RESPONSABILITAT ADMINISTRATIVA. Mesures d'intervenció i resolució d'una entitat bancària. No hi ha falta de servei ni omissió culpable. (2000062/2016)

Sentència

Magistrats

Albert Andrés Pereira Elsa Puig Muñoz Alexandra Cornelia Sola

Núm. de Protocol: 2000062/2016 Núm. de Rotlle: TSJA-0000012/2023

SENTÈNCIA 66-2023

PARTS:

Apel·lant: Srs. Nuñez i Guerrero i Hoyos i Moliner

Representant: Mercader

Advocat: Salas

Apel·lats: GOVERN D'ANDORRA i Amador

Representant: Olmo

Advocat: Serra

Apel·lat: Agullo

Representant: Espada

Advocat: Sanç

COMPOSICIÓ DEL TRIBUNAL:

President: Sr. Albert Andrés Pereira

Magistrades: Sra. Elsa Puig Muñoz

Sra. Alexandra Cornella Sola

Andorra la Vella, el 23 de novembre de 2023.

El Tribunal Superior de Justícia, Sala Administrativa, ha vist el recurs d'apel·lació a les actuacions número 2000062/2016.

En la tramitació d'aquestes actuacions han estat observades les prescripcions legals, i ha estat ponent el magistrat Sr. Albert Andrés Pereira, el qual expressa el parer del Tribunal.

ANTECEDENTS DE FET

1.- La representació dels Srs./es. Nuñez i Guerrero i Hoyos i Moliner va interposar demanda contra el Govern, la Unitat d'Intel·ligència Financera d'Andorra (UIFAND) i l'Institut Nacional Andorrà de Finances (INAF), actualment Autoritat Financera Andorrana (AFA), en impugnació de les seves resolucions de 5 i 7 d'octubre de 2016, que desestimaven els recursos formulats contra sengles resolucions de 8 i 7 de juny del mateix any, les quals van desestimar les sol·licituds d'indemnització per responsabilitat administrativa que havien presentat els agents.

La reclamació formulada pels interessats davant les Administracions demandades es va basar en les accions i omissions que consideren imputables a les mateixes, les quals haurien conduït a la declaració de resolució de l'entitat X SA (X), de la qual els agents eren accionistes, i que ha comportat la pèrdua total del valor de les seves accions.

2.- La sentència de 9 de gener de 2023 de la Secció Administrativa del Tribunal de Batlles ha desestimat la demanda, declarant que les resolucions impugnades del Govern i de l'ORG_1 són ajustades a dret i als fins que legitimen l'activitat administrativa.

3.- La representació de la part agent ha interposat recurs d'apel·lació contra la referida sentència de la Batllia, el qual es fonamenta, en síntesi, en les següents al·legacions:

El Tribunal a quo no examina suficientment els arguments esgrimits per l'agent en primera instància. Ha quedat abastament acreditada la falta de servei de les Administracions, que van realitzar actuacions precipitades, negligents i que van conduir a la resolució de X amb la consegüent pèrdua de valor de les accions del recurrent.

Es van produir incompliments anteriors a la nota del ORG_2 de 10 de març de 2015, que consisteixen en la inacció davant la nota verbal de l'Ambaixada dels EUA de 26 d'agost de 2014; la negligència en la supervisió de X abans del 10 de març de 2015; l'incompliment per part de l'ORG_1 del seu deure de cooperar i establir acords de col·laboració amb organismes oficials internacionals o amb autoritat estrangeres; i la passivitat del Govern els dies anteriors a la nota del ORG_2, quan ja en tenia coneixement.

Existeix un nexe causal entre l'actuació administrativa i la pèrdua patrimonial patida pels recurrents.

Els comunicats del ORG_2 no tenien efectes vinculants per a Andorra, eren merament indiciaris i finalment van ser retirats el febrer de 2016. Tanmateix, l'actuació de les Administracions davant d'aquests comunicats, adoptant unes mesures tan dràstiques, resulta difícilment justificable, si es té en compte el compliment continuat per X de les obligacions que li competien en matèria de prevenció del blanqueig de capitals.

Posteriorment a la nota del ORG_2, existeixen també actuacions administratives que donen lloc a responsabilitat, com són la negligència en no tenir cap previsió ni planificació per gestionar els efectes de la nota; l'omissió de defensa de X davant del ORG_2 i la incompareixença en el tràmit d'al·legacions; la gestió deficient per part de l'administració provisional de X des de l'11 de març fins al 27 d'abril de 2015; la manca d'atenció als requeriments del petits accionistes; i la falta de servei per l'emissió de l'informe de l'ORG_1 que declara la inviabilitat de X.

La intervenció de X no estava justificada, fou precipitada i totalment desproporcionada, basant-se en sospites que després de molts anys encara no han estat acreditades.

4.- La representació del Govern s'ha oposat al recurs i ha sol·licitat que es confirmi la sentència apel·lada, d'acord amb les següents al·legacions:

La sentència de la Batllia ha donat resposta suficient a les pretensions de l'agent.

Les administracions demandades van actuar correctament davant la situació provocada per la nota del ORG_2.

La nota verbal de 26 d'agost de 2014 no feia referència concreta a X ni a cap altra entitat financera, que hagués requerit una actuació específica. En qualsevol cas, el Ministeri d'Afers Exteriors va respondre mitjançant una altra nota verbal.

L'ordenament jurídic andorrà s'assevera complet i és objecte d'avaluacions periòdiques per part del Moneyval i del GAFI, que ja l'any 2014 van elogiar els progressos realitzats.

Les autoritats supervisores realitzaven correctament la seva tasca, en base a la informació interna i les auditories externes que presentava la pròpia X

Les actuacions seguides a conseqüència de la nota del ORG_2 van ser les adequades. El Tribunal Superior ha confirmat les mesures cautelars adoptades en aquell moment.

La presentació d'al·legacions davant del ORG_2 era voluntària i les administracions no disposaven d'elements per defensar l'actuació de l'entitat, sinó que, pel contrari, les acusacions van anar prenent més volada. El Govern havia de vetllar, en un plànol més ampli, pel bon nom i la integritat de la plaça financera.

L'actuació de l'administració provisional va ser ajustada a dret i la valoració sobre la solvència de l'entitat ha estat confirmada pel Tribunal Superior de Justícia.

La responsabilitat dels organismes supervisors no pot convertir-se en un sistema de responsabilitat objectiva, ni la seva actuació comporta una obligació de resultat.

5.- La representació de l'ORG_0 s'ha oposat igualment al recurs de la part agent, en base a les següents al·legacions:

No existeix cap incongruència omissiva, ja que la sentència exposa els arguments que globalment fonamenten la desestimació de les pretensions de l'agent.

La nota verbal de 24 de març de 2014 feia referència a l'ordenament jurídic andorrà i no a deficiències en el sistema de prevenció del blanqueig de capitals per part de cap entitat financera en concret.

La supervisió de l'ORG_1 es va basar en la informació facilitada per les pròpies entitats financeres i en els informes externs d'auditoria.

No existeix nexe de causalitat entre l'actuació administrativa i el dany que va patir l'agent.

La nota del ORG_2 va provocar un bloqueig de l'operativa de X, com han recollit diverses sentències del Tribunal Superior de Justícia, de manera que les mesures adoptades eren proporcionades. L'actuació dels administradors provisionals va respondre a la situació derivada d'aquest bloqueig.

El dret de presentar al·legacions era una facultat discrecional que l'ORG_1 podia o no utilitzar. En tot cas, es van fer actuacions que van conduir a la retirada de la nota del ORG_2.

La intervenció de X va ser proporcionada i l'ORG_1 es va veure obligat a intervenir per salvaguardar els interessos dels clients i preservar l'estabilitat del sistema.

6.- En haver estat acordada la substitució de la vista oral pel tràmit de conclusions, les parts van presentar els escrits corresponents, en els quals van reproduir substancialment les al·legacions que anteriorment havien formulat.

FONAMENTS DE DRET

Primer.- La Sala Administrativa del Tribunal Superior de Justícia és competent per a conèixer del present recurs, segons l'article 39.3 de la Llei qualificada de la Justícia.

Segon.- Com s'ha exposat en els antecedents, l'objecte d'aquest procés versa sobre l'examen de la legalitat de les resolucions administratives que han denegat la reclamació formulada pels agents, els quals sostenen l'existència d'una responsabilitat patrimonial derivada de les accions i omissions que consideren imputables a les administracions demandades, les quals haurien conduït a la declaració de resolució de l'entitat X SA (X), de la qual els agents eren accionistes, i que ha comportat la pèrdua total del valor de les seves accions.

La qüestió litigiosa ha estat ja examinada i resolta en les sentències d'aquesta Sala núm. 51-2023 i 52-2023, ambdues del proppassat 26 d'octubre, per la qual cosa, en aplicació del principi d'unitat de doctrina, procedeix reproduir substancialment els fonaments en què es van basar aquelles resolucions.

Tercer.- Com a qüestió prèvia, s'ha de constatar que els apel·lants no reiteren en aquesta alçada la pretensió que van formular en primera instància sobre el plantejament d'un procés incidental d'inconstitucionalitat respecte de determinats preceptes de la Llei 8/2015, de 2 d'abril, ni discuteixen els fonaments de la sentència impugnada sobre aquesta qüestió, de manera que no és procedent fer cap pronunciament sobre la mateixa.

Quart.- Sobre la petició de que es practiquessin determinades proves en aquesta instància, l'aute de 21 de juny de 2023 ja va denegar la sol·licitud, en considerar que existeixen en les actuacions suficients elements de judici per resoldre la qüestió litigiosa.

El conjunt de la prova proposada en la instància era certament prolixa, i s'ha de reafirmar que els elements probatoris incorporats a les actuacions són suficients per adoptar una resolució de fons, sense que calgui incorporar els mitjans addicionals que sol·liciten ara els apel·lants, i això en aplicació dels criteris d'utilitat, necessitat i proporcionalitat que recull l'article 174 del Codi de procediment civil, d'aplicació supletòria.

Com es desprèn del propi escrit de recurs de la part apel·lant, la mateixa ha pogut articular les seves al·legacions sense cap limitació, en base als mitjans de prova que ja consten en les actuacions, i no ha vist denegades les seves pretensions en la instància per absència o insuficiència de la prova practicada. En aquestes circumstàncies, seria redundant la prova sol·licitada en aquesta alçada.

Cinquè.- Segons l'article 59 del Codi de l'Administració (ara article 63), és causa de responsabilitat administrativa, entre d'altres:

"1. La falta de servei, ocasionada per la mala organització del servei, pel seu funcionament en condicions il·legals o tècnicament defectuoses, o per la manca de funcionament del servei en aquells supòsits en què estava obligat a fer-ho".

D'altra banda, l'article 58 del mateix cos legal (ara article 62) disposa que:

"Per a donar lloc al dret a la reparació, el perjudici ha d'ésser cert, avaluable econòmicament, ha de poder-se individualitzar en una persona o grup de persones, i ha de lesionar una situació protegida pel dret".

Aquests preceptes recullen les pautes que ha de seguir la resolució del litigi. En primer lloc, el referit article 58 disposava que el perjudici "ha de lesionar una situació protegida pel dret", expressió que es refereix a l'existència d'una lesió antijurídica, en el sentit que el perjudicat no estigui obligat a suportar-la.

En segon lloc, segons l'article 59, la falta de servei derivada de la manca de funcionament del mateix es produeix només quan "estava obligat a fer-ho", és a dir, quan recau sobre l'Administració el deure de dur a terme una determinada actuació. En aquests casos, per tal de determinar l'existència d'aquesta obligació, s'ha de partir del marc jurídic en què es desenvolupen els serveis als quals s'imputa la producció del dany o perjudici.

En darrer terme, cal tenir en compte que, com va declarar la sentència d'aquesta Sala núm. 47-2020, de 18 de desembre, "la falta de servei és indissociable de la noció de culpa imputable a l'Administració, que ha de respondre front als usuaris del funcionament defectuós dels serveis públics".

Sisè.- En el supòsit examinat, s'atribueix a les Administracions demandades una omissió en els serveis de supervisió de les entitats financeres, així com un funcionament defectuós en la gestió de X després de la nota del ORG_2, que hauria provocat la pèrdua de valor de l'entitat i, en conseqüència, els perjudicis soferts per la part agent.

Tanmateix, l'activitat de control de les entitats financeres que correspon a l'Administració no trasllada a la mateixa les obligacions i les subsegüents responsabilitats que corresponen a aquelles entitats, per la forma en què desenvolupen la seva activitat. Aquesta activitat de control té la finalitat, per una part, de comprovar que els operadors financers reuneixen els requisits que se'ls exigeixen normativament i que ajusten la seva actuació a les corresponents normes d'actuació. Per altra part, atribueix les oportunes facultats sancionadores en cas de comprovar-se algun incompliment d'aquestes obligacions.

Ara bé, la funció de supervisió i d'inspecció no converteix l'Administració en garant de la legalitat i la prudència de totes les decisions de les entitats financeres subjectes a la indicada funció de control, per mitjà d'una inexistent responsabilitat objectiva. La responsabilitat dels organismes de supervisió s'ha de valorar en funció de l'exercici ponderat i raonable de les facultats que tenen atribuïdes. En conseqüència, resulta evident que aquests òrgans disposen del necessari marge d'apreciació per avaluar les circumstàncies del cas, d'acord amb criteris tècnics i d'experiència, i determinar en conseqüència l'oportunitat de l'adopció de les mesures necessàries, en funció de la seva incidència sobre un sector tan sensible com el financer.

S'ha de concloure, doncs, que l'atribució a les autoritats administratives de les facultats de supervisió sobre les entitats financeres no trasllada a aquelles, de forma automàtica, la responsabilitat per les actuacions que les darreres duguin a terme en l'exercici de la seva activitat privada. Només en el supòsit de que s'apreciï una manifesta omissió de les obligacions que les autoritats supervisores tenen atribuïdes, podrà determinar-se l'existència d'una responsabilitat patrimonial de l'Administració.

En conseqüència, és de d'aquesta perspectiva que s'han d'analitzar els diferents incompliments i omissions que la part agent atribueix al Govern, la ORG_3 i l'ORG_1.

Setè.- Sobre les actuacions que invoca l'apel·lant, anteriors a la nota del ORG_2 de 10 de març de 2015:

La nota verbal de l'Ambaixada dels EUA de 26 d'agost de 2014 no feia referència concreta a cap entitat financera, que hagués pogut requerir una activitat de control específica. A més, aquella va ser resposta pel Ministeri d'Afers Exteriors, previ informe de la ORG_3, mitjançant una altra nota verbal, que informava de les mesures legislatives adoptades en matèria de blanqueig de capitals, de manera que no es pot apreciar cap omissió culpable en aquest punt.

Sobre la negligència en la supervisió de X amb anterioritat a la nota del ORG_2, la mateixa part apel·lant posa de relleu en altres apartats de la seva exposició que l'entitat financera aportava les dades comptables i els informes anyals d'auditoria, dels quals no resultaven anomalies, de manera que l'activitat de supervisió es va mantenir dins dels marges d'actuació que li eren exigibles.

L'al·legació sobre la manca de cooperació amb els organismes internacionals i les autoritats estrangeres és manifestament inconcreta i genèrica, i no evidencia cap incompliment de les obligacions legalment atribuïdes a les Administracions demandades que pugui generar responsabilitat patrimonial.

En darrer terme, s'al·lega que el Govern no va tenir en compte la realitat del sistema financer andorrà i l'impacte de les seves decisions quan va acordar intervenir l'entitat X, i que això va incidir en la confiança legítima de la part agent en la seguretat de la seva situació jurídica. Tanmateix, com ja s'ha exposat abans, l'existència d'un sistema de supervisió pública de les entitats financeres no trasllada a l'Administració la responsabilitat per les actuacions d'aquestes darreres. D'altra banda, com es recordarà més en detall a continuació, la legalitat de les decisions sobre la resolució de l'entitat X ja ha estat declarada per diverses sentències d'aquesta Sala, de manera que no es pot apreciar l'existència d'una falta de servei per aquest motiu.

Vuitè.- Quant a les actuacions i omissions posteriors a la nota del ORG_2 de 10 de març de 2015:

Els agents imputen en primer lloc a les Administracions una total improvisació en la forma de procedir, un cop van tenir coneixement de la imminent publicació de la nota del ORG_2. Aquesta és, en realitat, una apreciació subjectiva de la part recurrent, que no concreta a quines actuacions hagués estat obligada l'Administració per intentar revertir la imminent publicació de la referida nota. De fet, en aquest mateix apartat, s'avança la conclusió que no eren justificables les mesures adoptades després del 10 de març de 2015, quan aquesta Sala ja ha examinat aquesta qüestió i ha conclòs que les mesures cautelars que es van prendre llavors eren ajustades a dret, atesa la situació de bloqueig que va patir l'operativa de X (sentència núm. 30-2017, de 20 d'abril).

S'al·lega a continuació que l'Administració no va comparèixer en el tràmit d'al·legacions davant la ORG_2. Ara bé, resulta de les actuacions que el Govern va acordar expressament recórrer a la via diplomàtica o actuar a través de la ORG_3, i, de fet, consten les comunicacions mantingudes a l'efecte amb el Departament del Tresor dels Estats Units d'Amèrica, de manera que no es pot apreciar una omissió culposa generadora de responsabilitat.

També s'al·lega que la gestió de l'administració provisional va ser negligent, insistint en que la intervenció de l'entitat mancava de fonament. També en aquest punt s'ha de fer referència a que les decisions de naturalesa cautelar que es van adoptar en el seu dia, així com la pròpia decisió de procedir a l'obertura del procés de resolució de X, ja han sigut objecte de sengles pronunciaments d'aquesta Sala (sentències 30-2017, de 20 d'abril, i 74-2022, de 25 d'octubre), que han declarat que les mateixes són ajustades a dret. En conseqüència, és improcedent reobrir ara aquesta qüestió, que ja ha estat objecte de sengles sentències fermes. L'actuació de l'Administració es va jutjar llavors com adequada a les circumstàncies de bloqueig de l'operativa de X, derivada dels efectes de la nota del ORG_2, de manera que no es pot apreciar tampoc en aquest aspecte cap omissió culposa que pugui donar lloc a l'exigència de responsabilitat patrimonial de l'Administració.

La mera referència a l'exercici del dret de separació dels socis minoritaris no pot tenir cap incidència en la resolució d'aquest procés, quan es va produir un cop vigents les mesures d'intervenció a què s'ha fet referència.

En darrer terme, s'argumenta que l'informe de valoració de l'ORG_1 de 24 d'abril de 2015, que va precedir a l'acord d'obertura del procés de resolució de BX, era imprecís i no aportava suficients elements decisoris per adoptar una resolució d'aquesta importància. Sobre aquesta qüestió, s'ha de recordar en primer lloc que la sentència d'aquesta Sala núm. 18-2021, de 19 de febrer, ja va desestimar el recurs dirigit contra l'acord que va aprovar la valoració econòmica de X. Aquesta sentència va tenir en compte les circumstàncies derivades de la nota del ORG_2 i el subsegüent bloqueig de l'operativa de l'entitat, com també ho va fer la sentència 74-2022, abans esmentada. En conseqüència, un cop s'ha declarat que resulten ajustats a dret els acords relatius a la valoració i a l'inici del procés de resolució de X, s'han de rebutjar les al·legacions que formula la part recurrent, en què defensa que la intervenció de l'entitat bancària no estava justificada i era precipitada i desproporcionada. En conseqüència, tampoc es pot apreciar l'existència de cap motiu determinant de responsabilitat administrativa per aquesta causa.

Novè.- En definitiva, s'han de confirmar els pronunciaments de la sentència apel·lada sobre la manca d'un nexe de causalitat entre l'actuació o les omissions de l'Administració que denuncia la part agent i el resultat danyós que va patir la mateixa.

Tant les mesures cautelars adoptades en el seu dia, com la valoració de l'entitat a resultes de la nota del ORG_2, i la pròpia decisió de obrir el procés de resolució de l'entitat bancària han estat confirmades per sengles decisions judicials, de manera que s'ha de descartar que aquestes resolucions administratives siguin susceptibles de generar una responsabilitat patrimonial.

De la mateixa manera, els apel·lants sostenen ara que les notes del ORG_2 no haurien d'haver motivat la intervenció de X, ja que aquelles procedien d'una agència governamental estrangera que no tenia efectes vinculants a Andorra, i que posteriorment van ser retirades.

Amb aquesta argumentació, oblida la part recurrent els efectes que les referides notes van tenir sobre l'operativa diària de l'entitat bancària, que han estat descrits en les diverses sentències a què abans s'ha fet referència, i que van motivar el bloqueig del funcionament ordinari del banc i el risc d'una retirada massiva de fons, que també va obligar a limitar les quantitats de què els clients podien disposar. En conseqüència, s'ha de desestimar l'argument de que la intervenció de X no va ser ajustada a dret, com ja resulta de les sentències mencionades.

A més, s'al·lega que el ORG_2 va retirar finalment les notes de 10 de març de 2015. Tanmateix, la part apel·lant oblida que aquesta retirada va ser conseqüència de les mesures d'intervenció adoptades per les autoritats administratives, com es diu expressament en la nota de febrer de 2016, de manera que l'argument de que aquestes mesures no estaven justificades decau també per aquesta causa.

En definitiva, s'ha de descartar la concurrència de cap causa de responsabilitat administrativa envers els agents, derivada de les actuacions realitzades com a conseqüència de la publicació de les notes del ORG_2 de 10 de març de 2015, per la qual cosa s'ha de desestimar el recurs d'apel·lació i confirmar en els seus propis termes la sentència impugnada.

Desè.- No s'aprecia una especial temeritat ni mala fe que justifiqui la imposició de les costes causades en aquesta instància.

DECISIÓ

En atenció a tot el que s'ha exposat, el Tribunal Superior de Justícia, Sala Administrativa, en nom del poble andorrà, decideix:

Primer.- Desestimar el recurs d'apel·lació que interposen els Srs./es. Nuñez i Guerrero i Hoyos i Moliner contra la sentència dictada el 9 de gener de 2023 per la Secció Administrativa del Tribunal de Batlles, que es confirma íntegrament.

Segon.- No efectuar un especial pronunciament sobre les costes causades.

Aquesta sentència és ferma i executiva.

Manem que es lliurin els autes originals amb la certificació d'aquesta sentència al Tribunal de Batlles, Secció Administrativa del qual procedien, i que s'arxivin les actuacions del Tribunal.

Així, per aquesta nostra sentència, definitivament jutjant, ho manem i signem.