CONTRACTACIÓ ADMINISTRATIVA. Valoració de les ofertes presentades a un concurs. Els criteris i subcriteris han de ser suficientment precisos i determinats abans de l'obertura de les ofertes.

Sentència

Magistrats

Albert Andrés Pereira Elsa Puig Muñoz Alexandra Cornelia Sola

Tribunal Superior de Justícia

Sala Administrativa

TSJA.- 0000004/2023 ORIGEN.- 2000034/2022 - 0

NIG: 5300545320220000050

SENTÈNCIA 17-2024

PARTS:

Apel·lant: GOVERN D'ANDORRA

Representant: Sra. Vaquero

Advocada: Sra. Carnero

Apel·lat: Cepeda

Representant: Sra. Cano

Advocat: Sr. Daza

COMPOSICIÓ DEL TRIBUNAL:

President: Sr. Albert Andrés Pereira

Magistrades: Sra. Elsa Puig Muñoz

Sra. Alexandra Cornella Sola

Andorra la Vella, el 25 de març del 2024.

El Tribunal Superior de Justícia, Sala Administrativa, ha vist el recurs d'apel·lació a les actuacions número 2000034/2022.

En la tramitació d'aquestes actuacions han estat observades les prescripcions legals, i ha estat ponent el magistrat Sr. Albert Andrés Pereira, el qual expressa el parer del Tribunal.

ANTECEDENTS DE FET

1.- L'entitat Cepeda va interposar demanda contra el Govern, en què impugnava l'acord de data 20 d'abril de 2022, que va desestimar el recurs formulat contra l'adjudicació definitiva del contracte per al manteniment d'equips de protecció contra incendis i de seguretat física de la Seu de la Justícia, Arxius "X" i "Y".

La sentència de 12 de desembre de 2022 de la Secció Administrativa del Tribunal de Batlles va estimar la demanda, anul·lant les resolucions impugnades, amb retroacció del procediment a fi que es dicti una nova resolució degudament motivada.

2.- La representació del Govern ha interposat recurs d'apel·lació contra la referida sentència de la Batllia, el qual es fonamenta, en síntesi, en les següents al·legacions:

Quant a la valoració dels mitjans humans, l'apartat 5.3 del plec de clàusules administratives no fa referència a l'experiència del personal, sinó que és un criteri que només es contempla a l'apartat 4.3.6 com a un dels documents que havien de presentar els licitadors al concurs.

Sobre la valoració de la capacitat organitzativa, s'han tingut en compte els certificats aportats pels diferents clients per acreditar l'experiència dels licitadors, dels quals la recurrent n'ha acompanyat cinc, mentre que l'adjudicatària vint, el que justifica la puntuació atorgada.

Pel que fa a la valoració dels mitjans tècnics, s'ha considerat que les dues empreses disposen dels elements suficients per garantir la realització de les tasques encomanades, per la qual cosa se'ls ha atribuït la mateixa puntuació.

L'Administració disposa de potestats discrecionals per a la resolució del concurs, sempre respectant els principis que regeixen la contractació pública.

3.- La representació de Cepeda s'ha oposat al recurs i ha sol·licitat que es confirmi la sentència apel·lada, en base als següents arguments:

El caràcter genèric dels criteris de valoració del plec de clàusules obligava a fer una ponderació ben fonamentada i sense errors ni vicissituds.

Sobre la valoració dels mitjans humans, els subcriteris introduïts a l'informe tècnic havien de tenir en compte l'experiència i formació del personal, d'acord amb l'apartat 4.3.6 del plec de clàusules administratives.

Quant a la capacitat organitzativa, l'informe no té en compte que els certificats aportats no es refereixen a la mateixa empresa; ni si aquestes acreditacions d'experiència tenen relació amb l'objecte del concurs; ni el fet que l'agent va efectuar el subministrament, la instal·lació i la posada en marxa dels equips i sistemes que són objecte de l'adjudicació.

Sobre la valoració dels mitjans tècnics, no es justifica la puntuació atorgada i, a més, no s'ha tingut en compte que l'agent és la distribuïdora oficial de la casa fabricant d'una part important dels equips sobre els quals recau el contracte.

4.- En haver estat acordada la substitució de la vista oral pel tràmit de conclusions, les parts van presentar els escrits corresponents, en els quals van reproduir substancialment les al·legacions que anteriorment havien formulat.

FONAMENTS DE DRET

Primer.- La Sala Administrativa del Tribunal Superior de Justícia és competent per a conèixer del present recurs, segons l'article 39.3 de la Llei Qualificada de la Justícia.

Segon.- El procés versa sobre la legalitat de l'acord que va confirmar l'adjudicació definitiva del contracte per al manteniment d'equips de protecció contra incendis i de seguretat física de la Seu de la Justícia, Arxius "X" i "Y".

La sentència apel·lada ha considerat que l'adjudicació no està degudament motivada, pels motius que exposa en relació amb els criteris de valoració dels mitjans humans i tècnics i de la capacitat organitzativa de les empreses licitadores. Disconforme amb aquesta fonamentació, el Govern impugna la sentència en base al ampli marge de que disposa per decidir quina és l'oferta més avantatjosa, i, més en concret, considera que l'informe tècnic que ha servit de base a l'adjudicació està suficientment justificat pel que fa als criteris que es discuteixen.

Tercer.- En termes generals, convé recordar que, com ja va declarar la sentència d'aquesta Sala núm. 90-2017, de 23 de novembre:

"En primer lloc, convé cridar l'atenció sobre la necessitat de que els plecs de clàusules administratives particulars continguin una descripció suficientment detallada dels criteris en base als quals s'ha de resoldre el procediment selectiu, en aplicació del que disposa l'article 21.3 de la Llei de contractació pública.

Aquesta Sala ha declarat de forma reiterada que l'Administració disposa, en el procediment de concurs, d'un ampli marge d'apreciació a l'hora de determinar quina proposta resulta més avantatjosa o convenient. Ara bé, per tal d'evitar qualsevol risc d'arbitrarietat, aquest marge interpretatiu ha de partir d'unes fórmules de valoració de les ofertes que siguin el més objectives possible, les quals s'han de predeterminar precisament en els plecs de clàusules administratives. Aquests criteris han d'evitar fórmules vagues o excessivament àmplies, de manera que s'impedeixi una decisió basada en el pur subjectivisme. Al mateix temps, aquesta concreció permetrà aprofundir el control que correspon a la pròpia Administració i, en darrer terme, als Tribunals de Justícia.

En segon lloc, és evident la importància d'una adequada motivació de les decisions sobre l'adjudicació d'un contracte, que han d'explicitar suficientment els motius de la resolució. Aquesta motivació és garantia de l'encert de la decisió i dels propis interessats, i ha de permetre una ulterior revisió en via jurisdiccional.

En realitat, aquestes dues exigències es troben íntimament relacionades, de manera que es pot dir que, quan més genèrics siguin els criteris d'adjudicació, més detalladament s'haurà de motivar la decisió, per tal d'allunyar qualsevol sospita d'arbitrarietat".

En el mateix sentit, i pel que fa a la concreta qüestió relativa a la determinació dels criteris i subcriteris que s'han de tenir en compte per a l'adjudicació d'un contracte, i al moment en què han de ser degudament precisats, la sentència núm. 48-2023, de 26 de setembre, va declarar que:

"Però han de ser els plecs els que recullin els criteris de valoració -i, al seu cas, els sots-criteris-, i els percentatges del total de puntuació que es pot atorgar a cada criteri o sots-criteri, o, com a molt tard, aquests percentatges s'han de fixar per l'òrgan de contractació, però sempre abans de conèixer les proposicions presentades pels diferents licitadors, condició indispensable per garantir la transparència i objectivitat del procés, per això, en aquell moment ja no es podia proposar una graella ben definida per puntuar als candidats, compte tingut que es coneixia perfectament el contingut de les ofertes presentades".

Quart.- En el cas que ara s'examina, la sentència apel·lada posa de relleu, en primer lloc, que la ponderació dels diferents criteris de valoració va ser establerta per l'empresa consultora que va elaborar l'informe tècnic sobre les propostes dels licitadors. D'acord amb els principis recollits en la sentència citada en darrer lloc en el fonament anterior, aquest ja seria un primer motiu d'invalidesa de les resolucions impugnades, atès que els paràmetres valoratius es van determinar quan ja es coneixia el contingut de les propostes.

En segon lloc, la sentència posa en qüestió la puntuació atorgada en relació amb tres dels criteris que recull l'apartat 5.3 del plec de clàusules administratives, que es refereixen a la valoració dels mitjans humans, a la de la capacitat organitzativa i a la dels mitjans tècnics. En conseqüència, s'han d'examinar per separat cadascun d'aquests apartats.

Cinquè.- Quant a la valoració dels mitjans humans, la sentència apel·lada considera adequat que s'hagin ponderat els dos subcriteris relatius al número de tècnics assignats a l'execució del contracte i, d'altra banda, a la formació en equips. Tanmateix, conclou que també s'havia de tenir en compte el criteri de l'experiència, a què es refereix l'apartat 4.3.6 del plec de clàusules administratives.

La impugnació que articula el Govern sobre aquest punt no pot ser compartida. És cert que aquest apartat 4.3.6 es refereix al contingut que ha de tenir el sobre A, referent a la documentació administrativa que han de presentar els licitadors. Tanmateix, si els participants han d'incloure aquesta documentació, per tal d'acreditar l'experiència del personal dins de l'apartat relatiu als mitjans humans, és obvi que aquesta exigència no pot tenir altra finalitat que la de tenir en compte aquest element a l'hora de valorar les ofertes dels participants. De fet, l'apartat 5.3 del plec de clàusules administratives atribueix un 20% a la valoració dels mitjans humans, i és lògic concloure que aquest criteri ha d'incloure l'experiència del personal, que els licitadors han d'haver acreditat d'acord amb l'apartat 4.3.6. En cas contrari, no tindria cap sentit l'exigència d'incloure la justificació de l'experiència entre la documentació que ha de contenir el sobre A.

Sisè.- Pel que fa a la capacitat organitzativa, la sentència posa de relleu que l'informe tècnic afirma que els dos licitadors han presentat diversos certificats de la mateixa empresa o entitat, cosa que no s'ajusta a la realitat. Aquesta conclusió no ha estat desvirtuada eficaçment en aquesta alçada, de manera que procedeix confirmar el pronunciament de la sentència apel·lada sobre aquest punt.

En qualsevol cas, el raonament més rellevant és el que fa referència al fet que no s'ha analitzat si aquestes acreditacions de l'experiència de les empreses en actuacions anteriors tenen o no relació amb l'objecte del contracte litigiós. Com és lògic, només s'haurien de valorar aquelles certificacions que justifiquin la realització de treballs de la mateixa o similar naturalesa.

Procedeix, en conseqüència, desestimar aquest motiu d'impugnació.

Setè.- Finalment, quant a la valoració dels mitjans tècnics, l'informe es limita a afirmar que ambdues empreses disposen dels mitjans necessaris per garantir la realització de les tasques encomanades, i els atribueix igual puntuació.

Tanmateix, no hi ha una justificació detallada d'aquesta afirmació, ni una indicació dels mitjans de que disposen cadascuna de les empreses, de manera que també s'ha de concloure que s'ha produït en aquest cas una manca de motivació suficient.

Per tot això, procedeix desestimar el recurs d'apel·lació que interposa el Govern i confirmar en els seus propis termes la sentència impugnada.

Vuitè.- No s'aprecia una especial temeritat ni mala fe que justifiqui la imposició de les costes causades en aquesta instància.

DECISIÓ

En atenció a tot el que s'ha exposat, el Tribunal Superior de Justícia, Sala Administrativa, en nom del poble andorrà, decideix:

Primer.- Desestimar el recurs d'apel·lació que interposa el Govern contra la sentència dictada el 12 de desembre de 2022 per la Secció Administrativa del Tribunal de Batlles, que es confirma íntegrament.

Segon.- No efectuar un especial pronunciament sobre les costes causades.

Aquesta sentència és ferma i executiva.

Així per aquesta nostra resolució, de la qual en serà tramès testimoni al Tribunal de Batlles, Secció Administrativa, per al seu coneixement i execució, ho acordem, manem i signem.