GOVERN - POUP. Projecte d'interès nacional preval sobre POUP (2000020/2019)

Sentència

Magistrats

Elsa Puig Muñoz Albert Andrés Pereira Alexandra Cornelia Sola

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTÍCIA

Sala Administrativa

Núm. de Protocol: 2000020/2019 Núm. Rotlle: TSJA-0000084/2021

SENTÈNCIA 19-2022

PARTS :

Apel·lant: Zapata

Representant: Sra. Cañete

Advocat: Sr. Carnero

Apel·lat: GOVERN D'ANDORRA

Representant: Sra. Gaya

Advocada: Sra. Manzano

COMPOSICIÓ DEL TRIBUNAL

President: Sr. Albert Andrés Pereira

Magistrades: Sra. Elsa Puig Muñoz

Sra. Alexandra Cornella Sola

Andorra la Vella, vint-i-cinc de març de dos mil vint-i-dos.

El Tribunal Superior de Justícia, Sala Administrativa ha vist el recurs d'apel·lació a les actuacions número 2000020/2019.

En la tramitació d'aquestes actuacions han estat observades les prescripcions legals, i ha estat ponent la magistrada Sra. Elsa Puig Muñoz, la qual expressa el parer del Tribunal.

ANTECEDENTS DE FET

1.- La societat Zapata va interposar demanda jurisdiccional contra l'Acord del GOVERN D'ANDORRA, de data 20/04/2016, pel qual s'aprovà com a projecte d'interès nacional (en endavant PIN) el projecte de construcció d'una estació nacional d'autobusos (en endavant ENA) a la unitat d'actuació PP-NC-XX P., i contra la Resolució del GOVERN D'ANDORRA núm. 0000XX/2019, de data 06/03/2019, que desestimà el recurs de reposició interposat contra l'anterior.

2.- En la sentència núm. 62/2021, el Tribunal de Batlles ha desestimat la demanda promoguda per la part agent.

3.- En el seu escrit d'apel·lació, la societat agent estima, en substància, que:

El projecte ha omès el tràmit d'avaluació d'impacte ambiental (en endavant AIA) previst al Reglament per a la realització de treballs o activitats que modifiquin l'estat actual del terreny del 25/07/2001, que era vigent en el moment de l'aprovació del projecte per a la construcció de l'ENA, compte tingut que, segons l'informe realitzat per la Sra. EMD, per la seva construcció s'han fet moviment de terres, mateixa conclusió a la què arriba l'informe de X.

L'ENA incompleix les dimensions mínimes obligatòries establertes a l'art. 6.5 a) del Reglament d'Urbanització pel que fa l'amplada mínima de 18 m dels vials arterials.

Els PIN no poden establir la qualificació urbanística o zonificació dels terrenys, funció reservada als plans urbanístics parroquials, i el POUP ja s'ha adaptat al PIN però en el nou planejament urbanístic el vial es continua qualificant com a vial C1, és a dir, de vial arterial.

L'ENA és un equipament però s'ha construït en un espai destinat a sistema viari que, segons l'art. 55.3 de les normes urbanístiques, té la condició de non aedificandi. La zona d'andanes i la marquesina no són compatibles amb un espai viari.

S'ha superat el percentatge de cessió obligatòria i gratuïta -del 15% a la parròquia d'Andorra la Vella-, compte tingut que l'ENA és un equipament.

El PIN de l'ENA és incompatible amb el PIN aprovat per la construcció de la nova seu de la Justícia.

La societat ha confirmat els seus arguments en la vista celebrada el 18/02/2022.

4.- En la seva contesta, el GOVERN D'ANDORRA estima, en substància, que:

Per l'aprovació del PIN per la construcció de l'ENA no era necessari el tràmit d'AIA.

Els PIN vinculen els plans d'ordenació i urbanisme parroquial.

La normativa urbanística parroquial no pot condicionar les determinacions del PIN.

No s'ha vulnerat el Reglament d'urbanització.

Qualsevol qualificació atorgada a un vial per un POUP que sigui incompatible amb un PIN no serà vàlida, ço que comporta que, si de cas, el POUP s'ha d'adaptar al PIN i no a l'inrevés.

La qualificació que el POUP fa del vial de la unitat d'actuació PP-NC-XX P. com a vial arterial no és correcta, compte tingut que la velocitat de circulació no pot ser de 90 km/h per les seves condicions (llargada de 250 m, limitada en tots dos extrems per sengles rotondes, i embrancada directament amb els carreres V. i B., que no amb la carretera general).

L'espai que el POUP assigna a viari està destinat en tota la seva superfície per a la circulació de vehicles i vianants.

Les infraestructures definides com a calçada i voravies (andana) no constitueixen un equipament.

Les oficines, taquilles, sala d'espera, consigna i serveis de l'ENA no han estat construïdes sobre l'espai destinat a viari sinó sobre una plataforma que cobreix el riu Gran Valira, extrem confirmat pel pèrit judicial.

El PIN per bastir la ciutat de la Justícia no preval sobre el relatiu a la construcció de l'ENA.

També el GOVERN D'ANDORRA ha confirmat els seus arguments en l'acte de la vista.

5.- Trameses les actuacions a aquesta Sala, s'ha designat la magistrada ponent i han quedat vistes les actuacions per a deliberar i decidir.

FONAMENTS DE DRET

Primer.- Competència

El Tribunal Superior, Sala Administrativa, és competent per conèixer del recurs, en aplicació de l'article 39.3 de la Llei qualificada de la Justícia.

Segon.- Els projectes d'interès nacional

El GOVERN D'ANDORRA va decidir la construcció d'una estació d'autobusos en substitució de les anteriors instal·lacions, i ho va fer mitjançant l'aprovació d'un PIN.

D'acord amb l'art. 61 de la Llei general d'ordenació del territori i urbanisme (en endavant LGOTU) del 29 de desembre de 2000, en la versió vigent quan es va aprovar el PIN per la construcció de l'ENA: "Són projectes d'interès nacional tots aquells destinats a la construcció d'infrastructures viàries i de comunicació, a l'execució de la política hidràulica, de sanejament i energètica, a la lluita contra la contaminació i a la protecció de la natura, i també a la dotació de serveis de caràcter sanitari, assistencial, educatiu, cultural, administratiu, de seguretat i protecció civil". En la versió actualment vigent, s'ha ampliat la facultat del GOVERN D'ANDORRA d'aprovar PIN a altres sectors.

Es tracta de projectes que el seu interès abasta tot el territori andorrà, per això, l'art. 10 de la LGOTU disposa que correspon al GOVERN D'ANDORRA redactar els projectes d'interès nacional -entre d'altres instruments-, a l'efecte d'assolir els objectius de política territorial definits en la mateixa Llei. De fet, les especials característiques dels projectes d'interès nacional fan fins i tot que les edificacions pròpies d'aquesta categoria de projectes no estiguin sotmeses a l'autorització dels comuns (art. 61.3 de la LGOTU); que correspongui també al GOVERN D'ANDORRA el reconeixement de la utilitat pública (que porta implícita la necessitat d'ocupació dels béns i/o l'adquisició dels drets afectats, art. 22.3 LGOTU); que l'art. 24.2 del mateix text legal determini que terrenys ja existents destinats a espais públics, equipaments o infraestructures, i els adquirits o els rebuts a aquest efecte, no hagin de ser objecte de classificació específica, però sí que calgui fer constar expressament aquesta destinació en la planificació; que l'art. 51.1 determini que constitueixen excepcions a les prohibicions de caràcter general establertes en el règim del sòl no urbanitzable, l'execució de projectes d'interès nacional, i que l'art. 105.3 estableixi que les adaptacions del Pla d'ordenació i urbanisme parroquial a projectes d'interès nacional que comporti necessàriament l'adaptació del Pla, seguiran el procediment de modificació, encara que variïn continguts essencials.

L'art. 63 de la LGOTU, en la versió vigent al moment d'aprovar-se el PIN de l'ENA, establia que, sense perjudici de les competències dels comuns per redactar, aprovar i executar conjuntament plans especials o programes d'interès interparroquial, els plans sectorials i els projectes d'interès nacional són redactats i aprovats pel GOVERN D'ANDORRA, després de l'informe preceptiu i no vinculant dels comuns el terme parroquial dels quals sigui afectat pel projecte.

I l'art. 65 LGOTU, en la versió aplicable al cas -que en aquest punt és idèntica a l'actual-, determina que "el GOVERN D'ANDORRA, després d'aprovar el Pla sectorial o el Projecte d'interès nacional, el publica al Butlletí Oficial, i en aprovar-lo, el GOVERN D'ANDORRA pot acordar demanar al Consell General la declaració d'utilitat pública de determinats terrenys que sigui necessari expropiar per a l'execució del projecte". Actualment regeix a més la previsió que la modificació del planejament general s'ha d'efectuar de forma immediata.

A l'apartat 2 del mateix precepte s'afegeix que les previsions i disposicions contingudes en els projectes d'interès nacional i en els plans sectorials, una volta aprovats i publicats, vinculen, en allò que els pugui afectar, els plans d'ordenació i urbanisme de les parròquies concernides.

I l'art. 70 LGOTU, intitulat "Preeminència dels instruments d'ordenació del GOVERN D'ANDORRA", no deixa dubtes quan estableix que "Si existeixen projectes d'interès nacional o plans sectorials de competència estatal ja aprovats anteriorment, els plans parroquials han de tenir en compte les previsions que s'hi estableixen."

Tercer.- Anàlisi de les al·legacions de les parts

La primera al·legació de la demanda és la relativa a que el projecte ha omès el tràmit d'avaluació d'impacte ambiental (en endavant AIA) previst al Reglament per a la realització de treballs o activitats que modifiquin l'estat actual del terreny del 25/07/2001, que era vigent en el moment de l'aprovació del projecte per a la construcció de l'ENA.

Doncs bé, aquest reglament, en la versió vigent al cas d'autes, disposava que:

"Article 1

Estan subjectes a les disposicions d'aquest Reglament, els actes o les activitats que comportin una alteració de l'estat actual del terreny, com:

l'execució de desmunts o terraplens,

per edificar o per ubicar-hi instal·lacions de nova planta, per urbanitzar,

per a ús agrícola o industrial,

per a obres d'ampliació i de modificació significativa d'estructura de les edificacions o instal·lacions existents o amb qualsevol altra finalitat;

les activitats industrials, com pedreres, tarteres, graveres, préstecs de material o abocadors,

l'enderroc d'obres existents. Article 2

Les activitats i/o projectes de titularitat pública o privada que requereixen l'execució de qualsevol desmunt, terraplè o moviment de terres en general, que es detallen a continuació s'han de sotmetre a una avaluació d'impacte ambiental:

3. Infraestructures (...)

Excavació de túnels i edificació de ponts i viaductes"

D'altra banda, l'art. 3 disposava que no es podia iniciar cap d'aquestes activitats sense haver obtingut l'autorització prèvia del GOVERN D'ANDORRA, i que per obtenir la dita autorització, el titular dels actes i de les activitats indicats havien de presentar mitjançant sol·licitud al ministeri responsable de l'ordenament territorial els documents tècnics indicats, i, d'entre aquest està l'AIA

La part agent considera que, d'acord amb la redacció transcrita, la construcció de l'ENA estava sotmesa a aquest requisit, mentre que el GOVERN D'ANDORRA considera que no. Doncs bé, els dubtes interpretatius s'han de resoldre a la llum de la Llei 7/2018, de modificació de la LGOTU, que va incloure una disposició final -la segona- que disposa:

"S'encomana al GOVERN D'ANDORRA la modificació del Reglament per a la realització de treballs o activitats que modifiquin l'estat actual del terreny, de 25 de juliol de 2001, per tal que els projectes d'interès nacional i els plans sectorials estiguin subjectes a una avaluació d'impacte ambiental."

(el subratllat no és de l'original)

Així, doncs, si una norma amb rang de llei encomana la modificació del Reglament de manera que estableixi una regulació determinada, és evident que és perquè la versió aleshores vigent disposava una altra cosa.

En qualsevol cas, cal recordar que el Reglament del 2001 és aplicable als actes o les activitats que comportin una alteració de l'estat actual del terreny, i el pèrit independent nomenat pel Tribunal de Batlles (la Sra. Villegas, de X, folis 254 i següents de les actuacions) va concloure que al projecte núm. 7/2016 "Construcció dels vials d'urbanització de la unitat d'actuació del P. fase 2: Estació Nacional d'Autobusos", "no hi ha definits treballs associats a moviments de terres, desmunt o ompliments" (foli 273), que "per executar l'edifici de l'ENA amb totes les seves instal·lacions, inclòs el projecte núm. 0007/2016, no foren necessaris nous moviments de terres" (foli 274), i que "la seva construcció no comporta moviments de terres" (foli 275). De fet, del referit informe pericial es comprova que les actuacions sobre el riu estaven ja fetes (eren els corresponents a un projecte anterior, concretament el núm. 36/2014 "Construcció dels vials d'urbanització a la Unitat d'Actuació del P. a Andorra la Vella" que va incloure una addenda per a la construcció d'un nou pont de bigues pretensades sobre el riu Gran Valira, la modificació parcial dels paviments del vial principal i elements d'urbanització, i una barana del passeig del riu del tram de la futura marquesina de l'ENA), i que la construcció de l'ENA es va fer sobre aquest pont o passarel·la sense requerir de nous moviments de terres.

També al·lega la part agent -ara apel·lant- que l'ENA incompleix les dimensions establertes a l'art. 6.5 a) del Reglament d'Urbanització pel que fa l'amplada mínima de 18 m dels vials arterials. Tanmateix, com al fonament anterior s'ha destacat, els PIN són normes urbanístiques que han de prevaldre sobre les parroquials, ço que comporta que la categoria de "vial arterial" no resulti d'aplicació en els límits de l'ENA. En qualsevol cas, no s'addiu amb la qualificació de "vial arterial" un tram de només 250 m, limitat en tots dos extrems per sengles rotondes, i embrancat directament amb els carrers V. i B. -que no amb la carretera general-, per la qual cosa la velocitat màxima no pot ser la de 90 km/h sinó molt inferior.

Pel que fa l'al·legació que l'ENA és un equipament però que s'ha construït en un espai destinat a sistema viari que, segons l'art. 55.3 de les normes urbanístiques, té la condició de non aedificandi, cal diferenciar dues zones: d'una banda, la destinada a venda de bitllets, sala d'espera i altres serveis, que està situada a l'edifici bastit a la plataforma sobre el riu Gran Valira, que clarament no és un vial, i d'altre, la zona de les andanes on s'ha construït una marquesina, elements que sí ocupen l'espai viari, però el GOVERN D'ANDORRA defensa que l'ús d'aquesta zona és el propi del sistema viari, en la mesura que el vial de la Unitat d'Actuacions PP-NC-XX "P." on estan situats aquests elements -zona d'andanes- està destinat exclusivament a la circulació de vehicles i vianants, al·legació que la sentència del Tribunal de Batlles accepta. Però aquest plantejament no pot ser compartit. En efecte, la zona d'aparcament d'autobusos i zona destinada a la pujada i baixada de passatgers dels vehicles (andanes), forma part indissoluble de la pròpia estació d'autobusos, que és un equipament, compte tingut que sense aquest elements l'estació deixaria de prestar la funció que li és pròpia.

Endemés, l'art. 91 de la Llei 4/2015, del 15 de gener, dels transports per carretera, disposa que les estacions de transport són els emplaçaments destinats a concentrar les sortides i les arribades dels vehicles de transport públic a una població determinada, i que l'ús de les estacions de transport pot ser obligatori o voluntari per als serveis de transport de viatgers, d'acord amb les condicions que fixi el ministeri competent, però que en tot cas, és obligatori utilitzar-les per als transports internacionals regulars de viatgers, que són els transports que tenen origen i destí a l'ENA. Aquestes característiques obliguen a considerar també l'espai destinat a les andanes com a part de la zona destinada al servei públic de transport. A l'últim, l'apartat 4n del mateix art. 91, ja citat, determina que les instal·lacions i els terrenys destinats únicament a garatge o a estacionament de vehicles no tenen la consideració d'estacions de transport, per la qual cosa, la resta d'elements -com és la zona destinada a la baixada i pujada dels vianants dels vehicles- sí tenen aquesta consideració i, en conseqüència, formen part de l'equipament.

A l'últim cal tenir en compte que, com va destacar la representació de la part agent a la vista -sense que ho negués la part demandada- la zona destinada a la parada dels autobusos per permetre el descens i pujada dels viatgers, està delimitada de la resta del vial amb una tanca, de manera que només els vehicles que presten el servei de transport de viatgers poden accedir-hi, la qual cosa referma la conclusió que aquesta zona forma part del mateix equipament.

Ara bé, el fet que la zona d'andanes estigui ocupant part d'un vial no ha de determinar l'estimació del recurs, compte tingut que, com s'ha dit, en cas de discrepància entre les determinacions d'un PIN i un POUP preval el primer front el segon.

A l'acte de la vista, la part agent va fer especial èmfasi en el fet que, com sigui que la zona d'andanes està situada sobre un vial, s'hauria superat el percentatge de cessió obligatòria i gratuïta -el 15% a Andorra la Vella-, compte tingut que l'ENA, inclosa la zona d'andanes, és un equipament (tot i que, com ja s'ha vist, només la zona de les andanes està situada sobre el vial). Arribats a aquest punt cal recordar que la part agent a la seva demanda sol·licitava que s'anul·lessin els actes recorreguts, i es reposés el terrenys al seu estat anterior a la construcció de l'ENA, mantenint el disseny i dimensions del vial de 18 metres paral·lel al riu Gran Valira segons el pla parcial, o subsidiàriament, segons el projecte núm. 0036/2014, pretensió que, en definitiva, obligaria a deixar de destinar part del vial a la zona de les andanes, i, en definitiva, faria inoperatiu l'equipament. Però aquesta pretensió no pot tenir favorable acollida, compte tingut que el possible desajust entre un PIN i el POUP obligaria en tot cas a la modificació del POUP, però mai a l'enderroc de l'ENA (o d'una part d'aquesta) que s'ha aprovat com a PIN.

I és que, com aquest Tribunal Superior ha declarat (sentència núm. 26/2003, dictada a la causa amb núm. de Protocol: AD-078- 2/2000), no pot acordar-se la demolició d'una obra si això significa deixar de prestar un servei públic, i no hi ha dubte que l'ENA presta un servei públic d'interès general:

"Però l'anul·lació d'un conveni entre el Comú i un propietari particular sobre un terreny que representa una petita part del traçat del telecabina i que només te per objecte establir una servitud sobre el vol no pot tenir altra conseqüència que la necessitat d'indemnitzar per la pèrdua dels drets afectats, però mai pot arribar a justificar la demolició d'allò construït perquè això significaria haver de deixar de prestar una activitat que hem qualificat com d'interès general."

Plantejada en aquests termes la demanda, cap pronunciament pot fer-se en la part dispositiva d'aquesta sentència que no sigui la desestimació del recurs d'apel·lació, compte tingut que no pot estimar-se la pretensió que es reposi el terreny al seu estat anterior a la construcció de l'ENA o que es mantingui el vial de 18m segons el pla parcial o el projecte núm. 0036/2014, ja que ambdues pretensiós comportarien, com s'ha dit, la desaparició de la zona de les andanes, part indissoluble de l'equipament aprovat com a PIN.

A l'últim, pel que va la possible discrepància entre el PIN de l'ENA i el de la ciutat de la Justícia, la sentència apel·lada conclou que es tracta de dos instruments de la mateixa categoria normativa per la qual cosa cal estar a les prescripcions establertes al posterior.

I, certament, els PIN, per les seves característiques, poden ser considerats com normes urbanístiques. Així, l'art. 5 de la LGOTU, referit a l'"obligatorietat", que és una condició relativa a les normes jurídiques, inclou als projectes d'interès nacional a la relació de tipus de normes urbanístiques:

"Les directrius d'ordenació, els projectes d'interès nacional, els plans sectorials amb incidència supracomunal, els reglaments del Govern, els plans d'ordenació i urbanisme parroquial, els plans parcials, els plans especials, les ordinacions reguladores de la normativa subsidiària i totes les altres disposicions aprovades de conformitat amb la present Llei, són obligatòries per als administrats i per a l'Administració."

I l'art. 53 enumera els projectes d'interès nacional entre els instruments d'ordenació del Govern:

"Són instruments d'ordenació del Govern:

Les directrius d'ordenació.

Els projectes d'interès nacional i els plans sectorials amb incidència supracomunal.

El Reglament urbanístic, el Reglament d'urbanització i el Reglament de construcció i normes tecnològiques."

A, més, com ja s'ha dit, l'art. 65.2 de la LGOTU disposa que les previsions i disposicions contingudes en els projectes d'interès nacional i en els plans sectorials, una volta aprovats i publicats, vinculen, en allò que els pugui afectar, els plans d'ordenació i urbanisme de les parròquies concernides.

D'aquesta regulació se'n deriva que els PIN participen de la naturalesa de les normes jurídiques, per la qual cosa els hi és d'aplicació la regla que norma posterior deroga norma anterior en allò que la contradigui.

Per això, i sense necessitat d'analitzar si entre el PIN per la construcció de l'estació d'autobusos i el PIN relatiu a la ciutat de la Justícia hi ha discrepàncies, el cert és que el primer és posterior al segon, per la qual cosa ha de prevaldre sobre l'anterior.

Quart.- No s'aprecien circumstàncies determinants d'una especial condemna al pagament de les despeses d'aquesta segona instància.

DECISIÓ

En atenció a tot el què s'ha exposat, la Sala Administrativa del Tribunal Superior de Justícia, en nom del poble andorrà, decideix:

Primer.- Desestimar el recurs d'apel·lació presentat per Zapata.

Segon.- Declarar que l'Acord del GOVERN D'ANDORRA, de data 20/04/2016, pel qual s'aprovà com a projecte d'interès nacional el projecte de construcció d'una estació nacional d'autobusos a la unitat d'actuació PP-NC-XX P., i contra la Resolució del GOVERN D'ANDORRA núm. 0000XX/2019, de data 06/03/2019, que desestimà el recurs de reposició interposat contra l'anterior, són ajustades a dret i als fins que legitimen l'activitat administrativa.

Tercer.- De no efectuar cap condemna en costes.

Aquesta sentència és ferma i executiva.

Manem que una vegada s'hagi complert el que disposa l'article 76 de la Llei de la Jurisdicció Administrativa i Fiscal es lliurin els autes originals amb la certificació d'aquesta sentència al Tribunal de Batlles, Secció Administrativa del qual procedien, i que s'arxivin les actuacions del Tribunal.

Així, per aquesta nostra sentència, definitivament jutjant, ho manem i signem.