GOVERN. Alineacions de terrenys amb carreteres generals. Competència del Govern. Sol·licitud prèvia davant del Govern que va esdevenir ferma (1000071/2021).

Sentència

Magistrats

Elsa Puig Muñoz Albert Andrés Pereira Alexandra Cornelia Sola

Tribunal Superior de Justícia

Sala Administrativa

TSJA.- 0000087/2023 ORIGEN.- 1000071/2021 - 0

NIG: 5300545320210000129

SENTÈNCIA 23-2024

PARTS :

Apel·lant: Sr. Ramirez

Representant: Sra. Somoza

Advocat: Sr. Bermudez

Apel·lat: GOVERN D'ANDORRA

Representant: Sra. Mercader

Advocada: Vendrell

Apel·lat: COMÚ DE SANT JULIÀ DE LÒRIA

Representant: Sr. Quesada

Advocat: Sr. Bernat

COMPOSICIÓ DEL TRIBUNAL

President: Sr. Albert Andrés Pereira

Magistrades: Sra. Elsa Puig Muñoz

Sra. Alexandra Cornella Sola

Andorra la Vella, el 22 d'abril de 2024.

El Tribunal Superior de Justícia, Sala Administrativa ha vist el recurs d'apel·lació núm. 0000087/2023.

En la tramitació d'aquestes actuacions han estat observades les prescripcions legals, i ha estat ponent la magistrada Sra. Elsa Puig Muñoz, la qual expressa el parer del Tribunal.

ANTECEDENTS DE FET

1.- El Sr. Marti, actuant en nom i representació del Sr. Ramirez, va interposar en data 3 de novembre del 2021 demanda jurisdiccional contra la Resolució de la Comissió tècnica d'urbanisme (CTU) núm. 312024/2021, de data 11 de maig del 2021, que resolia desestimar el recurs d'alçada interposat contra la resolució núm. 8776/2020, dictada per la Junta de Govern del Comú de Sant Julià de Lòria, en la seva sessió del 30 de desembre del 2020, mitjançant la qual informava que "la línia d'edificació amb vials de titularitat comunal de les parcel·les situades a la CG6, a Aixovall, és la que figura assenyalada en el plànol adjunt número 6078344,.01.2020, del qual es lliura còpia en format paper i format digital. Que els límits dels vials titularitat de Govern que afecten a la parcel·la situada a la CG6, a Aixovall, són els que figuren al plànol número 7192 del registre de límits oficials de carreteres del Departament d'Ordenament Territorial, del qual es lliura una còpia en format digital. El límit d'edificació queda supeditat a les disposicions del planejament urbanístic Comunal. Aquesta línia es dona a títol purament informatiu i no garanteix l'execució del projecte" i, finalment també indirectament contra el Decret del 18 de març del 2015, d'aprovació del pla sectorial de carreteres generals (en endavant PSCG) i contra el Decret del 31 d'octubre del 2017, pel qual s'aprova definitivament la modificació del PSCG.

A la demanda es sol·licitava que es volgués dictar sentència acordant:

"a. Anul·lar la resolució de la Comissió Tècnica d'Urbanisme número 31204/2021, dictada en data 12 de maig del 2021, per no estar ajustada a dret i als fins que legitimen l'activitat administrativa.

Anul·lar la resolució número 8776/2020 de l'Hble. Comú de Sant Julià de Lòria, dictada en data 30 de desembre del 2020, per la qual es fixen els límits i les alineacions dels vials titularitat de Govern que afecten els terrenys situats a la CG6, a Aixovall, segons figuren al plànol número 7192 del registre de límits oficials de carreteres del Departament d'Ordenament Territorial, per no estar ajustada a dret i als fins que legitimen l'activitat administrativa.

Declarar que la modificació de l'eix i de les alineacions de la carretera general 6 operada pel Pla sectorial de carreteres generals, aprovat per Decret de data 18 de març del 2015, i per la modificació del Pla sectorial de carreteres generales aprovat per Decret del 31 d'octubre del 2017, no és ajustada a dret i als fins que legitimen l'activitat administrativa.

Declarar no ajustada a dret i als fins que legitimen l'activitat administrativa l'afectació viaria del terreny de superfície d'aproximadament 288,59 metre quadrats marcat en el plànol annex al document número 6."

2.- En la sentència núm. 49/2023, de data 10/10/2024, el Tribunal de Batlles ha desestimat la demanda promoguda per la part agent.

3.- En el seu escrit d'apel·lació, el Sr. P estima, en substància, que:

No es van poder impugnar PSCG, aprovat per Decret de data 18 de març del 2015, ni la modificació del PSCG, aprovat per Decret del 31 d'octubre del 2017, compte tingut que no contenien una memòria o part descriptiva que permetés entendre que s'havien modificat les alineacions de la CG-6, i que aquestes no es podien apreciar en la documentació incorporada al BOPA, ja que estava en una escala 1:2000.

El criteri general ha de ser el manteniment de l'eix de la carretera, i en aquest cas s'han aplicat criteris en benefici d'altres particulars, que, a més, no es van recollir al propi PSCG.

La informació informal rebuda l'any 2018 no era una sol·licitud d'alineacions, prevista a l'art. 93 del Reglament de Construcció, ni era un acte administratiu susceptible de ser recorregut.

La Resolució núm. 256253/2019 dictada pel Ministeri d'Ordenació Territorial el 15 d'abril del 2019, no és un acte consentit i ferm al traçat de la CG-6, compte tingut que els plànols estaven a la mateixa escala 1:2000, i tampoc resol una sol·licitud d'alineacions i rasants d'acord amb l'art. 93 del Reglament de Construcció.

L'únic acte que pot ser objecte de recurs és la Resolució núm. 8776/2020, de data 21 de desembre, dictada per la Junta de Govern del Comú de Sant Julià, que es va acompanyar de plànols digitals a escala 1:400, i no pot ser considerat com reproducció de cap altre acte anterior consentit i ferm.

La sentència d'aquesta Sala de data 19/02/2019 ha admès que les resolucions d'alineacions de límits de riu i de vials són impugnables.

Si el contingut de les resolucions comunals sobre les alineacions fos una reproducció automàtica del PSCG, aleshores no tindria cap sentit establir l'esmentat procediment al Reglament de Construcció.

L'acció exercida suposa el recurs directe contra la Resolució núm. 8776/2020, i indirecta contra el PSCG de 2015 i la modificació del 2017.

El desplaçament de l'eix de la carretera no està motivat.

El traçat de les carreteres generals es definia aplicant l'Ordinació general II de data 4 de juliol del 1969, i calia mesurar l'amplada de les carreteres partint del seu eix, i la documentació aportada amb la demanda ho acredita.

Les rectificacions de l'eix de la carretera havien de respondre a condicions de l'orografia del terreny, i sempre perseguint que les carreteres siguin rectes o amb corbes de radis mínims de 125m.

Les modificacions de l'eix de la carretera introduïdes al PSCG del 2015 -que es van mantenir a la modificació del 2017-, no estan justificades i no responen a cap raó tècnica, ço que va confirmar la prova pericial.

La protecció de la trama urbana existent no equival a la protecció del règim urbanístic particular de les edificacions preexistents.

L'amplada de la CG-6 ja era en 1999 de 20m.

4.- En la seva contesta, la representació del Govern estima, en substància, que:

El Sr. P va impugnar les alineacions que es fonamenten en la normativa que aplica el conveni subscrit de mutu acord entre el propi agent, el Govern i el Comú de Sant Julià, en data 2 de febrer del 2017, moment en el qual el propi Sr. P va acceptar les mateixes alineacions.

La doctrina dels actes propis impedeix al Sr. P qüestionar ara les alineacions de la GC-6 amb els seus terrenys.

5.- Per la seva banda, el Comú de Sant Julià es va oposar al recurs al·legant, en síntesi, que:

L'alineació que es discuteix coincideix amb la de la CG-6, per la qual cosa el Comú va donar trasllat al Govern de la sol·licitud de definir les alineacions, que són les mateixes que la que es va incloure a la documentació lliurada a escala 1/400 i en format digital pel propi Govern al Sr. Castilla.

El recurs administratiu contra la resolució núm. 8776/2020 es fonamentava únicament en la nul·litat del PSCG del 2015 i la modificació aprovada el 2017, tot al·legant que aquesta impugnació era possible per aplicació de l'art. 7.2 del Codi de l'Administració.

Tot i que la vigent Llei 9/2022, del procés contenciós administratiu (en endavant LPCA), permet l'anomenat "recurs indirecte", el recurs s'adreçà contra un acte administratiu que és reproducció d'un altre consentit i ferm.

En qualsevol cas, el recurs indirecte contra una disposició de caràcter general només es pot fonamentar en una causa de nul·litat absoluta, causa que ni tan sols s'identifica per la part agent.

En el cas que el recurs es consideri admissible, s'hauria d'acordar la retroacció de les actuacions per tal que el Tribunal de Batlles dicti una resolució sobre el fons, d'acord amb l'art. 54.3 de la LPCA.

6.- En el tràmit de conclusions la part apel·lant va confirmar les seves al·legacions, i el mateix succeí amb l'escrit presentat per la representació del Govern. A l'últim, l'escrit de conclusions del Comú de Sant Julià afegeix que el Sr. P va subscriure un conveni urbanístic per la cessió de les parcel·les 1, 2 i 3 per l'eixamplament de la CG-6, en el qual s'esmenta un plànol adjunt a escala 1/750, per la qual cosa, al menys des de la data de la signatura del referit conveni, la part agent tenia perfecte coneixement del límit de la seva propietat amb la CG-6, tant en el límit anterior a la cessió de sòl, com el límit resultant d'aquesta cessió de sòl.

7.- Trameses les actuacions a aquesta Sala, s'ha designat la magistrada ponent i han quedat vistes les actuacions per a deliberar i decidir.

FONAMENTS DE DRET

Primer.- Competència

El Tribunal Superior, Sala Administrativa, és competent per conèixer del recurs, en aplicació de l'article 39.3 de la Llei qualificada de la Justícia.

Segon.- L'art. 93 del Reglament de Construcció, en la versió vigent quan es va presentar la sol·licitud del Sr. P davant el Comú de Sant Julià (el 24/08/2020), disposava que per a l'assenyalament d'alineacions sobre plànol en relació amb vials que són competència del Govern i dels límits d'edificació en els marges dels rius i torrents, el Comú remet la sol·licitud corresponent amb la documentació presentada al ministeri responsable de l'ordenament territorial i l'urbanisme, i que aquest procedeix a l'assenyalament de les alineacions corresponents i/o dels límits d'edificació en els marges del riu o torrent i els reenvia al comú perquè ho comuniqui al sol·licitant.

Com sigui que les parcel·les de l'agent confronten amb la pròpia GC-6, un cop rebuda la sol·licitud d'alineacions presentada pel Sr. P, el Comú la va remetre al Govern, que va informar (foli 117 de les actuacions) que els "límits dels vials de titularitat del Govern que afecten a la parcel·la que es sol·licita, grafiada al plànol a escala 1/500, són els que figuren al plànol núm. 7192, a escala 1/400 del registre de límits oficials de carreteres del Departament d'Ordenament Territorial, el qual es lliura al sol·licitant en format pdf, signat electrònicament, a plens efectes oficials i administratius de la resolució."

Seguidament, el Comú de Sant Julià va dictar la Resolució núm. 8776/2020, de data 30/12/2020 (foli 120 de les actuacions) que fou recorreguda en via administrativa pel Sr. P (folis 60 i següents de les actuacions). El recurs d'alçada tenia per objecte impugnar les alineacions a la CG-6 fixades per la Resolució del Comú esmentada, i, a més, al referit recurs "s'impugna indirectament el PSCG 2015 i el PSCG 2017", tot invocant una "jurisprudència consolidada, quan es dictin actes singulars que apliquin o executin una norma reglamentària i quan aquesta vulneri una disposició de rang legal, es podrà demanar la nul·litat directa de l'acte singular d'execució i a l'ensems la inaplicació al cas del reglament per infracció del principi de jerarquia normativa".

Ara bé, ni el Codi de l'Administració aleshores vigent, ni l'actual Codi (aprovat per Llei 14/2023, del 3 de juliol) permeten la impugnació indirecta de disposicions generals en via administrativa (en ambdós casos l'art. 7 únicament recull el principi de jerarquia normativa i la inaplicació de les disposicions generals que el transgredeixin).

És cert que l'actual art. 4.2 de la LPCA recull expressament la possibilitat d'impugnar de forma indirecta disposicions generals, tot establint que "La pretensió de nul·litat o d'anul·lació d'un acte administratiu pot estar fonamentada en la manca d'adequació a dret de la norma reglamentària que li serveix de suport, encara que aquella norma no hagi estat recorreguda prèviament", però aquesta possibilitat es limita al recurs contenciós.

Tanmateix, a les impugnacions indirectes en via contenciosa s'han d'invocar causes de nul·litat de ple dret. En el cas que ens ocupa, la part agent va al·legar davant la Batllia que no va recórrer el PSCP de 2015 ni el de 2017 compte tingut que l'escala en la qual es van publicar els plànols (que era 1:2000), no permetia apreciar que s'havia desviat l'eix de la carretera, i que aquest desviament no estava motivat, vulnerant els art. 1, 17, 18, 39 i 43 del Codi de l'Administració i l'art. 64 de la LGOTU (veure darrer paràgraf del foli 6 de les actuacions), i que el traçat de les carreteres generals es definia aleshores aplicant l'Ordinació General II de data 4 de juliol del 1969, i que, segons el seu art. XII, "les vies de Classe C seran unes vies que podran tenir més tar una amplada de 20 mts; el límit de construcció es situarà, doncs, normalment a 10 mts de l'eix de la via".

Amb tot, la sentència apel·lada considera que el 21 de febrer del 2019, el Sr. P va formular davant del Govern sol·licitud pel què demanava el lliurament de, entre altres, "còpia (si existeix) de l'informe del Comú de Sant Julià de Lòria en relació a la modificació de l'eix de la CG6 al terme d'Aixovall, a la zona enfront de la propietat del Sr. RPB; Còpia (si existeix) de l'informe tècnic on s'indiquin els criteris i motius avalant la modificació de l'eix de la CG6; al terme d'Aixovall, a la zona enfront de la propietat del Sr. RPB; Còpia (si existeix) de l'informe de la Taula Nacional de Mobilitat que justifiqui la modificació de l'eix de la CG6; al terme d'Aixovall, a la zona enfront de la propietat del Sr. RPB; Disposició urbanístiques que es refereixin a la possibilitat de modificar l'eix d'una carretera (entenent-se que l'eix és totalment diferent de les alineacions); Còpia del projecte definitiu inicial aprovat en el seu dia pel Govern de traçat de la CG6".

El Ministeri d'Ordenament Territorial del Govern, donà resposta a dita sol·licitud mitjançant la Resolució núm. 256153/2019, de data 15 d'abril del 2019 (folis 186 i següents de les actuacions) tot, lliurant, entre altres i, a tal efecte, un CD que contenia el traçat geomètric de la CG-6 que va ser definit mitjançant el pla sectorial de carreteres general, en format pdf. A la resolució s'informava a l'interessat que podia interposar recurs administratiu en el termini d'un mes a comptar des de la notificació (revers del foli 187 de les actuacions), però no el va interposar, ni tampoc va sol·licitar el plànol (que es va lliurar en format pdf) en un altre format o escala.

Per això, la sentència apel·lada accepta la tesi del Govern i del Comú en el sentit de que, en realitat, la resolució comunal no era pròpiament una resolució decisòria del propi Comú sinó el trasllat que aquest efectuava a l'interessat d'una determinació de límits de la Carretera General establerta pel Govern -per ser de competència exclusiva d'aquest- i, que ja havia estat sol·licitada prèviament pel mateix interessat directament al Govern, de forma que aquesta resolució era reproducció d'un acte administratiu previ que havia estat consentit, essent conseqüentment la demanda inadmissible.

I, com abans s'ha recordat, l'art. 93 del Reglament de Construcció, en la versió vigent quan es va presentar la sol·licitud del Sr. P davant el Comú de Sant Julià (el 24/08/2020), disposava que per a l'assenyalament d'alineacions sobre plànol en relació amb vials que són competència del Govern i dels límits d'edificació en els marges dels rius i torrents, el Comú remet la sol·licitud corresponent amb la documentació presentada al ministeri responsable de l'ordenament territorial i l'urbanisme, i el ministeri procedeix a l'assenyalament de les alineacions corresponents i/o dels límits d'edificació en els marges del riu o torrent i els reenvia al comú perquè ho comuniqui al sol·licitant. En altres paraules, el Comú no té capacitat decisòria per definir les alineacions de les parcel·les si aquestes confronten amb una carretera general, i ha de ser el Govern qui les estableixi, tot i que el Comú ha de comunicar al sol·licitant els assenyalaments fixats pel Govern.

En el cas que ens ocupa, aquests límits ja havien estat prèviament fixats al PSGC del 2015, per això, a la Resolució del Govern de data 21/02/2019 es lliura la informació sobre aquestes alineacions, resolució que és un acte administratiu, compte tingut que va ser dictada per un òrgan administratiu en resolució d'una sol·licitud prèviament formulada per l'interessat, i que fou convenientment notificat a l'interessat, informant-lo també del règim de recursos. Però el Sr. P no va recórrer aquest acte, que, en conseqüència, va esdevenir ferm, per la qual cosa no pot sol·licitar de nou l'alineació dels seus terrenys amb la CG-6.

Al recurs d'apel·lació la part agent afirma que si el contingut de les resolucions comunals sobre les alineacions fos una reproducció automàtica del PSCG, aleshores no tindria cap sentit establir l'esmentat procediment al Reglament de Construcció. I és precisament per això que a l'art. 93 del Reglament de Construcció es va afegir un nou apartat (el 3) pel Decret 300/2021, del 22 de setembre del 2021, d'aprovació del Reglament de modificació del Reglament de construcció, que disposa:

"Les alineacions de vials que són competència del Govern són descarregables des de les aplicacions informàtiques del Govern. La presentació d'una sol·licitud urbanística o de construcció que confronti amb un vial de competència del Govern o l'afecti pressuposa que el tècnic autor del projecte té l'obligació de comprovar les alineacions de vials que figuren a les aplicacions informàtiques del Govern, i és responsable de la conformitat del projecte amb les alineacions esmentades en la data de la presentació de la sol·licitud urbanística o de construcció".

La justificació d'aquest nou apartat es troba a la pròpia exposició de motius del Decret 300/2021:

"Les alineacions de carreteres generals són incorporades a l'IDE Andorra, de tal manera que es poden descarregar directament, en format digital aplicable per a programes de dibuix per ordinador. En definitiva, la sol·licitud i la corresponent resolució d'assenyalament d'alineacions de carreteres generals han deixat de tenir sentit avui en dia, i es poden suprimir i substituir per la simple descàrrega des de l'IDE Andorra".

Però, a més, hi ha una dada rellevant que també obliga a considerar que la alineació del terreny propietat de la part agent amb la CG-6 fou prèviament determinat i conegut pel Sr. P, com és el fet -que la demanda presentada silencia, i del que tampoc es fa referència alguna al recurs d'apel·lació-, que el propi Sr. P va signar amb el Govern i el Comú de Sant Julià un conveni urbanístic el dia 02/05/2017, en el qual s'exposa que el traçat de la GC-6 quedava grafiat al plànol adjunt, que era en escala 7/750 (foli 196 de les actuacions). De fet, aquest conveni tenia per objecte l'eixamplament de la CG-6, que fins aquell moment tenia una amplada de 10 m, per passar a ser de 20 m.

En definitiva, cap desconeixement tenia el Sr. P dels límits dels seus terrenys amb la CG-6.

Tercer.- No s'aprecien circumstàncies determinants d'una especial condemna al pagament de les despeses d'aquesta segona instància.

DECISIÓ

En atenció a tot el què s'ha exposat, la Sala Administrativa del Tribunal Superior de Justícia, en nom del poble andorrà, decideix:

Primer.- Desestimar el recurs d'apel·lació presentat per la part agent.

Segon.- Confirmar la sentència recorreguda i declarar que la resolució és ajustada a dret i als fins que legitimen l'activitat administrativa.

Tercer.- No efectuar cap condemna en costes.

Aquesta sentència és ferma i executiva.

Així per aquesta nostra resolució, de la qual en serà tramès testimoni al Tribunal de Batlles, Secció Administrativa, per al seu coneixement i execució, ho acordem, manem i signem.