la instrucció de l'expedient no s'ha dut a terme en legal forma, mitjançant la intervenció personal de la instructora en la presa de les declaracions dels funcionaris que es van limitar a informar per escrit davant del Cap del seu departament.

Quart.- La segona de les qüestions primordials que planteja aquest recurs fa referència al tràmit d'audiència i a la intervenció de la denunciant en les diligències d'instrucció.

Sobre la legitimació del denunciant, la sentència d'aquesta Sala núm. 95-06, de 15 de març de 1995, ja va declarar que, en el camp del dret administratiu sancionador "l'interès del particular no permet més que la possibilitat de posar en coneixement de l'Administració els fets constitutius de la presumpta infracció, i fins i tot podrà ser part en l'expedient si es considera que hi té un interès que així ho justifiqui". En la sentència núm. 98-13, de 25 de març de 1998, es va dir que "en termes generals, tota persona té dret a posar en coneixement de l'Administració, mitjançant l'oportuna denúncia, els fets que poden constituir una infracció de la legalitat urbanística", però només "els titulars d'un interès legítim poden sol·licitar que s'adoptin les mesures que siguin necessàries per tal de restablir l'ordre jurídic pertorbat i, amb aquesta finalitat, poden personar-se al procediment, formular al·legacions i interposar els corresponents recursos administratius i jurisdiccionals". En fi, la sentència núm. 2003-27, de 16 de juny de 2003, recaiguda en un supòsit en què un particular sol·licitava que una Administració comunal obris un expedient sancionador a uns agents de circulació, declara que "com a ciutadà, (el demandant) té el dret a denunciar els fets presumptament constitutius d'una infracció, però aquest dret -que és un híbrid de dret i deure- s'esgota precisament aquí, doncs no és un dret subjectiu que generi la correlativa obligació de l'Administració d'iniciar l'expedient si de la denúncia no en resulten clarament fets constitutius d'alguna infracció administrativa". Com es diu igualment en aquesta sentència, "l'interès en què el Comú castigui els agents de circulació no (expressa) un legítim benefici en el recorrent que el converteixi en títol de legitimació processal".

En el cas que ara s'examina, resulta rellevant el fet de què l'agent ja no presta serveis en l'àmbit de l'Administració general. En conseqüència, com bé diu la representació del Govern, ja no és possible adoptar cap mesura encaminada a corregir o modificar la situació que denuncia. De fet, l'objecte de la seva denúncia ha quedat reduït a la sol·licitud de què siguin sancionades les conductes que exposa, encara que, com abans s'ha dit, no es concreta la infracció administrativa en què hagin pogut incórrer aquestes hipotètiques actuacions. Des d'aquesta perspectiva, resulta evident que l'agent actua només en defensa de la legalitat, a fi d'obtenir el càstig de les persones (la identitat de les quals no es concreta) que siguin responsables d'aquells fets. És igualment evident que l'agent no obtindria cap avantatge ni evitaria cap desavantatge en el cas de què el procediment acabi amb la imposició o no de sancions als hipotètics responsables.

En aquestes condicions, la denunciant no pot ser considerada com a interessada, en els termes que preveu l'article 107 del Codi de l'Administració, ja que, com abans s'ha dit, es limita a posar en coneixement de les autoritats administratives els fets que poden ser constitutius d'una infracció, però això no li atorga un interès legítim en l'objecte del procediment, ja que, en aquest cas concret, no pot obtenir altre avantatge que la mera defensa de la legalitat.

En conseqüència, si la denunciant no ostenta la condició d'interessada, en el sentit de l'article 107 del Codi de l'Administració i de la jurisprudència que n'ha precisat l'abast i el significat, s'ha de concloure que la mera presentació d'una denúncia no habilita per intervenir en la tramitació de l'expedient sancionador, més enllà de ratificar la denúncia i prestar declaració i aportar documents quan sigui requerida per part de l'instructor. Procedeix, doncs, modificar en aquest punt els pronunciaments de la sentència apel·lada.

Cinquè.- El conjunt de les anteriors consideracions impedeixen qualificar com a temerària la posició processal de l'Administració, per la qual cosa resulta improcedent imposar-li les costes de cap de les dues instàncies.

Per tot això, s'ha d'estimar parcialment el recurs interposat pel M.I. GOVERN, en els termes que es dirà a la part dispositiva d'aquesta resolució.

D E C I S I Ó

En atenció a tot el que s'ha exposat, el Tribunal Superior de Justícia, Sala Administrativa, en nom del poble andorrà, decideix:

1r.- Estimar parcialment el recurs d'apel·lació que interposa la representació del M.I. GOVERN contra la sentència dictada el 29 d'octubre de 2007 per la Secció Administrativa del Tribunal de Batlles, la qual es revoca i deixa sense efecte.

2n.- Declarar que l'Administració general ha de tramitar l'expedient MSBSF 001/2005, amb la intervenció personal de la instructora en la pràctica de les diligències de prova, en els termes que resulten del fonament jurídic 3r. d'aquesta resolució.

3r.- No fer un especial pronunciament sobre les costes causades en ambdues instàncies.

Aquesta sentència és ferma i executiva.

Manem que una vegada s'hagi complert el que disposa l'article 76 de la Llei de la Jurisdicció Administrativa i Fiscal es lliurin els autes originals amb la certificació d'aquesta sentència al Tribunal de Batlles, Secció Administrativa del qual procedien, i que s'arxivin les actuacions del Tribunal.