Sentència 55-2025: Sanció per dispensació de test de COVID en centre esportiu

Sentència

Magistrats

Elsa Puig Muñoz Anna Estragués Armengol Alexandra Cornella Solà

SENTÈNCIA 55-2025 DE 17/12/2025

Ponent : Elsa PUIG MUÑOZ

Data : 17/12/2025

Sala : Tribunal Superior de Justícia - Sala Administrativa

Referència : TSJA.- 0000025/2025

Nig : 5300545320230000080

IU : ECLI : AD: TSJA:2025:00055

SENTÈNCIA 55-2025

PARTS :

Apel·lant: GOVERN D'ANDORRA

Representant: Sra. Villegas

Advocat: Sra. Vall

Apel·lat: ORG_1, SA

Representant: Sra. Sandoval

Advocada: Sra. Bermudez

COMPOSICIÓ DEL TRIBUNAL

Presidenta: Sra. Elsa PUIG MUÑOZ

Magistrades: Sra. Anna ESTRAGUÉS ARMENGOL

Sra. Alexandra CORNELLA SOLÀ

Objecte: Sanció per dispensació de test de COVID en centre esportiu. Retroacció procediment no va afectar a inici

Andorra la Vella, el dia 17 de desembre de 2025.

El Tribunal Superior de Justícia, Sala Administrativa ha vist el recurs d'apel·lació a les actuacions núm. 1000043/2023.

En la tramitació d'aquestes actuacions han estat observades les prescripcions legals, i ha estat ponent la magistrada Sra. Elsa PUIG MUÑOZ, la qual expressa el parer del Tribunal.

Antecedents de fet

ANTECEDENTS DE FET

1.- La societat agent va interposar demanda jurisdiccional contra la resolució del Govern 368439/2023, de data 19 d'abril del 2023, que desestimava el recurs formulat contra la resolució de la Secretària d'Estat de Salut, de data 20 de desembre del 2022, que li imposava una sanció de 5.000 EUR per la comissió d'una infracció greu de l'article 64.B.2 de la Llei general de sanitat (en endavant LGS), del 20 de març de 1989, com a conseqüència de la manca de control i precaucions exigibles en l'activitat, centre, servei, establiment o instal·lacions de què es tracta.

2.- En la sentència núm. 10/2025, de data 26 de febrer, el Tribunal de Batlles, en composició unipersonal, ha estimat la demanda promoguda per la part agent.

3.- En el seu escrit d'apel·lació, el Govern estima, en substància, que:

La Resolució del Govern, de data 21 de setembre del 2022, no va anul·lar tot el procediment, sinó que va ordenar-ne la retroacció tot precisant que calia arribar fins al moment de la iniciació, per tal que des del Ministeri es notifiqués la providència d'incoació en relació a l'expedient 11/2022, amb la identificació correcta de l'instructor i així es va fer.

La irregularitat constatada en el marc del procediment 11/2022 no radica en la decisió de l'òrgan competent que el va iniciar, sinó en el moment de la iniciació corresponent a la notificació de la providència d'incoació que ha d'identificar correctament l'instructor amb el seu nom i cognoms, i no només amb el seu número de tècnic.

No és cert que ens trobem en el mateix supòsit valorat en les sentències que s'esmenten a l'ara impugnada (les d'aquesta mateixa Sala Administrativa números 7-2024, 8-2024 i 9-2024 dictades els 16 i 26 de febrer del 2024).

No hi ha cap inconvenient en què l'instructor nomenat a l'inici (que, en un primer moment, i en la notificació feta a l'expedientat, només es va identificar amb el seu número de tècnic, no amb el seu nom i cognoms) continuï sent el mateix.

No ni ha cap causa d'abstenció ni de recusació del tècnic que va actuar com a instructor.

L'instructor nomenat era el competent per fer aquella funció.

Certament, la comunicació d'incoació d'expedient sancionador i el plec de càrrecs es van adreçar al gerent de la societat i no al seu administrador únic, però tots ells van entendre perfectament que l'expedient va ser incoat a la seva societat. A més, l'administrador, Sr. Pera, va presentar les al·legacions oportunes en temps i forma.

No existeix cap manca de congruència ni cap altre vici invalidant del procediment.

Les proves proposades eren innecessàries compte tingut que no podien servir per desvirtuar o invalidar els fets comesos per la societat.

En el context d'emergència sanitària, s'exigia a tots els establiments públics i privats, així com per tots els esdeveniments, realitzar un control d'accés en les condicions fixades per decret, amb la finalitat de minimitzar el risc de contagi, però en el centre esportiu propietat de la societat demandant es van incomplir les exigències de prevenció, i van permetre l'accés a les seves instal·lacions d'usuaris sense acreditar disposar del certificat COVID-19 de vacunació, d'un resultat fiable d'una prova diagnòstica o d'un certificat de recuperació.

Les proves únicament es podien vendre a la farmàcia, seguint un control, que excloïa la intervenció d'intermediaris, i només els laboratoris d'anàlisis clínics, els serveis de salut laboral pels treballadors de les empreses a què donen servei, les oficines de farmàcia, així com els altres centres i els establiment sanitaris, podien fer proves de COVID als efectes de permetre l'accés a establiments i activitats.

La part agent reconeix els fets, però insisteix en forçar la interpretació de la norma per defensar la seva actuació.

La sanció de 5.000 euros ha estat imposada en la franja baixa de la forquilla, i està justificada pel risc evident per la salut dels usuaris del centre esportiu.

4.- En la seva contesta, la societat agent estima, en substància, que:

El recurs d'apel·lació està mancat de fonamentació.

La sentència apel·lada conté una rigorosa i sòlida argumentació.

Al nou procediment sancionador -un cop acordada la retroacció-, no es va nomenar instructor.

Era necessària una delegació formal per l'actuació del Sr. Querol com a inspector.

Alguna notificació es va trametre al gerent de la societat en comptes del seu representant legal.

Les proves proposades en via administrativa eren pertinents i necessàries.

Les proves sobre la comissió de la infracció -una fotografia extreta d'Instagram i l'acta d'inspecció-, no són suficients per acreditar la comissió de la infracció.

La distribució de proves d'antígens no homologades no vulnerava la normativa vigent, compte tingut que la prohibició afectava a la realització de proves en establiments no autoritzats, però no a la simple entrega o lliurament. De fet, el propi Govern va procedir a la distribució gratuïta de tests.

Sol·licita que s'admetin les proves que van ser denegades en primera instància.

5.- En el tràmit de conclusions la part apel·lant va confirmar les seves al·legacions, i el mateix succeí amb la part apel·lada.

6.- Per aute de data 22 d'octubre de 2025 es va acordar, com a diligència per a millor proveir, la incorporació per corda fluixa del procediment seguit amb el número TSJA 71/2023, i, un cop rebuda es va concedir a les parts tràmit per fer al·legacions complementàries, amb el resultat que consta en les actuacions.

7.- Havent-se designat la magistrada ponent, han quedat vistes les actuacions per a deliberar i decidir.

Fonaments de dret

FONAMENTS DE DRET

Primer.- Competència

El Tribunal Superior, Sala Administrativa, és competent per conèixer del recurs, en aplicació de l'article 39.3 de la Llei qualificada de la Justícia.

Segon.- Antecedents rellevants i motivació de la sentència d'instància

Com ambdues parts saben, aquest Tribunal ja ha conegut -en part-, el procediment sancionador tramitat amb ocasió dels fets que ens ocupen.

En efecte, a la sentència STSJA 14/2024, del 25 de març, s'analitzava si la resolució del Govern núm. 349297/2022, de data 21 de setembre del 2022, per la qual es va resoldre el recurs interposat contra la resolució de la Secretaria d'Estat de Salut, que s'anul·lava, tot ordenant la retroacció del procediment "fins el moment de la iniciació i que el Ministeri de Salut notifiqui una nova providència d'incoació de l'expedient sancionador amb relació a l'expedient 11/2022, que contingui la identificació de l'instructor de l'expedient sancionador i es continuï amb el procediment legalment establert", era o no un acte recurrible.

Com es de veure, la representació de la part agent considerava que sí en entendre que l'esmentada resolució era definitiva, i que, a més, era "incongruent amb les pretensions formulades en el recurs administratiu, compte tingut que allò que es demanava era que es declarés la nul·litat de tot el procediment -no l'anul·lació- i, en conseqüència, l'arxiu de les actuacions", tot afegint que "El Tribunal de Batlles s'havia de pronunciar sobre si corresponia l'anul·lació i retroacció del procediment, com va decidir el Govern, o bé corresponia la nul·litat del procediment, com es demanava al recurs".

Dons bé, aquest Tribunal, desprès d'afirmar que les causes d'inadmissibilitat d'un recurs contenciós poden ser apreciades en sentència, va raonar que:

"Tercer.- La resolució del Govern núm. 349297/2022, de data 21 de setembre del 2022, és un acte de tràmit que no pot ser objecte de recurs

La part agent -ara apel·lant-, sosté que la resolució del Govern de data 21 de setembre del 2022 és una resolució definitiva que sí pot ser objecte de recurs contenciós.

Tanmateix, l'art. 129.2 del Codi de l'Administració (en endavant CA) distingeix entre, d'una banda, els actes definitius i els actes de tràmit que impossibilitin la continuació del procediment, i/o produeixin indefensió, i, d'altra banda, els actes de tràmit, que no es poden recórrer.

En el cas que ens ocupa la part agent va interposar un recurs en via administrativa contra la resolució de la Secretaria d'Estat de Salut que posava fi a un procediment sancionador.

Doncs bé, el Govern va estimar parcialment el recurs administratiu, va anul·lar la resolució recorreguda, tot ordenant la retroacció del procediment "fins el moment de la iniciació i que el Ministeri de Salut notifiqui una nova providència d'incoació de l'expedient sancionador amb relació a l'expedient 11/2022, que contingui la identificació de l'instructor de l'expedient sancionador i es continuï amb el procediment legalment establert".

De fet, aquesta resolució accepta la posició de la societat agent al seu recurs administratiu, és a dir, que no se li va informar de qui era l'instructor del procediment, i que el procediment no s'havia tramitat de forma correcta.

Per això, el procediment no ha conclòs sinó que ara el Ministeri ha de tornar a tramitar-lo d'acord amb la indicació feta a la resolució del Govern, i serà la resolució final la que podrà ser objecte d'un nou recurs administratiu i, si escau, d'un altre recurs contenciós, sense que es pugui pretendre recórrer ara una decisió que no posa fi al procediment." Els subratllats no són de l'original.

Així, és clar que el procediment sancionador número 11/2022 no es va anul·lar, sinó que únicament es va ordenar la seva retroacció als efectes que s'informés de qui era l'instructor del procediment, a banda d'altres vicis de procediment que s'havien comés en el mateix expedient.

Pel que fa el procediment que ara ens ocupa, la sentència apel·lada afirma:

"En el nostre cas en resulta però que subsegüent a la resolució de Govern núm. 349297/2022, de data 21 de setembre del 2022 -que resolia estimar en part el recurs interposat per la societat ORG_0, SA contra la decisió de data 17 de juny del 2022 dictada per la Secretària d'estat de salut, la quina anul·lava, tot ordenant la retroacció del procediment "fins al moment de la iniciació i que el Ministeri de Salut notifiqui una nova providència d'incoació de l'expedient sancionador amb relació a l'expedient 11/2022, que contingui la identificació de l'instructor de l'expedient sancionador i es continuï amb el procediment legalment establert"- l'instructor de l'expedient anteriorment designat per la Secretària d'Estat de salut el 31 de gener del 2022 (foli 61), Sr. Pérez, comunicava al gerent del ORG_1, SA, Sr. Castilla, la incoació per part de la secretària d'Estat de Salut d'un expedient sancionador (foli 62). Contràriament és admès per part del Govern que la Secretària d'Estat de salut no va dictar cap nova providència ordenant la incoació del procediment sancionador ni designant instructor, tot considerant l'administració que el nomenament de l'instructor inicial no havia quedat afectat per la retroacció, essent l'instructor qui va emetre la providència d'incoació (foli 51).

Atenent el posicionament de les parts la demanda haurà de ser estimada per dos motius.

En primer terme perquè la resolució del Govern del 21 de setembre del 2022 ordenava dictar de bell nou, per part del Ministeri de Salut, una nova providència d'incoació de l'expedient i, nomenament amb identificació de l'instructor, ço que comporta que la retroacció era fins el moment anterior a la comunicació del 31 de gener del 2022 de la Secretària d'Estat de salut. Aquesta providència no es va dictar i, per tant no va existir.

I, en segon terme perquè no és cert que l'instructor emetés la providència d'incoació com ho diu el Govern en el seu escrit de contesta. Ben al contrari, l'instructor comunicava que la Secretària d'Estat de salut havia decidit incoar un expedient sancionador -tot considerant encara vàlida la comunicació del 31 de gener del 2022-. De totes formes, si hagués estat així i, per tant si l'instructor hagués dictat providència d'incoació aquesta seria nul·la de ple Dret per ser dictada per un òrgan manifestament incompetent (article 48 a) del Codi de l'administració.)

Conseqüentment, considerant que s'ha produït en el cas un vici inicial en el procediment sancionador (veure per exemple les sentències de la Sala administrativa del Tribunal Superior de Justícia núm. 7-2024, 8-2024 i, 9-2021, de dates 16 i 26 de febrer del 2024), que no és susceptible de ser subsanat, s'ha de concloure que concorre un motiu de nul·litat de ple Dret de l'article 48 c) del Codi de l'administració, per haver-se transgredit d'una manera total i, absoluta el procediment legalment establert a llur respecte."

Tercer.- Normativa d'aplicació

L'article 123 ter del Codi de l'Administració del 29 de març de 1989, aplicable per raons temporals (en endavant CAd 1989) disposa que qualsevol persona subjecta a un expedient sancionador té dret a ser informada de la identitat de l'instructor, entre d'altres dades.

D'altra banda, l'article 123 quater del CAd 1989, estableix que el procediment sancionador s'inicia mitjançant una providència de l'òrgan competent en cada cas, que en la mateixa providència en què ordena la incoació de l'expedient, l'òrgan competent ha de nomenar un instructor, i que aquesta providència s'ha de notificar a la persona expedientada.

I l'art. 7 del Reglament regulador del procediment sancionador disposa:

"Article 7. Providència d'incoació

1. El procediment sancionador s'inicia per una decisió de l'òrgan competent, que ha de contenir, com a mínim, les informacions següents:

a) Una breu referència als fets, que pot ser per remissió a una acta d'inspecció o una petició o una denúncia prèvies.

b) La identitat de la persona o les persones presumptament responsables.

c) La designació de l'instructor de l'expedient.

2. La providència d'incoació es comunica a l'instructor, amb trasllat de tots els documents i les actuacions prèvies. L'instructor ha de notificar la providència a la persona o les persones que apareixen com a presumptament responsables."

D'altra banda, la Llei 19/2020, del 23 de desembre, de modificació de la Llei 30/2018, del 6 de desembre, qualificada de seguretat pública i de la Llei general de sanitat, del 20 de març de 1989, per preveure mesures obligatòries per protegir la salut pública, justificava a la seva exposició de motius que "La situació d'emergència sanitària ocasionada per la pandèmia del SARS-CoV-2 que ha viscut el Principat d'Andorra fa que sigui necessari reforçar la base jurídica de què disposem per poder adoptar les mesures necessàries per protegir la salut pública davant de les situacions de risc o de perill que es puguin produir." I, entre les modificacions introduïdes estava la de l'article 57 de la Llei general de sanitat, del 20 de març de 1989, el qual quedava redactat com segueix:

"Article 57

1. El Govern vetlla pel compliment del conjunt de la normativa aplicable en matèria sanitària en tots els sectors relacionats amb la salut, tant si es tracta d'institucions públiques o privades, de professionals de la salut o d'altres persones concernides.

2. El Govern garanteix que el ministeri responsable de la salut disposa de l'estructura, de l'organització, i dels recursos humans i econòmics necessaris per exercir les competències que li són pròpies en matèria de planificació, gestió, control i avaluació en l'àmbit de la salut.

3. A l'efecte de fer inspeccions, constatar infraccions i proposar sancions, el personal del ministeri responsable de la salut que té assignades aquestes competències té la qualitat d'agent de l'autoritat sanitària.

4. En totes les circumstàncies previstes a l'article 58, el Govern pot habilitar altres agents de l'autoritat i inspectors o treballadors públics qualificats de l'Administració general, que adquireixen la qualitat d'agent de l'autoritat, per dur a terme inspeccions i constatar infraccions a fi de traslladar-les al ministeri responsable de la salut perquè instrueixi els expedients corresponents.

En aquest sentit i en les mateixes circumstàncies, el Govern pot requerir la col·laboració de les corporacions comunals en els termes de l'article 55 per tal que els seus agents de l'autoritat portin a terme les tasques esmentades al paràgraf anterior."

5. El Govern ha d'informar de manera transparent i clara sobre la necessitat de les mesures en matèria sanitària, de la seva eficàcia i del resultat de la seva avaluació i seguiment."

L'article 58 apartat c) al que fa remissió aquesta disposició, preveu la intervenció del Govern mitjançant l'adopció de mesures adequades per preservar la salut pública en "situacions d'emergència, de catàstrofe o de risc per a la salut pública" i és un fet notori que el virus SARS-CoV-2 -comunament dit COVID-, va comportar una situació d'emergència sanitària.

I l'Edicte del 20/01/2021 (BOPA del 27/01/2021 i correcció d'errates publicada al BOPA del 03/02/2021), va donar publicitat a l'acord de Govern que, en virtut de l'habilitació legal ja vista, permetia que els inspectors d'altres unitats poguessin fer inspeccions i traslladar-les al ministeri responsable de salut:

"Habilitar els inspectors de la Unitat de Prevenció i Control Ambiental de l'Àrea de Medi Ambient i Sostenibilitat del Departament de Medi Ambient i Sostenibilitat del Ministeri de Medi Ambient, Agricultura i Sostenibilitat; i els inspectors de l'Àrea de Comerç, Competència i Consum, del Departament d'Empresa, Comerç, Desenvolupament, Seguretat i Qualitat Industrial, i Transport del Ministeri de Presidència, Economia i Empresa, en complement de les seves funcions, per dur a terme inspeccions i constatar infraccions a fi de traslladar-les al ministeri responsable de la salut perquè instrueixi els expedients corresponents en el marc de les mesures adoptades per a la gestió i el control de l'emergència sanitària causada pel SARS-CoV-2, de forma provisional fins que el Govern acordi deixar sense efecte aquesta habilitació".

D'altra banda, l'article 2 del Decret 425/2021 del 22-12-2021, de noves mesures excepcionals per l'evolució de la situació d'emergència sanitària causada pel coronavirus SARS-CoV-2 -que contenia mesures similars que els altres precedents-, disposa que l'ús dels certificats COVID-19 de vacunació, de prova diagnòstica o de recuperació s'estableix com a obligatori pels usuaris o clients per accedir a les instal·lacions culturals i esportives interiors (museus, cinemes, biblioteques i gimnasos, entre altres), entre d'altres establiments, i l'article 4 del mateix decret disposa:

"Article 4. Activitats físiques en gimnasos, centres esportius i altres espais similars

1. Les activitats dirigides en els gimnasos, centres esportius o altres espais similars han d'efectuar-se amb grups limitats a un màxim de sis persones en espais interiors i a un màxim de deu persones en espais exteriors. En el cas d'espais amb capacitat suficient, es poden fer diverses agrupacions, amb una separació de quatre metres entre grups.

2. En els gimnasos cal garantir el compliment de la distància de seguretat i un aforament del 50%."

A més, cal tenir en compte que el Govern va aprovar el Reglament per a l'ús dels tests d'antigen per diagnosticar la infecció per SARS-CoV-2, que preveu, entre altres coses, que aquests tests ràpids d'antigen els puguin dur a terme laboratoris d'anàlisis clíniques, oficines de farmàcia, serveis de salut laboral i altres centres i establiments sanitaris, prèvia comunicació al Ministeri de Salut i inscripció de l'activitat al Registre de Centres, Serveis i Establiments Sanitaris, tot afegint que els centres que facin aquests tests han de complir els requisits previstos en la norma.

En definitiva, els tests només es podien fer en aquests establiments prèvia comunicació al Ministeri de Salut i inscripció de l'activitat al Registre de Centres, Serveis i Establiments Sanitaris.

L'article 2 del Decret estableix que es poden efectuar tests ràpids d'antigen a la població del país (residents, persones amb autoritzacions d'immigració temporal de residència i treball, i persones amb autorització d'immigració de treball fronterer).

Tanmateix, i "a la vista de la ràpida evolució en l'ús d'aquests tests i la necessitat de poder cribrar cada vegada un nombre més gran de la població, especialment les persones que es desplacen al Principat per dur a terme activitats culturals, esportives o turístiques que poden requerir la realització d'aquests tests, es considera necessari modificar el Decret per poder efectuar aquests tests a qualsevol persona que voluntàriament ho sol·liciti. Aquesta modificació obliga també a modificar el model de consentiment informat que constitueix l'annex 2 del Reglament." (exposició de motius del Decret del 9/12/2020, BOPA de 16/12/2020), al citat Decret es va acordar que:

"1. Poden efectuar tests ràpids d'antigen els professionals sanitaris dels establiments i centres sanitaris següents:

a) Laboratoris d'anàlisis clíniques.

b) Serveis de salut laboral per als treballadors de les empreses a què donen servei.

c) Oficines de farmàcia.

d) Altres centres sanitaris i establiments sanitaris per als seus pacients i professionals."

Però en cap cas preveu que els centres esportius podien fer aquest tipus de test.

Quart.- Anàlisi de les al·legacions plantejades en aquesta instància

4.1 L'acord d'inici del procediment es va anul·lar en la mesura que no indicava qui era l'instructor del procediment (amb nom i cognoms)

No havia dubte que a l'acord d'inici del procediment, de data 31 de gener de 2022 (foli 2 de l'expedient administratiu, que es correspon amb el foli 61 de les actuacions) es decideix, per l'òrgan competent (la Secretària d'Estat de Salut) la incoació del procediment, i el nomenament del Sr. Pérez com a instructor de l'expedient.

És cert que aquest document no s'intitula com a "providència" o "acord d'inici del procediment", però el nom no fa la cosa, sinó que allò que resulta rellevant és que la decisió d'incoar el procediment sancionador estigui clara; s'hagi pres per l'òrgan competent i es nomeni instructor, i aquests tres elements es contenen al foli 1 de l'expedient.

El que va succeir és que l'instructor no va enviar a la societat concernida una còpia de la comunicació rebuda, sinó que ho va fer en un nou document, ometent el seu nom i cognoms, que els va substituir pel seu número de tècnic, tot fent constar:

"Tècnic 7882

L'instructor de l'expedient - Àrea de Recursos Sanitaris"

(veure el document 5 aportat amb l'escrit de contestació a la demanda, que es correspon amb el foli 89 de les actuacions seguides en la causa 1000058/2022 que s'ha incorporat per corda fluixa)

Tanmateix, i a la vista de les al·legacions formulades en el recurs presentat en via administrativa, aquesta menció es va considerar insuficient a la Resolució de Govern de data 21 de setembre del 2022, per la qual cosa l'acord d'inici del procediment es va anul·lar únicament pel que fa la manca de identificació -amb nom i cognoms-, de l'instructor, manca que, de fet, no era imputable a l'acord d'inici del procediment, sinó a la comunicació que havia remés l'instructor a la societat.

De fet, si la nul·litat s'hagués acordat de l'acord d'inici en la seva integritat, i com sigui que aquest acte és el que inicia el procediment, la conseqüència hauria estat que aquell procediment s'hauria anul·lat en la seva totalitat, o, el que és el mateix, no s'hauria iniciat, i aquest plantejament és el què no va acceptar aquesta Sala a la sentència STJA 14/2024 abans esmentada.

A més, cal tenir en compte que a la demanda presentada en el procediment 1000043/2023, del que deriva aquest recurs d'apel·lació, es manté que la tramitació seguida pel Govern un cop acordada la retroacció era prematura, compte tingut que estava pendent de resolució la causa 1000058/2022, i manté igualment que la Resolució de Govern de data 21 de setembre del 2022 únicament va satisfer en part les seves pretensions compte tingut que la societat pretenia que es declarés la nul·litat de tot el procediment.

Per això, el raonament de la sentència d'instància no pot ser compartit, compte tingut que considera que l'acord d'inici es va anul·lar de forma íntegra, de manera que calia dictar-ne un altre, amb tots els requisits abans vistos, quan no era així.

En conseqüència, s'ha de procedir seguidament a analitzar la resta de qüestions plantejades a la instància, i que no han estat resoltes a la sentència apel·lada.

4.2 L'inspector va actuar en exercici de les seves funcions

A la demanda es va al·legar que l'inspector no estava habilitat per portar a terme una inspecció sanitària. Ara bé, com s'ha vist, a partir de l'aprovació de la Llei 19/2020, del 23 de desembre, és possible que, en "situacions d'emergència, de catàstrofe o de risc per a la salut pública", el Govern pugui habilitar altres agents de l'autoritat i inspectors o treballadors públics qualificats de l'Administració general, que adquireixen la qualitat d'agent de l'autoritat, per dur a terme inspeccions i constatar infraccions a fi de traslladar-les al ministeri responsable de la salut perquè instrueixi els expedients corresponents.

I aquesta habilitació es va publicar convenientment al BOPA, com s'ha dit.

D'altra banda, no es pot admetre l'argument de l'agent relatiu a que el concret inspector que va aixecar l'acta tingués una habilitació personal, compte tingut que la habilitació feta és suficient.

Una altra qüestió que planteja la societat agent a la seva demanda és que el tècnic que fou nomenat instructor no era imparcial ni independent per haver-se encarregat de la tramitació del procediment abans d'acordar-se la seva retroacció.

Però aquesta circumstància no pot encabir-se en cap de les causes d'abstenció ni de recusació establertes al Codi de l'Administració, ni el del 1989 i en l'actualment vigent.

Pel que fa l'al·legació relativa a la manca formal de l'instructor, la pròpia part agent incorre en contradicció ja que admet que el tècnic núm. 7882 -que es va designar a l'acord d'inici del procediment, com es va constatar a l'expedient aportat a la causa 1000058/2022- i el Sr. Pérez són la mateixa persona.

4.3 El procediment s'ha tramitat de forma correcta

En la demanda es retreu també que alguna notificació es va trametre al gerent de la societat en comptes del seu representant legal, i, certament, la comunicació d'incoació d'expedient sancionador i el plec de càrrecs es van adreçar al gerent de la societat i no al seu administrador únic. Tanmateix, i com al·lega el Govern, tots ells van entendre perfectament que l'expedient va ser incoat a la seva societat, i a més, l'administrador, Sr. Pera, va presentar les al·legacions oportunes en temps i forma. En definitiva, aquesta irregularitat no ha afectat el dret de defensa de la part agent.

Pel que fa a les proves proposades, totes eren innecessàries compte tingut que no podien servir per desvirtuar o invalidar els fets comesos per la societat. De fet, les mateixes proves es van sol·licitar en el procediment seguit en primera instància i també davant d'aquest Tribunal Superior, que les va inadmetre per aute de data 9 de juliol de 2025.

A més, com seguidament s'analitzarà, la societat va admetre els fets que se li imputen, però considera que aquests fets no suposen cap infracció.

4.4 La normativa no permetia que els centres esportius distribuïssin els test d'antígens per detectar el COVID, ni que acceptessin els resultats obtinguts en el mateix centre per permetre l'accés a les instal·lacions.

La darrera qüestió a resoldre és la relativa a si la societat agent ha comés la infracció per la qual ha estat sancionada. Doncs bé, com s'ha vist, l'ús dels tests ràpids d'antigen per diagnosticar la infecció per SARS-CoV-2 només es podien fer pels laboratoris d'anàlisis clínics, oficines de farmàcia, serveis de salut laboral i altres centres i establiments sanitaris, prèvia comunicació al Ministeri de Salut i inscripció de l'activitat al Registre de Centres, Serveis i Establiments Sanitaris, tot afegint que els centres que facin aquests tests han de complir els requisits previstos en la norma.

En definitiva, els tests només es podien fer en aquests establiments prèvia comunicació al Ministeri de Salut i inscripció de l'activitat al Registre de Centres, Serveis i Establiments Sanitaris.

Tanmateix, a l'acta d'inspecció (foli 1 de l'expedient administratiu, que es correspon amb el foli 60 de les actuacions) es deixa constància que el responsable de la societat que era present a la inspecció, va manifestar que "hi ha clients que hi demanen" (es refereix als test d'antígens); que sí tenen aquest test i que "l'establiment els proporciona de forma gratuïta"; que "els clients es fan ells mateixos el test i que amb el resultat d'aquest test l'establiment autoritza o no l'entrada".

En definitiva, aquesta forma de procedir era contrària a la regulació de les mesures extraordinàries acordades pel Govern per evitar la propagació de la malaltia, entre les que estaven que l'ús dels certificats COVID-19 de vacunació, de prova diagnòstica o de recuperació era com a obligatori pels usuaris o clients per accedir a les instal·lacions esportives interiors, i que només poden efectuar tests ràpids d'antigen els professionals sanitaris dels establiments i centres sanitaris.

De fet, al foli 86 de la causa 1000058/2022- incorporada per corda fluixa-, consta el correu electrònic, de data 20 de gener de 2022 -és a dir, pocs dies desprès de la inspecció, realitzada el 31 de desembre de 2021-, que la directora del centre esportiu va enviar a determinades persones que treballaven a l'Administració -aquesta dada s'infereix del fet que les seves adreces electròniques acaben amb un @govern.ad-, sol·licitant poder fer proves d'antígens, d'acord amb la previsió de l'article 4.c del Decret 9/2022, del 12 de gener, però manifestant que contractarien el servei de stop-lab a una empresa farmacèutica o laboratori autoritzat per la realització d'aquestes proves a les instal·lacions del propi centre esportiu, la qual cosa demostra que en el moment de la inspecció, no podia fer els tests a les seves instal·lacions, com va reconèixer que feia en el moment de la visita de la inspecció.

Per això, no hi ha dubte que la infracció s'ha comés, compte tingut que el ORG_0 va permetre l'accés de persones que no s'havien fet un test d'antígens en alguns dels establiments autoritzats, i, a més, va facilitar test d'antígens quan no era un establiment autoritzat.

Així, l'article 64.B) 2 de la LGS, tipifica com a infracció greu "2. Aquelles que es produeixin com a conseqüència de la manca de control i precaucions exigibles en l'activitat, centre, servei, establiment o instal·lació de què es tracti".

I, en quan a l'import de la sanció -5.000 euros-, no es considera desproporcionat, compte tingut que està dins de la forquilla de sancions legalment prevista (l'article 65.1.d) de la LGS, que determina que les infraccions greus es poden sancionar amb multa de 1.001 fins a 20.000 euros), i que es va apreciar els agreujants del risc per la salut pública, i la transcendència pública a la societat, compte tingut que el Govern estava fent un esforç de divulgació de les mesures preses en campanyes i rodes de premsa, que podrien no tenir eficàcia si els establiments burlaven l'aplicació de les mesures, i a més, se'n feien difusió per les xarxes socials (Instagram), com va succeir en aquest cas.

Cinquè.- Costes

No s'aprecien circumstàncies determinants d'una especial condemna al pagament de les despeses d'aquesta segona instància.

Decisio

DECISIÓ

En atenció a tot el què s'ha exposat, la Sala Administrativa del Tribunal Superior de Justícia, en nom del poble andorrà, decideix:

Primer.- Estimar el recurs d'apel·lació presentat pel Govern.

Segon.- Anul·lar la sentència recorreguda i declarar que la resolució impugnada en la instància és ajustada a dret i als fins que legitimen l'activitat administrativa.

Tercer.- No efectuar cap condemna en costes.

Aquesta sentència és ferma i executiva.

Així per aquesta nostra resolució, de la qual en serà tramès testimoni al Tribunal Unipersonal de la Secció Administrativa, per al seu coneixement i execució, ho acordem, manem i signem.