URBANISME. Denúncia d'unes infraccions urbanístiques. Acció pública per exigir el compliment de la normativa en aquesta matèria, sense necessitat de disposar d'un interès legítim. PROCÉS CONTENCIÓS. Caducitat de l'acció pública pel transcurs del termini d'un any de de l'acabament de les obres TSJA-0000049/14

Sentència

Magistrats

Albert Andrés Pereira Marie Conte Bernard Plagnet

Núm. de Protocol: AD-0047-3/2013 Núm. de Rotlle: TSJA-049/14

SENTÈNCIA 57-2014

PARTS:

Apel·lant: Sr. Benítez

Representant: ídem

Advocat: Sr. Villalba

Apel·lat: HBLE. COMÚ D'ANDORRA LA VELLA

Representant: Sra. Barba

Advocat: Sr. Marcos

Apel·lat: M.I. GOVERN (CTU)

Representant: Sra. Vaquero

Advocat: Sra. Sanz

Adherent: Sr. Esteban

Representant: Sra. Macias

Advocat: Sra. Araujo

COMPOSICIÓ DEL TRIBUNAL:

Magistrats: M. I. Sr. Bernard Plagnet

M. I. Sr. Albert Andrés Pereira

M. I. Sra. Marie Conte

Andorra la Vella, vint-i-un de novembre de dos mil catorze.

El Tribunal Superior de Justícia, Sala Administrativa ha vist el recurs d'apel·lació a les actuacions número AD-0047-3/2013.

En la tramitació d'aquestes actuacions han estat observades les prescripcions legals, i ha estat ponent el magistrat Sr. Albert Andrés Pereira, el qual expressa el parer del Tribunal.

ANTECEDENTS DE FET

1.- El Sr. Benítez va presentar el 7 de novembre de 2011 un escrit davant de l'Hble. Comú d'Andorra la Vella, en què denunciava l'incompliment de la normativa urbanística per part dels promotors de l'edifici ubicat a XXXX i sol·licitava la incoació d'un expedient sancionador i que se'ls imposessin "les sancions màximes previstes en la llei, i la restitució a la legalitat vigent".

Aquesta petició va ser desestimada el 13 d'abril de 2012 pel Comú d'Andorra la Vella, que va resoldre després de realitzar "una instrucció prèvia a fi de determinar l'abast de l'argumentació presentada".

El Comú va considerar que el denunciant no ostentava la condició d'interessat legítim, que havia transcorregut el termini legal per exercir l'acció pública i que les eventuals infraccions haurien prescrit.

2.- El denunciant va interposar recurs d'alçada davant de la Comissió Tècnica d'Urbanisme, que va ser desestimat per resolució de 10 de juliol de 2012, la qual es fonamenta principalment en el transcurs del termini per exercir l'acció pública, segons l'article 143 de la Llei general d'ordenació del territori i urbanisme.

3.- Contra aquest acord de la Comissió Tècnica d'Urbanisme, l'agent va formular demanda jurisdiccional davant de la Batllia el 14 de setembre de 2012. Un cop substanciat el procés, la sentència de 5 de març de 2014 va desestimar les pretensions d'aquella part, per manca de legitimació activa del demandant i, també, per haver transcorregut amb escreix el termini d'un any en què pot exercir-se l'acció pública en matèria d'urbanisme.

4.- L'agent va interposar recurs d'apel·lació contra l'esmentada sentència de la Batllia, el qual es fonamenta en les següents al·legacions:

El recurrent disposa de legitimació activa, ja que va adquirir el XXXX, així com una plaça d'aparcament, de manera que ostenta un interès directe en l'objecte del procés.

No han prescrit les infraccions molt greus i greus que denuncia, atès que no va conèixer els fets fins al mes de gener de 2011, quan hom li va donar trasllat de la prova pericial practicada en el procés civil registrat amb el núm. 0060-4/2009.

Quant al fons, reprodueix literalment les consideracions desenvolupades en la demanda sobre l'existència de diverses infraccions urbanístiques.

5.- Les respectives representacions del M.I. Govern, de l'Hble. Comú d'Andorra la Vella i del Sr. Esteban s'han oposat al recurs i han sol·licitat la confirmació íntegra de la sentència apel·lada. A més de les qüestions de fons, tots ells insisteixen en la manca de legitimació de l'agent i en la caducitat de l'acció.

6.- En haver estat acordada la substitució de la vista oral pel tràmit de conclusions, les parts van presentar els escrits corresponents, en els quals van reproduir substancialment les al·legacions que anteriorment havien formulat.

FONAMENTS DE DRET

Primer.- La Sala Administrativa del Tribunal Superior de Justícia és competent per a conèixer del present recurs, segons l'article 39.3 de la Llei Qualificada de la Justícia.

Segon.- Com s'ha exposat en els antecedents, l'agent va presentar una denúncia contra els promotors de l'edifici situat a XXXX d'Andorra la Vella, sol·licitant la incoació d'un expedient sancionador i que se'ls imposessin "les sancions màximes previstes en la llei, i la restitució a la legalitat vigent".

La sentència apel·lada ha considerat que el recurrent no ostenta la necessària legitimació activa, de manera que procedeix examinar en primer lloc si concorre efectivament aquesta excepció processal.

Els preceptes rellevants en aquest cas són l'article 23 de la Llei de la Jurisdicció administrativa i fiscal i l'article 143 de la Llei general d'ordenació del territori i urbanisme.

Segons el primer d'aquests preceptes:

"Poden demanar legítimament davant la jurisdicció administrativa i fiscal:

(...)

-qualsevulla persona física o jurídica, pública o privada, que tinguin un interès, dret, expectativa de dret, etc. Vinculats amb els actes sotmesos a la jurisdicció administrativa i fiscal segon l'article 1.b)".

L'article 143 de la Llei general d'ordenació del territori i urbanisme disposa per la seva part que:

"1. És pública l'acció per exigir el compliment de les disposicions urbanístiques i de l'edificació en general".

Tercer.- La jurisprudència ha precisat que l'interès directe que contempla l'article 23 de la Llei de la Jurisdicció administrativa i fiscal es dóna quan el demandant obté un benefici o evita qualsevol perjudici amb l'estimació de les seves pretensions.

Ara bé, en el cas d'un denunciant, que es limita a posar en coneixement de les autoritats administratives els fets que poden ser constitutius d'una infracció, es tracta d'un tercer simple i la denúncia per sí sola no li atorga un interès legítim en l'objecte del procediment, ja que, en termes generals, no pot obtenir altre avantatge que la mera defensa de la legalitat. Només en el cas de que l'èxit de la denúncia incideixi positivament en la seva situació jurídica podria ser-li reconegut aquell interès legitimador.

La sentència d'aquesta Sala núm. 85-2008, de 24 de novembre, entre d'altres, ja va examinar la qüestió relativa a la legitimació dels denunciants per interposar una demanda davant dels Tribunals administratius, afirmant que:

"Sobre la legitimació del denunciant, la sentència d'aquesta Sala núm. 95-06, de 15 de març de 1995, ja va declarar que, en el camp del dret administratiu sancionador "l'interès del particular no permet més que la possibilitat de posar en coneixement de l'Administració els fets constitutius de la presumpta infracció, i fins i tot podrà ser part en l'expedient si es considera que hi té un interès que així ho justifiqui". En la sentència núm. 98-13, de 25 de març de 1998, es va dir que "en termes generals, tota persona té dret a posar en coneixement de l'Administració, mitjançant l'oportuna denúncia, els fets que poden constituir una infracció de la legalitat urbanística", però només "els titular d'un interès legítim poden sol·licitar que s'adoptin les mesures que siguin necessàries per tal de restablir l'ordre jurídic pertorbat i, amb aquesta finalitat, poden personar-se al procediment, formular al·legacions i interposar els corresponents recursos administratius i jurisdiccionals". En fi, la sentència núm. 2003-27, de 16 de juny de 2003, recaiguda en un supòsit en què un particular sol·licitava que una Administració comunal obris un expedient sancionador a uns agents de circulació, declara que "com a ciutadà, (l'agent) té el dret a denunciar els fets presumptament constitutius d'una infracció, però aquest dret -que és un híbrid de dret i deure- s'esgota precisament aquí, doncs no és un dret subjectiu que generi la correlativa obligació de l'Administració d'iniciar l'expedient si de la denúncia no en resulten clarament fets constitutius d'alguna infracció administrativa". Com es diu igualment en aquesta sentència, "l'interès en què el Comú castigui els agents de circulació no (expressa) un legítim benefici en el recorrent que els converteixi en títols de legitimació processal".

Cal remarcar el fet de que l'esmentada sentència núm. 98-13, de 25 de març de 1998, es referia lògicament a un supòsit anterior a la vigència de la Llei general d'ordenació del territori i urbanisme de 29 de desembre de 2000.

Quart.- En el cas que ara s'examina, el recurrent no pot veure reconegut un interès legítim en l'objecte del procés, des de la perspectiva que ofereix l'article 23 de la Llei de la Jurisdicció administrativa i fiscal, ja que no justifica en quina mesura la seva situació jurídica es veuria afavorida per l'estimació del recurs, ja sigui mitjançant l'obtenció d'un benefici o l'evitació d'un perjudici.

L'apel·lant es limita a invocar que va adquirir un apartament o habitatge i una plaça d'aparcament en l'edifici litigiós, però no aclareix de quina manera l'afecten les diverses infraccions urbanístiques que denuncia, i en concret les relatives al desajust sobre els límits d'edificació i la construcció d'un pis addicional, que són les que invoca en aquest apartat del seu recurs.

Cinquè.- Les anteriors consideracions condueixen a descartar que el recurrent tingui un interès legítim en l'objecte del procés, segons l'article 23 de la Llei jurisdiccional, però això no esgota el raonament relatiu a la qüestió de si podia o no actuar com a demandant en el procés.

En tractar-se de matèria urbanística, s'ha d'aplicar de forma prioritària l'article 143 de la Llei general d'ordenació del territori i urbanisme, abans esmentat, que estableix l'acció pública per exigir el compliment de les disposicions urbanístiques i de l'edificació en general.

En el seu sentit propi, l'acció pública comporta que qualsevol persona pot actuar en defensa de la legalitat urbanística sense que hom li exigeixi cap requisit addicional de legitimació, és a dir, sense que hagi d'acreditar un interès legítim en l'objecte del procés. En definitiva, l'acció pública no implica que s'ampliïn els supòsits de legitimació activa, sinó que s'exclou la necessitat d'aquest requisit en un concret procés.

L'article 143 de la Llei d'urbanisme es troba incardinat en el Títol X, relatiu al procediment contenciós, de manera que s'aplica sense excepció en aquest àmbit, fins i tot en matèria purament sancionadora, ja que el precepte no conté cap limitació.

En conseqüència, en termes generals, quan es tracta del compliment de les disposicions urbanístiques, qualsevol persona pot exercir les accions encaminades a assegurar-lo i fer-lo efectiu, ja sigui en via administrativa o jurisdiccional.

Sisè.- En base a les anteriors consideracions, no es pot compartir la conclusió a què arriba la sentència apel·lada, que nega la legitimació activa de l'agent. En base a l'acció pública establerta en l'article 143 de la Llei general d'ordenació del territori i urbanisme, el recurrent podia exercir les accions que considerés procedents, encaminades a assegurar el compliment de la normativa urbanística i, en aquest sentit, procedeix estimar les argumentacions de l'apel·lant sobre aquest particular.

Setè.- Procedeix examinar a continuació el segon dels motius en què es basa la desestimació de la demanda, que fa referència a la caducitat de l'acció.

Si s'admet que el denunciant i aquí recurrent podia exercir les accions adients en defensa de la normativa urbanística, a l'empara de l'article 143.1 de la Llei general d'ordenació del territori i urbanisme, això comporta necessàriament que sigui també aplicable l'apartat 2n. del mateix precepte, segons el qual:

"Si l'acció és instada per l'execució d'obres considerades contràries a les disposicions urbanístiques o de la construcció, es pot exercir durant tot el temps de l'execució de les dites obres i fins a un any desprès de l'acabament, a partir de la data del certificat final d'obra lliurat per la direcció facultativa".

Ha quedat acreditat en les actuacions que tant el certificat final d'obra com la darrera de les cèdules d'habitabilitat són de l'any 2009, mentre que la denúncia la va formular l'agent el 7 de novembre de 2011, més de dos anys després, quan ja havia transcorregut amb escreix el termini d'un any que contempla l'article 143.2 de la Llei d'urbanisme. En conseqüència, com afirma la sentència apel·lada, s'ha d'entendre que l'acció havia caducat en aquella data.

No es pot tenir en compte com a dies a quo la data en què el recurrent afirma que va tenir coneixement del dictamen pericial emès en el procés civil núm. 0060- 4/2009, ja que l'article abans esmentat és taxatiu quan afirma que l'acció es pot exercir fins a un any després de l'acabament de les obres.

Tampoc és obstacle a la caducitat de l'acció pública el fet de que les eventuals infraccions molt greus no prescriguessin fins al cap de quatre anys, segons l'article 160.1 de la Llei general d'ordenació del territori i urbanisme. Una cosa és que la infracció no hagi prescrit, cosa que podria permetre que l'Administració iniciés d'ofici les actuacions corresponents, i una altra el termini de caducitat que la llei fixa per a l'exercici de l'acció pública, que és d'un any de manera inexorable.

En darrer terme, com es desprèn dels termes en que es planteja aquest recurs, és evident que resultava innecessària la pràctica de la prova sol·licitada pel recurrent.

En conseqüència, procedeix desestimar el recurs d'apel·lació que interposa la part agent, encara que per motiu de la caducitat de l'acció i no per manca de legitimació activa, com va declarar la sentència apel·lada.

Vuitè.- No s'aprecia una especial temeritat ni mala fe que justifiqui la imposició de les costes causades en aquesta instància.

DECISIÓ

En atenció a tot el que s'ha exposat, el Tribunal Superior de Justícia, Sala Administrativa, en nom del poble andorrà, decideix:

Primer.- Desestimar el recurs d'apel·lació que interposa el Sr. Benítez contra la sentència dictada el 5 de març de 2014 per la Secció Administrativa del Tribunal de Batlles.

Segon.- No fer un especial pronunciament sobre les costes causades.

Aquesta sentència és ferma i executiva.

Manem que una vegada s'hagi complert el que disposa l'article 76 de la Llei de la Jurisdicció Administrativa i Fiscal es lliurin els autes originals amb la certificació d'aquesta sentència al Tribunal de Batlles, Secció Administrativa del qual procedien, i que s'arxivin les actuacions del Tribunal.

Així, per aquesta nostra sentència, definitivament jutjant, ho manem i signem.