GOVERN. Tràmit d'audiència de l'art. 73 del Reglament de la Construcció no permet esmenar la manca de llicència d'agregació. Superfície del projecte d'obres no coincideix amb la del POUP.

Sentència

Magistrats

Elsa Puig Muñoz Alexandra Cornelia Sola

Tribunal Superior de Justícia

Sala Administrativa

TSJA.- 0000083/2023 ORIGEN.- 2000025/2023 - 0

NIG: 5300545320230000008

SENTÈNCIA 13-2024

PARTS :

Apel·lant: Zurita

Representant: Sra. Sanz

Advocat: Sr. Gaya

Apel·lat: GOVERN D'ANDORRA

Representant: Sra. Pera

Advocat: Sr. Tejada

Apel·lat: COMÚ D'ESCALDES-ENGORDANY

Representant: Sra. Carnero

Advocat: Sr. Alcalá

COMPOSICIÓ DEL TRIBUNAL

President: Sr. Barba

Magistrades: Sra. Elsa Puig Muñoz

Sra. Alexandra Cornella Sola

Andorra la Vella, el 25 de març de 2024.

El Tribunal Superior de Justícia, Sala Administrativa ha vist el recurs d'apel·lació núm. 0000083/2023.

En la tramitació d'aquestes actuacions han estat observades les prescripcions legals, i ha estat ponent la magistrada Sra. Elsa Puig Muñoz, la qual expressa el parer del Tribunal.

ANTECEDENTS DE FET

1.- La societat Zurita va interposar demanda jurisdiccional contra la resolució de la Comissió Tècnica d'Urbanisme (CTU) de data 18 de novembre del 2022 i referenciada amb número 355155/2022 (f. 303- 310). Aquest acte resolutori confirmà en via de recurs administratiu la resolució número 946/2022 dictada pel Comú d'Escaldes-Engordany el 27 de juny del 2022 (f. 106) i que al seu torn desestimava la sol·licitud de llicència d'obres presentada per l'ara apel·lant el 10 de juliol del 2020, en relació a un projecte de rehabilitació d'un edifici d'habitatges plurifamiliar situat a l'XXXX (f. 22-23).

2.- En la sentència núm. 53-2023 el Tribunal unipersonal de Batlles ha desestimat la demanda promoguda per la part agent.

3.- En el seu escrit d'apel·lació la societat Zurita estima, en substància, que:

La sentència interpreta de forma incorrecta l'article 73 del Reglament de Construcció i els articles 39 i 111 del Codi de l'Administració.

L'Administració no té potestat per decidir quan aplica el tràmit d'esmena previst a l'article 73 del Reglament de Construcció.

Segons la jurisprudència, el caràcter esmenable o no d'un projecte es defineix en base a criteris temporals.

S'ha denegat la llicència perquè el projecte no respecta els límits parcel·laris definits al POUP, que a la vegada recull les determinacions del cadastre, la qual cosa suposa que s'està efectuant un control de legalitat general basat en qüestions de dret privat.

El projecte respecta els paràmetres urbanístics.

No hi ha cap norma que digui que una llicència s'ha de denegar perquè la superfície del projecte no s'ajusta a la superfície del cadastre.

La prova practicada demostra que la superfície i els límits del projecte reflecteixen la realitat construïda.

L'article 106 bis del Reglament Urbanístic i l'article 2.10 de l'Ordinació comunal es refereixen a les llicències de parcel·lacions, que no s'han de confondre amb les llicències d'agregacions pures, en les que no cal verificar el compliment de cap paràmetre sinó que es concedeixen automàticament.

La manca d'agregació no podia condicionar la concessió de la llicència d'obres de rehabilitació.

Si es considerés que era necessària la llicència d'agregació, aleshores es tractaria d'un defecte esmenable per la via de l'article 73 del Reglament de Construcció.

Invoca les sentències de la Sala Administrativa núm. 8-2009, de 29 de gener del 2009, i 18-2005, de 5 de maig del 2005.

4.- En la seva contesta el Govern estima, en substància, que:

L'article 73 del Reglament de Construcció es refereix als defectes que poden ser esmenables, supòsit que no es dona en el cas que ens ocupa.

Amb caràcter previ a la sol·licitud de llicència d'obres, era necessari haver demanat i obtingut una llicència d'agregació de les tres finques on es situa l'edifici, llicència que ni tan sols s'ha demanat.

Tampoc no es pot invocar l'article 111 del Codi de l'Administració, que permet atorgar 10 dies a l'interessat per esmenar defectes, compte tingut que per l'agregació de les finques s'havia d'instar un altre procediment, i és impossible que en 10 dies s'aconsegueixi una llicència d'agregació.

La delimitació dels terrenys on es vol fer el projecte constructiu no coincideix amb la que figura al POUPEE i al cadastre.

L'agregació de les finques no és una mera formalitat.

5.- A l'últim, el Comú d'Escaldes-Engordany s'oposa al recurs, tot defensant que:

La part agent introdueix per primera vegada en aquesta instància l'al·legació relativa a la manca de motivació de la resolució, però, en tot cas, la resolució sí està motivada.

El defecte en la sol·licitud era essencial, la qual cosa impedia fer ús de l'article 73 del Reglament de Construcció i de l'article 111 del Codi de l'Administració, com s'ha interpretat a la sentència del TSJA 38-2007.

L'informe del Sr. Sala no resol el problema de l'agregació, però tampoc la qüestió relativa a que l'edifici que es vol rehabilitar -situat als núm. XXXX i 1b de l'Avinguda X- està fora d'ordenació per les alineacions i els rasants.

La sentència considera que hi ha una discordança entre els límits del projecte i els que consten al planejament urbanístic, i aquest és un motiu de legalitat estricta.

L'agregació no és un tràmit automàtic, i cal primer sol·licitar aquesta agregació i determinar quants m2 té la finca resultant, i a partir d'aquest moment es podrà instar un procediment de rectificació de les dades del cadastre, i mentre aquesta operació no es produeixi, hauran de prevaldre les dades que consten al POUPEE i al cadastre, que no han estat impugnats per la part agent.

El projecte envaeix terrenys comunals.

La discussió sobre la superfície real de la finca s'ha de fer en el procediment previst a l'article 22 del Reglament de gestió del cadastre de la parròquia d'Escaldes-Engordany.

L'agregació és la transformació de dos o més finques en una única finca i suposa una transformació del sòl, i, en conseqüència, està subjecte a llicència.

És necessari que el projecte d'edificació es presenti sobre una única parcel·la i no sobre tres.

Les sentències esmentades per la part agent no són aplicables al cas que ens ocupa.

6.- En el tràmit de conclusions la part apel·lant ve a confirmar les seves al·legacions, i afegeix que en primera instància sí va sostenir que desconeixia perquè el Comú havia entès que uns defectes eren esmenables i altres no, la qual cosa portava a la conclusió que la resolució estava mancada de motivació, i que el termini d'un mes previst a l'article 73 del Reglament de Construcció seria en tot cas per presentar la sol·licitud d'agregació, però no per aportar la resolució que acordi la dita agregació.

I, en els respectius escrits de conclusions, el Govern i el Comú d'Escaldes-Engordany van donar per reproduïdes les al·legacions formulades en oposar-se al recurs d'apel·lació, i han quedat vistes les actuacions per a deliberar i decidir.

FONAMENTS DE DRET

Primer.- Competència

El Tribunal Superior, Sala Administrativa, és competent per conèixer del recurs, en aplicació de l'article 39.3 de la Llei qualificada de la Justícia.

Segon.- El procediment administratiu previ

El 10 de juliol del 2020 la part agent va presentar una sol·licitud relativa a un projecte de rehabilitació d'un edifici d'habitatges plurifamiliar situat a l'Av. X 1-3 i Av. Y 20 d'Escaldes-Engordany (f. 22- 23). Es tractava, doncs, d'una sol·licitud de llicència per la rehabilitació d'un edifici ja bastit i que ocupa tres parcel·les diferents (aquesta data no es posa en qüestió per la part agent).

El Comú d'Escaldes-Engordany, sense fer ús de l'article 73 del Reglament de construcció ni de l'article 111 del Codi de l'Administració, va denegar la llicència per Resolució de data 27 de juny del 2022, en considerar que la llicència sol·licitada recollia uns límits i metres quadrats diferents del que consten en els arxius i la normativa comunals, el cadastre i el POUPEE.

Disconforme amb aquesta decisió, l'interessat va presentar recurs administratiu davant la Comissió Tècnica d'Urbanisme, que el va desestimar per Resolució de data 18 de novembre del 2022.

Tercer.- Contingut i abast de l'article 73 del Reglament de Construcció i de l'article 111 del Codi de l'Administració

La part agent sosté que el Comú no podia haver desestimat la sol·licitud de llicència d'obres sense haver fet ús prèviament de l'article 73 del Reglament de construcció, que estableix:

"1. Si en el decurs de la tramitació del projecte s'observa l'existència de deficiències esmenables que afectin la sol·licitud o la documentació presentades, el comú ha de requerir a la persona interessada que les esmeni en el termini d'un (1) mes.

2. Transcorregut el termini d'un (1) mes atorgat sense que la persona interessada hagi esmenat les deficiències observades, s'ha de continuar la tramitació de l'expedient fins a dictar-ne la resolució definitiva."

Doncs bé, la finalitat d'aquest precepte és la d'evitar que les sol·licitud d'obra per a la realització d'un projecte constructiu -que requereix com a mínim un projecte tècnic i el visat del Col·legi professional-, que només presenten una deficiència esmenable, es vegin abocats a ser rebutjats -i, en conseqüència, la llicència d'obres desestimada-, en aquells casos en els que els defectes siguin d'escassa entitat. De fet, el breu termini del que disposarà l'interessat per l'esmena -un mes-, en el cas que l'Administració li requereixi per fer-ho, abona aquesta interpretació.

Al recurs d'apel·lació s'esmenten com a precedents les sentències d'aquesta Sala Administrativa núm. 18-2005, de 5 de maig del 2005 i 8-2009, de 29 de gener del 2009, però en cap d'elles hi ha cap consideració sobre l'abast del repetit article. En efecte, en la primera es diu que "la manca d'informe mediambiental ja fou detectada per la sentència i a aquesta manca vincula aquella el pronunciament anul·latori que conté, omissió que en aquest cas no determina la nul·litat de ple dret i és en execució de la sentència que cal emetre'l i si és el cas incorporar en l'execució de l'obra les prescripcions que siguin necessàries".

I en la núm. 8-2009 es partia de que "no es discuteix l'ajustament del projecte constructiu a la legalitat urbanística aplicable, és a dir, a les Ordinacions del Comú d'Escaldes-Engordany", i es va considerar que:

"Si les autoritzacions de construir s'atorgaven a qui les demanava en la seva propietat però se li exigia comptar amb els permisos del propietari veí, el que se li estava demanant era comptar amb el permís del Sr. FR, veí afectat pel mateix projecte però que no havia demanat permís de construir. Aquesta exigència, no habitual, no era baladí perquè la propietat del Sr. R és la que permet l'accés al aparcament tal com figura en el projecte tècnic aprovat i és, per tant, determinant de la funcionalitat del conjunt arquitectònic projectat i aprovat.

I en la mesura que aquesta condició es va incorporar a la llicència, les obres no haurien d'haver començat sense el permís fefaent del propietari i en lògica correspondència, el Comú havia d'haver aturat les obres si existia una denúncia que permetia constatar la manca d'aquest permís."

És a dir, en cap de les dues s'analitza el contingut de l'article 73 del Reglament de Construcció, sense que es pugui admetre la posició de la part agent quan afirma que "Extrapolant aquest criteris al nostre cas, s'ha de considerar que la no obtenció prèvia d'una llicència d'agregació no ha de comportar el refús automàtic de la llicència urbanística".

Pel que fa l'article 111 del Codi de l'Administració aleshores vigent -que actualment és l'article 110-, intitulat Esmena de defectes, disposa que:

"La sol·licitud ha d'anar acompanyada dels corresponents documents annexos o de les justificacions necessàries, de què el sol·licitant pugui disposar.

Quan en qualsevol moment es consideri que algun dels actes dels interessats no reuneix els requisits necessaris, l'Administració ho posarà en coneixement del seu autor, atorgant-li, per a complimentar-los, un termini que no podrà excedir els deu dies."

Aquest precepte té la mateixa finalitat que l'article 73 del Reglament de Construcció, és a dir, permetre l'esmena d'aquelles sol·licituds incomplertes (per manca de l'aportació d'un document que sigui necessari segons el procediment que es tracti, o per no haver-se acreditat la representació amb la qual s'actua, per exemple), però que puguin ser esmenades en un breu termini per l'interessat, amb l'objectiu d'evitar la denegació de sol·licituds presentades amb mancances fàcilment esmenables.

En aquest sentit, aquesta Sala Administrativa ha precisat que "tant el tràmit d'esmena que regula el Reglament de construcció com el que estableix amb caràcter general l'article 111 del Codi de l'Administració, s'han d'aplicar d'acord amb la seva finalitat específica, que no és altra que la d'evitar que es produeixi la desestimació d'una sol·licitud per l'existència d'algun tipus de defecte o omissió que sigui susceptible de ser resolt en els breus terminis que preveuen aquelles disposicions. Ara bé, aquest tràmit d'esmena no resulta exigible quan les deficiències són de tal magnitud que fan impossible que la petició pugui complir les finalitats per a les quals va ser presentada" (sentencia 38-2007, de 9 de juliol, reproduïda a la sentència 83-2009, del 14 de setembre).

Quart.- Resolució de la controvèrsia

A la sentència apel·lada es diu, encertadament, que l'Administració competent no pot condicionar la concessió de les llicències a l'acreditació de la titularitat dels béns afectats, havent de cenyir el seu control de legalitat a la comprovació del compliment formal i legal de la llicència presentada, i que, per tant, a l'analitzar una llicència com la que ens ocupa l'Administració ha d'efectuar un control de la mateixa, no en base a la legalitat en general sinó, en base estrictament a la legalitat urbanística, tot afegint que en el present cas el problema "no es planteja en quant a la titularitat dels béns implicats sinó en l'existència d'una discordança entre els límits que presenta la llicència i els que consten en el planejament urbanístic".

Doncs bé, a l'informe del Cap del cadastre, que es va adjuntar a la resolució del Comú desestimatòria de la llicència, consta que la superfície bruta que consta al projecte és de 791,80 m2, mentre que la que consta al POUPEE i al cadastre és inferior, concretament de 729,89 m2. Per això, l'impediment per la concessió de la llicència està en la disconformitat del projecte amb la normativa urbanística comunal. En definitiva, aquest Tribunal comparteix la conclusió a la qual arriba el Batlle d'instància, és a dir, que "la divergència entre realitats físiques, límits projectats i planificació del POUP és una qüestió purament urbanística que s'escapa de la cobertura de l'esmentada clàusula" (es refereix a l'article 58.2 del Reglament de construcció, que recull expressament el principi segons el qual "Les llicències urbanístiques s'entenen atorgades salvat el dret de propietat i sense perjudici dels drets de tercers.")

Recordi's que l'article 107.1 del Reglament de Construcció requereix la presentació d'un projecte signat per un tècnic competent i visat, si escau, pel col·legi professional corresponent, que comprengui: el plànol de situació de la finca; un plànol topogràfic d'emplaçament de la finca, en el qual s'expressi la seva situació, amb referència als vials existents i amb assenyalament dels elements naturals i de les construccions existents, indicant les coordenades dels punts que delimiten el solar i les edificacions existents en els solars confrontants; i un plànol d'emplaçament i urbanització, entre d'altres requisits, i serà l'Administració comunal la que haurà de contrastar aquests plànols amb el POUP.

D'altra banda, cal tenir en compte que el projecte afecta a tres parcel·les, que són del mateix propietari i tenen un mateix règim urbanístic -clau 2a-, circumstàncies que, segons la part agent, l'exoneren de sol·licitar la seva agregació, però que, en tot cas -sempre segons el parer de l'apel·lant-, obligaven al Comú a fer ús de l'article 57.3 o del 73, ambdós del Reglament de construcció.

Tanmateix, l'article 14.1 del Reglament de Construcció, que regula els paràmetres específics del sistema d'ordenació d'edificació per alineacions de carrer, disposa que:

"En les zones on s'adopti el sistema d'ordenació per alineacions de carrer, s'han d'establir de forma gràfica o numèrica les condicions corresponents a cada un dels paràmetres propis d'aquest sistema d'ordenació, de manera que quedin definides clarament les regulacions a què ha d'ajustar-se el projecte d'edificació que s'ha de redactar de forma independent en cada parcel·la". (el subratllat no és del original)

No hi ha dubte, doncs, que si el projecte s'ha de redactar de forma independent en cada parcel·la, aleshores el que va presentar l'actora -que afectava a tres parcel·les diferents-, no complien aquest requisit. Aquesta regulació és coherent amb la que recull l'article 7 del mateix Reglament de Construcció, que, quan estableix les definicions per a l'establiment de paràmetres reguladors dels sistemes d'ordenació, parla sempre de "la parcel·la" (en singular).

A més, cal recordar que l'article 106 bis.1 del Reglament Urbanístic del 3 d'octubre del 2012, sotmet a llicència les operacions de parcel·lació, la segregació i l'agregació simultànies o successives de finques, llicència que té per objectiu constatar que la segregació o agregació de parcel·les es fa conforme a les previsions del planejament.

I aquesta llicència de l'agregació de les tres finques s'havia d'haver demanat per la part agent al propi Comú d'Escaldes- Engordany, però no la va sol·licitar -de fet, no consta que ho hagi fet encara-, la qual cosa impedeix l'aplicació de l'article 57.3 del Reglament de construcció, que parteix de l'existència de dos procediments i en aquest cas només hi ha un.

En qualsevol cas, aquest precepte està previst, com indica el seu títol (Autoritzacions concurrents), per aquells supòsits en els que convergeixin competències de vàries administracions en l'actuació sobre el territori -com és l'urbanisme, la protecció de recursos naturals, la protecció de riscos naturals, la definició d'infraestructures i en general projectes d'interès nacional-, i es preveu la intervenció de més d'una Administració -cadascuna en exercici de les seves pròpies competències-, però no permet la suspensió del procediment de sol·licitud d'una llicència d'obra -que s'ha de presentar davant el Comú- per tal que el propi Comú requereixi a l'interessat que sol·liciti una llicència d'agregació al propi Comú, i que mentrestant el primer procediment resti suspès.

En definitiva, ni l'article 73 del Reglament de construcció, ni l'article 111 del Codi d'Administració poden ser invocats per pretendre que el Comú havia de requerir a l'interessat per tal que aportés la llicència d'agregació de les tres parcel·les.

Quart.- Costes

No s'aprecien circumstàncies determinants d'una especial condemna al pagament de les despeses d'aquesta segona instància.

DECISIÓ

En atenció a tot el què s'ha exposat, la Sala Administrativa del Tribunal Superior de Justícia, en nom del poble andorrà, decideix:

Primer.- Desestimar el recurs d'apel·lació presentat per la part agent.

Segon.- Confirmar la sentència recorreguda i declarar que la resolució és ajustada a dret i als fins que legitimen l'activitat administrativa.

Tercer.- No efectuar cap condemna en costes.

Aquesta sentència és ferma i executiva.

Així per aquesta nostra resolució, de la qual en serà tramès testimoni al Tribunal Unipersonal de la Secció Administrativa, per al seu coneixement i execució, ho acordem, manem i signem.