Litigis promoguts per l'administració respecte a béns originàriament privats sense procedir a la seva expropiació forçosa (107/04)

Sentència

Magistrats

Antoni Bruguera Manté Joan Manel Abril Campoy Jean Louis Vuillemin

SENTÈNCIA DE 10 DE GENER DE 2005

Jurisdicció civil: determinació de la seva competència en els litigis promoguts per l'administració respecte a béns originàriament privats sense procedir a la seva expropiació forçosa.- Eficàcia dels contractes

Reunida la Sala Civil del M.I. Tribunal Superior de Justícia d'Andorra, sota la presidència del M I. Sr. Jean Louis Vuillemin, i els magistrats M.I. Sr. Antoni Bruguera Manté i M.I. Sr. Joan Manel Abril Campoy, ha adoptat la resolució següent:

ANTECEDENTS DE FET

I.- En les actuacions de núm. 115-2/01, tramitades pel procediment del judici ordinari instat per l'Hble. COMÚ D'ANDORRA LA VELLA contra el Sr. Yuste, sobre reclamació de quantitat, en data 27 d'abril de 2004 l'Hble. Tribunal de Batlles va dictar una Sentència en la qual va decidir:

"Que ha de declarar i declara d'ofici la incompetència dels Tribunals Civils per resoldre; el present litigi, fent imposició de les costes processals a la part actora, amb inclusió dels honoraris d'advocat i procurador".

II.- Disconforme l'Hble. COMÚ agent amb aquesta decisió, va interposar contra ella aquest recurs d'apel·lació el qual ha estat substanciat tal com ordena la Llei.

Ha actuat com a magistrat ponent el M.I. Sr. Antoni Bruguera Manté.

FONAMENTS DE DRET

I.- Els fets del litigi són els següents:

el 13 d'octubre de 1993 els Hbles. Cònsols Major i Menor d'Andorra la Vella van subscriure un conveni amb 9 propietaris en què es deia que el Comú estava interessat en procedir a l'obertura d'un tram de carrer que enllaçaria el XXXX amb el XXXX segons el projecte redactat pel gabinet Alain E..

que a fi de poder realitzar l'obertura i la construcció del tram de carrer projectat se signava aquell conveni segons el qual :

els 9 propietaris cedien al Comú els seus respectius terrenys per a la construcció d'aquell tram de carrer que seria destinat a l'ús i gaudiment públic.

el Comú es comprometé a adjudicar en concurs- subhasta els treballs de construcció i infrastructura del tram de carrer d'acord amb el projecte abans esmentat.

el Comú va quedar obligat a satisfer el cost del projecte redactat així com el cost del subministrament i col·locació de la xarxa d'enllumenat públic, i de gestionar prop del Govern l'enquitranament del tram de carrer.

els propietaris s'obligaren a satisfer la resta dels treballs d'infrastructura segons els metres linials de façana de cadascun, pertocant al Sr. Yuste el 39,74 % del seu import.

el Comú finançaria la construcció del tram de carrer fins a la seva recepció provisional, moment en què cada propietari hauria de fer efectiva la part proporcional corresponent.

es va pactar que el Conveni esdevindria nul si no el signaven tots els propietaris i que "no obstant això, el Comú, si ho considera oportú, podrà exercir les prerrogatives que li confereixen les lleis i la normativa vigent del moment".

segons l'estipulat, l'Hble. Comú va finançar i adjudicar les obres les quals van ser executades pel contractista ; i un cop finalitzades, el 10 d'octubre de 1995 el Comú va adreçar una carta al Sr. Yuste en què li va dir:

"Distingit Sr,

Tal i com heu constatat s'han finalitzat els treballs d'obertura del carrer que enllaça el XXXX amb el XXXX.

Aquest vial és avui una realitat mercès a la col·laboració dels propietaris com vos amb el Comú, col·laboracions que va quedar degudament estipulada en el Conveni signat en data 13 d'octubre de 1993.

Havent-se realitzat ja la recepció provisional de l'obra, tinc a bé informar-vos que d'acord amb l'estipulat en el pacte Quart del referit Conveni la part a satisfer pels propietaris afectats és d'un total de : 17.924.311.- Ptes.

En conseqüència d'acord amb l'establert en el referenciat pacte Quart del Conveni de data 13 d'octubre de 1993, us correspon satisfer el 39,74 % d'aquest import, és a dir un total de 7.123.121.-Ptes. Import que queda degudament desglossat en la documentació adjunta.

Reiterant el nostre agraïment per la vostra col·laboració que ha permès que Andorra la Vella disposi d'un vial que agilitza considerablement la circulació del sector, aprofito l'avinentesa per a saludar-vos atentament." Signat el CÓNSOL MAJOR.

com sigui que el Sr. Yuste no va honorar el pagament que li demanava el Comú en aquella carta, transcorreguts quasi dos anys, el 22 de juliol de 1997, el Comú li escrigué una altra carta sol·licitant-li de nou que efectués aquell pagament de 7.123.121.-Ptes; i li ho va reiterar amb una tercera carta el 16 de febrer de 1999, sense que el Sr. Yuste en fes tampoc cas.

I,

a la vista d'això, el 19 de juny de 2001, l'Hble. Comú va demanar la citació a judici del Sr. Yuste, i, seguidament, li va formular la demanda origen d'aquestes actuacions en què li reclama la quantitat esmentada de 7.123.121.-Ptes.

II.- El Sr. Yuste va contestar la demanda amb els arguments de fons que desprès analitzarem; i un cop seguit el judici, els Hbles. Batlles van dictar la Sentència ara apel·lada en la qual declaren d'ofici -ningú ho havia sol·licitat- "la incompetència dels Tribunals Civils per resoldre el present litigi, fent imposició de les costes processals a la part actora, amb inclusió dels honoraris d'advocat i procurador".

I és contra aquesta resolució que l'Hble. Comú ha aixecat aquest recurs d'apel·lació perquè no està d'acord que els Tribunals Civils no siguin els competents per resoldre el litigi com ha sentenciat la Sentència apel·lada; i demana que revoquem aquella Sentència i que resolguem el fons, condemnant el Sr. Yuste al pagament d'aquella quantitat, més els interessos i les costes.

III.- El Tribunal de Batlles ha declarat la incompetència dels Tribunals Civils per resoldre aquest litigi en entendre que així ho imposa l'art. 3 de la Llei de contractació pública de 9 de novembre de 2000 en el seu apartat segon, i que a la seva definició legal s'hi ha d'afegir la definició jurisprudencial de la Sala Administrativa d'aquest Tribunal Superior de Justícia la qual "ha fet girar sempre el criteri distintiu de l'existència d'un contracte administratiu en torn dels conceptes de vinculació al desenvolupament d'un servei públic i al correlatiu d'afectació a l'interès públic, sense oblidar el contingut de les respectives obligacions de les parts"; i fa citació de l'Aute de la Sala Administrativa de 22 d'octubre de 2001 i de la Sentència de la mateixa Sala de 16 de juny de 2003 amb la finalitat de recolzar la declaració d'incompetència dels Tribunals Civils per sentenciar el present litigi.

Els Batlles han considerat que el Conveni de 13 d'octubre de 1993 "té per objecte principal la cessió de terrenys a l'administració per a ús i gaudiment públic i concretament per la construcció d'un nou carrer a la Parròquia d'Andorra la Vella". Consideren que "l'element teològic del contracte és la realització d'una obra pública la qual cosa -entenen- permet concloure que es tracta d'una actuació incoordinada en el «gir i tràfic» propi de l'Administració i que concerneix de manera directa l'interès públic". I afirmen que "estem davant d'un conveni substitutiu del procediment d'expropiació ja que va permetre que l'administració obtingués per via de pacte els terrenys que d'altra manera haurien d'haver sigut expropiats en funció de la utilitat pública que es pretenia aconseguir amb les obres esmentades"; i conclouen que: "aquesta directa vinculació de l'objecte del contracte a la satisfacció de l'interès públic determina que el conveni de 13 d'octubre de 1993 ha de ser qualificat com administratiu".

IV.- Aquesta Sala no pot compartir els fonaments anteriors que han determinat la inhibició dels Batlles de jutjar el fons per una suposada manca de competència. L'art. 3.2 de la Llei de contractació pública de 9 de novembre de 2000 defineix els contractes qualificables com a administratius ,i diu que ho són els que tenen per objecte "l'execució d'obres, la gestió de serveis públics, la realització de subministraments, i els encàrrecs de treballs d'assistència tècnica i assessorament i similars".

El conveni de cessió de terrenys de què aquí es tracta no està comprés en aquesta definició, raó per la qual l'Hble. Tribunal de Batlles la complamenta amb la jurisprudencial de la Sala Administrativa amb el contingut de la qual aquesta Sala Civil està plenament d'acord. Però no pot oblidar-se que als efectes de la competència atribuïble a la jurisdicció civil o a l'administrativa, cal distingir -ja va assenyalar-ho aquesta Sala en la Sentència de 10 de febrer de 2000- els anomenats "actes d'administració", i que solament tenen aquest caràcter els que emanen de l'Administració pública com a conseqüència d'un acte amb facultat "d'imperium" o en l'exercici d'una potestat conferida a l'Administració pel dret administratiu i que l'Administració solament ostentaria com a persona jurídica pública; de manera que quan l'Administració litiga amb un particular sobre béns originàriament privats sense base en l'exercici de facultats d'expropiació forçosa, i no actua en absolut amb subjecció al dret administratiu, i tampoc han existit actes susceptibles de ser revisats administrativament, la competència és evidentment de la jurisdicció civil; i més en tractar-se en aquest cas no d'enjudiciar el compliment o l'incompliment de condicions administratives, sinó de determinar l'incompliment no discutit del Sr. Yuste de la obligació que va assumir lliurement en el Conveni abans esmentat de contribuir al pagament de la construcció del tram de carrer de referència. En aquestes circumstàncies, és clara la competència de la jurisdicció civil com ha entès la mateixa Administració pública, l'Hble. Comú d'Andorra la Vella, en sotmetre aquest litigi a la jurisdicció civil i no pas a l'administrativa.

El conveni de 13 d'octubre de 1993, el contingut del qual hem explicat anteriorment, no es va regir per les normes administratives tal com es reconeix en ell mateix en establir totes les estipulacions segons les regles del dret comú, però el seu últim incís deixa clar que "no obstant això, el Comú, si ho considera oportú, podrà exercir les prerrogatives que li confereixen les lleis i la normativa vigent del moment" en una demostració palesa que l'Hble. Comú havia estipulat el Conveni al marge de les prerrogatives que li conferien les lleis i la normativa de què no en feia ús en estipular el conveni, però de què en faria ús en un futur si ho creia oportú, que és quan, llavors sí, que entraria en joc el dret administratiu i la competència de la jurisdicció administrativa.

La carta adreçada per l'Hble. Comú al Sr. Yuste el 10 d'octubre de 1995, deixa també clar que l'actuació del Comú en subscriure el conveni de 1993 no era un acte administratiu "d'imperium" ni tampoc l'exercici d'una "potestat" derivada del dret administratiu, sinó una actuació de col·laboració de Comú i propietaris sense la qual no s'hauria assolit la finalitat proposada ("aquest vial es avui una realitat mercès a la col·laboració dels propietaris ... que va quedar ... estipulada en el conveni ... de 13 d'octubre de 1993") i no és per tant una realitat per raó de l'exercici de les potestats administratives del Comú, que llavors sí que estaríem davant d'actes administratius de la competència de la jurisdicció administrativa.

En definitiva, el conveni de l'Hble. Comú amb els propietaris no va ser un acte de l'administració pública subjecte al dret administratiu, i, per tant, el seu enjudiciament no és de la competència de la jurisdicció administrativa.

Si aquell conveni hagués estat formalitzat pel Comú i propietaris amb la finalitat de fer realitat un vial prèviament inclòs en un pla d'urbanisme i per a l'execució de tal vial del pla d'urbanisme, i ara aquí es tractés de fer complir un conveni d'aquestes característiques, és quan estaríem davant d'un conveni administratiu de la competència de la jurisdicció administrativa per derivació del pla d'urbanisme del qual el conveni n'hauria dimanat.

Però en aquest cas no existeix al·legació ni prova de cap mena de les quals se'n pogués desprendre que el vial projectat pel gabinet Alain E. tingués la finalitat d'executar un vial d'un pla d'urbanisme degudament tramitat i aprovat; i en tals condicions, el vial esmentat i el Conveni concertat per a la seva execució, no fan part del dret administratiu, i el seu enjudiciament no és competència de la jurisdicció administrativa.

Ho demostra així clarament l'art. 142 de la Llei general d'ordenació del territori i urbanisme de 29 de desembre del 2000 quan, en definir la competència de la jurisdicció administrativa, disposa que: "Totes les qüestions que es puguin plantejar entre els propietaris i l'Administració derivades de l'aplicació, la interpretació o l'execució dels convenis d'urbanització previstos a l'apartat 9 de l'art. 109, una volta el conveni hagi estat inclòs en un Pla parcial o especial aprovat, són de la competència de la jurisdicció administrativa".

Ergo, quan el Conveni és concerta per a l'execució d'un vial no inclòs prèviament en un pla parcial o especial d'urbanisme aprovat, la competència no és de la jurisdicció administrativa sinó de la Civil, com ho determina l'art. 39.3 de la Llei Qualificada de la Justícia. En no estar expressament atribuïda la competència a la jurisdicció administrativa per a conèixer dels convenis urbanístics concertats per l'Administració dels Comuns amb els propietaris quan no estan inclosos en els Plans d'Urbanisme, la competència és de la jurisdicció civil per la força o "vis atractiva" que té la jurisdicció civil (font i arrel de totes les altres) tal com disposa l'apartat 4 de l'art. 39.3 de la Llei Qualificada de la Justícia quan diu: "Són amb caràcter general propis d'aquesta jurisdicció (civil) totes les qüestions que no hagin estat expressament atribuïdes a altres jurisdiccions".

És per aquestes raons que entenem que és de la nostra competència jutjar el fons d'aquest litigi i que no veiem acceptable la sustentació de la Sentència apel·lada quan diu que en el cas "estem davant d'un conveni substitutiu del procediment d'expropiació..."; ja que l'Honorable Comú no podia emprendre cap procediment d'expropiació sense la prèvia existència i aprovació de l'instrument legitimador corresponent que hagués declarat la utilitat pública de l'expedient d'expropiació i la necessitat d'ocupació dels terrenys afectats per ella; coses que, en el cas, ningú ni insinua que hi fossin presents.

Pel demés, és revelador que la representació del Sr. Yuste en cap moment va sostenir la incompetència de la jurisdicció civil en la primera instància, i en l'actual diu que "...no vol entrar en debat sobre la predita qüestió i, per tant, ho deixa a l'alta consideració d'aquest Molt Il·lustre Tribunal Superior de Justícia d'Andorra".

Arribats, doncs, a la conclusió de la clara competència de la nostra jurisdicció, escaurà revocar la Sentència dels Batlles i entrar a examinar el fons de la qüestió.

V.- El Sr. Yuste al·lega que tant ell com els altres propietaris van cedir gratuïtament els seus terrenys a fi, per una banda, que l'Hble. Comú dotés a la parròquia d'un nou vial d'accés rodat, i per l'altra perquè els propietaris veien així com els seus terrenys es configuraven amb tots els serveis i infrastructures essencials per a la seva urbanització. Al·lega que el context fàctic, circumstancial i jurídic sota el qual va atorgar aquell conveni és totalment diferent a l'existent en l'actualitat, perquè la seva parcel·la núm. 7 actualment no es pot edificar, i la de núm. 3 es veu afectada per unes condicions més gravoses per la propietat i que l'alteració de les circumstàncies bàsiques d'aquella contractació va justificar que el Sr. Yuste no pagués els 7.123.121.-Ptes fins que l'Hble. Comú aclarís la seva posició envers la urbanització d'aquells terrenys, ja que els mesos de gener/febrer de l'any 1996 es varen produir unes esllavissades de pedres en aquella zona i el Comú no va atorgar autoritzacions per a la urbanització dels terrenys; que el 18 de maig de 1998 el Comú va promulgar un Decret en què fixà les zones no edificables, entre elles la parcel·la núm. 7 del Sr. ENTITY_4; i que en la de núm. 3 va suspendre temporalment la concessió de permisos de construcció; i el 23 de novembre de 1998 va ratificar el Decret de 18 de maig anterior respecte als terrenys no edificables; i conclou que, per tant, el Sr. Yuste ha vist definitivament modificades les circumstàncies bàsiques que havien donat lloc a l'atorgament d'aquell conveni; que sota les circumstàncies actuals no l'hauria atorgat ni cedit gratuïtament els terrenys, i que no seria equitatiu que hagués de costejar unes infrastructures d'edificabilitat quan no pot edificar ja que s'ha trencat l'equilibri de les prestacions recíproques i han quedat sense causa les obligacions que havia de complir, les quals han esdevingut excessivament oneroses i que el Comú s'ha enriquit sense causa a costa seva; per les quals coses interessa que l'Hble. Comú li efectuï el pagament dels terrenys que li havia cedit gratuïtament, a preu de mercat, i aleshores sí que assumiria el cost de les infrastructures que li reclama el Comú, o que aquest darrer li condoni el deute que en aquest plet li reclama.

VI.- Les al·legacions anteriors del Sr. Yuste, amb les quals pretén eludir el pagament d'aquest deute, no poden ser acceptades per aquesta Sala per les raons següents:

el conveni va establir que els propietaris havien de fer efectiu el pagament respectiu a la recepció provisional de l'obra de construcció del carrer (foli 5), recepció provisional que va tenir lloc amb anterioritat al 10 d'octubre de 1995 segons la carta que l'Hble. Comú va adreçar al Sr. Yuste en què li demanava el pagament dels 7.123.121.-Ptes que li corresponia abonar (folis 22 i 23).

el Sr. Yuste no va fer el pagament, i la justificació que addueix són les esllavissades de pedres que van determinar que el Comú paralitzés l'atorgament de llicències de construcció; però segons l'estudi geològic aportat a les actuacions precisament a petició de la representació del Sr. Yuste (foli 63),la caiguda de blocs rocosos va tenir lloc el mes de gener de 1997 (introducció del volum I de l'estudi) i res podia justificar el no pagament el mes d'octubre de 1995,quasi dos anys abans, que era quan havia d'haver pagat.

la paralització pel Comú de l'atorgament de llicències de construcció (com a conseqüència dels esllavissaments) es va produir el 18 de maig de 1998, o sigui, quasi tres anys desprès de la finalització de la construcció del carrer, i el Sr. Yuste, en un tan llarg període, no va sol·licitar cap llicència de construcció; de manera que si no en va obtenir, va ser perquè no en va demanar, ja què la paralització "de facto" de l'atorgament de llicències que al·lega, no li hauria pogut impedir obtenir-les perquè la paralització "de facto" de les llicències no és una figura admesa en l'ordenament administratiu, i hauria pogut acudir a la jurisdicció si l'administració no les hi hagués atorgat.

el conveni no es va establir sobre la base de paràmetres constructius ni condicionat o subjectat a condicions d'edificabilitat, de manera que els canvis d'edificabilitat sobrevinguts amb posterioritat al seu atorgament (6 anys desprès de l'atorgament) no el podrien afectar ni ara servir per recolzar la pretensió de resolució de les obligacions assumides en el conveni.

I,

ni tan sols es demostren les condicions d'edificació vigents a la zona abans del conveni, i tampoc es concreten les sobrevingudes desprès -a banda la inedificabilitat de la parcel·la núm. 7-; de manera que ni tan sols sabem si l'edificabilitat de la núm. 3 podria o no compensar la inedificabilitat sobrevinguda de l'altra etc.

En definitiva: no es donen, en absolut, circumstàncies de cap mena que poguessin justificar la postura del Sr. Yuste de no pagar allò a què es va comprometre en el conveni de 13 d'octubre de 1993 ; per la qual cosa haurem de donar lloc en tots els seus termes a la demanda de l'Hble. Comú, condemnant el defenent a fer el pagament d'aquella quantitat, amb l'interès legal des del dia 23 d'octubre de 1995 en que se li va reclamar i va incurir en mora en no honorar-lo, més les costes de la primera instància.

Vistos la legislació vigent i els Usos i Costums aplicables al present cas,

Fonaments de dret

Decisio

La Sala Civil del M.I. Tribunal Superior de Justícia d'Andorra,

DECIDEIX

ESTIMAR aquest recurs d'apel·lació; REVOCAR la Sentència apel·lada; ESTIMAR la demanda i, en conseqüència, condemnar el defenent, el Sr. ENTITY_4; a pagar a l'Hble. Comú d'Andorra la Vella la quantitat de 42.832,95 euros (equivalents a 7.123.121 de les antigues pessetes), més els interessos legals de tal quantitat des del 23 d'octubre de 1995, i les costes de la primera instància (amb inclusió dels honoraris de l'advocat i procurador de l'altra part); i sense fer pronunciament de les costes d'aquest recurs d'apel·lació

Així per aquesta nostra resolució, de la qual en serà tramés testimoni a l'Hble. President de la Batllia, per al seu coneixement i als efectes escaients, definitivament jutjant, ho pronunciem, manem i signem.