Impugnació del nomenament de magistrada de Tribunal de Corts

Sentència

Magistrats

Immaculada Rodríguez Díaz Jaume Tor Porta Vincent Aniére Fátima Ramírez Souto Carles Cruz Moratones Elsa Puig Muñoz Alexandra Cornella Solà Yves Picod

SENTÈNCIA 000006-2026 DE 29/01/2026

Ponent : Sra. Immaculada RODRÍGUEZ DÍAZ

Data : 29/01/2026

Sala : Tribunal Superior de Justícia - Ple

Referència : TSJ.- 0000009/2025

Nig : 5300537120250000011

IU : ECLI : AD:TSJ PLE: 2026:000006

SENTÈNCIA 001-2026

PARTS:

Demandant: Sra. Alexandra TERÉS ERICH

Representant: Sr. Pérez

Advocat: Sr. Salcedo

Demandat: CONSELL SUPERIOR DE LA JUSTÍCIA (CSJ)

Representant: Sra. Julián

Advocat: Sr. Jaume BARTUMEU CASSANY

Codemandada: Sra. Míriam DE Anaya PALACIO

Representant: Sra. Julián

Advocat: Sra. Pla

COMPOSICIÓ DEL TRIBUNAL

President: Sr. Jaume TOR PORTA

Magistrats: Sra. Anna ESTRAGUÉS Julián

Sr. Yves PICOD

Sr. Vincent ANIÈRE

Sra. Fàtima RAMÍREZ SOUTO

Sr. Carles CRUZ MORATONES

Sra. Elsa PUIG MUÑOZ

Sra. Alexandra CORNELLA SOLÀ

Sra. Immaculada RODRÍGUEZ DÍAZ

OBJECTE : impugnació nomenament de magistrada de Tribunal de Corts

Andorra la Vella, 29 de gener del 2026

El Ple del Tribunal Superior de Justícia, format pels Magistrats abans esmentats, ha vist les presents actuacions iniciades per la representació processal de la Sra. Alexandra TERÉS ERICH, amb la demanda d'impugnació de l'Acord del Consell Superior de la Justícia de 28 d'agost del 2025, en la qual són parts el Consell Superior de la Justícia i la Sra. Míriam DE Anaya PALACIO.

En la tramitació d'aquestes actuacions han estat observades les prescripcions legals, i ha estat la magistrada ponent Sra. Immaculada RODRÍGUEZ DÍAZ, la qual expressa el parer del Tribunal.

Antecedents de fet

ANTECEDENTS DE FET

1.- El 24 de setembre del 2025, la representació processal de la Sra. Alexandra TERÉS ERICH formulava demanda en impugnació de l'Acord del Consell Superior de la Justícia de 28 d'agost del 2025 en mèrits del qual es procedeix al nomenament de la Sra. Míriam DE Anaya PALACIO com a magistrada del Tribunal de Corts, sol·licitant es dicti Sentència declarant la nul·litat de ple dret i doncs la revocació de l'Acord impugnat i retrotraient la tramitació del concurs fins al moment immediatament anterior al moment d'adopció de l'acord "per tal que, partint de les avaluacions dels diferents candidats ja efectuades, sigui adoptat un nou acord de nomenament de conformitat amb el que disposa l'apartat primer de la Disposició Transitòria Segona de la Constitució i, més concretament, partint de la premissa que quan resulti possible nomenar magistrada una persona (o diverses) de nacionalitat andorrana, titulada en Dret, que compti amb aptitud tècnica per a l'exercici de la funció jurisdiccional i, en definitiva, reuneixi els mèrits suficients per a poder ocupar la plaça de magistrada del Tribunal de Corts objecte de recurs, com ha quedat acreditat que és el cas de la meva mandant, procedirà donar prioritat i, en definitiva, nomenar el candidat andorrà."

I per altressí primer demanava que "de conformitat amb el que ha estat exposat a la consideració Cinquena.- Procés incidental d'inconstitucionalitat del present escrit, vulguin VV.MM.II.SS. formular una acció d'inconstitucionalitat prop del Tribunal Constitucional, en els termes concretament plantejats i/o els que aquest òrgan judicial entengui procedents, en aplicació dels articles 100 de la Constitució; 53 de la Llei 21/2023, del 23 d'octubre, de text consolidat qualificada del Tribunal Constitucional; i 5 de la Llei qualificada de la Justícia."

2.- Mitjançant Aute del 30/09/2025 aquest Tribunal decidia, entre altres, l'admissió de la demanda i emplaçar al CSJ i a la Sra. Míriam DE Anaya PALACIO, com a codemandada, per contestar a la demanda.

3.- Per Aute del 28/10/2025 es resolia la petició de suspensió de l'acte administratiu impugnat tot decidint la seva desestimació.

4.- Per escrits presentats el 29/10/2025, el CSJ i la Sra. Míriam DE Anaya PALACIO contestaven a la demanda, tot sol·licitant la seva desestimació.

5.- Per escrit del 25/11/2025 la representació de la Sra. Alexandra TERÉS ERICH formulava al·legacions al respecte la causa d'inadmissibilitat de la demanda formulada pel CSJ i la Sra. Míriam DE Anaya PALACIO.

6.- Mitjançant Providència del 05/12/2025 s'ordenava la prossecució de la causa, deixant per sentència la resolució de la causa d'inadmissibilitat adduïda per les demandades.

7.- Havent obert el judici a prova i havent quedat reduïda a documental, les parts han evacuat els seus respectius escrits de conclusions en que han reiterat en substància les seves pretensions inicials.

Fonaments de dret

FONAMENTS DE DRET

Primer.- COMPETÈNCIA

La competència per conèixer d'aquest procés correspon al Ple del Tribunal Superior de Justícia, segons ho disposa l'article 31 de la Llei qualificada de la Justícia.

Segon.- ANTECEDENTS D'INTERÈS

El 28/05/2025, el Consell Superior de la Justícia feia pública la convocatòria d'un concurs obert entre juristes de competència tècnica reconeguda, per a la provisió d'una plaça amb dedicació plena de magistrat del Tribunal de Corts.

D'entre quatre candidats que van optar a la plaça i que van superar la fase de mèrits, i posterior entrevista professional, la Sra. Míriam DE Anaya PALACIO va obtenir la millor puntuació global. I essent que complia els demès requisits previstos a l'article 66 ter de la Llei qualificada de la justícia i a les Bases de la convocatòria, el Consell Superior de la Justícia, en la sessió del 28 d'agost del 2025, acordava el seu nomenament com a magistrada de primer grau adscrita al Tribunal de Corts, per ocupar la plaça amb dedicació plena amb efectes a comptar de la data de possessió del càrrec i per un període de sis anys renovables.

Disconforme amb aquesta decisió la Sra. Alexandra TERÉS ERICH, també candidata en l'esmentat concurs, ha presentat demanda en data 24 de setembre del 2025 invocant que:

La decisió impugnada semblava tenir empara en el que disposen els articles 66.2 i 66 ter.5 de la Llei qualificada de la justícia, però aquests preceptes -en relació a la igualtat de mèrits entre candidats i la preferència dels nacionals andorrans- contradiuen i van molt més enllà del manament de l'apartat 1r de la Disposició Transitòria de la Constitució que circumscriu la possibilitat de designar "Jutges i Fiscals procedents dels Estats veïns" exclusivament als supòsits en que no sigui possible fer altrament i que doncs no resulti factible nomenar "persones titulades en Dret que comptin amb aptitud tècnica per a l'exercici de la funció jurisdiccional". Per tant considera que els articles 66.2 i 66 ter 5 de la Llei qualificada de la justícia, i la decisió impugnada -en tant que es recolza en aquests doncs la candidata escollida aparentment no disposa de la nacionalitat andorrana, a diferència de com a mínim ella-, infringeixen el principi de jerarquia normativa establert als articles 3.1 i 3.2 i concordants de la pròpia Constitució, així com l'article 7 del Codi de l'administració, el tot com a conseqüència de la incorrecta aplicació de l'apartat 1r de la Disposició Transitòria 2ª de la Constitució.

La voluntat sorgida del procés constituent era que la Disposició Transitòria 2ª de la Constitució tingués caràcter transitori, habilitant per aquest motiu un règim especial i provisional aplicable excepcionalment a situacions posteriors caracteritzades per una temporalitat i un caràcter restrictiu i que havien d'impregnar la regulació continguda a la Llei qualificada de la Justícia. Amb tot, 32 anys desprès del moment d'aprovació de la Constitució, ja no hi havia problemes per trobar membres de nacionalitat andorrana, raó per la qual entén que la designa de magistrats de nacionalitat espanyola o francesa quan resulta possible nomenar persones de nacionalitat andorrana "titulades en Dret que comptin amb aptitud tècnica per a l'exercici de la funció jurisdiccional" és contrària al mandat constitucional. Alguns dels extractes de les actes del Procés constituent de la Constitució publicades al volum II de l'obra "El Procés Constituent de la Constitució del Principat d'Andorra. Comissió Tripartida encarregada del procés constituent 1991-1992", quins considera tenen valor interpretatiu, corroboren la seva interpretació.

L'article 25 de la Constitució, establert al títol II, intitulat "dels drets i llibertats" estableix que "tot els andorrans tenen dret a accedir en condicions d'igualtat a les funcions i als càrrecs públics, amb els requisits que determinin les Lleis. L'exercici de càrrecs institucionals queda reservat als andorrans, excepte en el que prevegin aquesta Constitució o els tractats internacionals", del que es desprèn que, com a norma general i tret de supòsits excepcionals són únicament els andorrans els que podran accedir a funcions i càrrecs públics i exercir càrrecs institucionals. Aquest article constitueix una reserva constitucional i convencional, no de Llei i per tant de conformitat amb l'article 39.1 de la Constitució no pot ser objecte de limitació com ho fa l'article 66 de la Llei qualificada de la justícia.

Existeixen dubtes raonables i fonamentats sobre la constitucionalitat dels referits articles 66.2 i 66 ter 5 de la Llei qualificada de la justícia -quins son d'aplicació imprescindible per la solució de la causa- i per aquesta raó sol·licita que aquest Tribunal formuli prop del Tribunal Constitucional una acció d'inconstitucionalitat, amb relació als referits articles com qualsevol altre que es consideri pertinent, en aplicació dels articles 100 de la Constitució, 53 de la Llei qualificada del Tribunal Constitucional i 5 de la Llei qualificada de la Justícia.

El Consell Superior de la Justícia s'ha oposat a la demanda dient:

La demanda és inadmissible perquè es tracta d'un acte confirmatori d'altres actes -plec de bases i Acord del 17/07/2025 de proclamació dels aspirants admesos definitivament al concurs- que no han estat objecte d'impugnació, han guanyat fermesa i per tant han estat consentits. S'ha de respectar la doctrina dels actes ferms i la demandant no pot anar contra els seus propis actes.

No hi ha transgressió de la Constitució. L'acte impugnat no es troba dins la categoria de fonts del Dret, doncs no té rang legal o reglamentari, i per tant no es tècnicament viable invocar que les bases del concurs infringeixen l'article 7 del Codi de l'administració.

Els mèrits de la demandant són objectivament insuficients front a l'altra concursant guanyadora i la nacionalitat únicament li pot ser valedora en cas d'igualtat de mèrits. El CSJ està assumint responsablement el seu mandat constitucional de vetllar per la independència i el bon funcionament de la justícia que estableix l'article 89.1 de la Constitució i aquests principis podrien resultar malmesos si l'únic mèrit determinant per veure's atribuïda la plaça fos la nacionalitat.

La DT de la Constitució té la mateixa jerarquia i el mateix rang i no hi ha normes superiors o inferiors dins del text constitucional.

L'accés en condicions d'igualtat a les funcions i càrrecs públics establert a l'article 25 de la Constitució ho és amb els requisits que determinin la Llei. La previsió de que el lloc a concurs s'hagi de cobrir en igualtat de mèrits no és inconstitucional i pel contrari és coherent conforme amb el que disposa el títol VII, de la justícia, de la Constitució que en el seu article 85.2 estableix que l'estructura, composició, funcionament i estatut dels membres de l'organització judicial hauran de ser regulats per Llei qualificada.

És el Consell General qui té competència constitucional per establir quan la possibilitat d'accés de no andorrans a la judicatura ja no és necessària i s'ha d'acabar la transitorietat, com també per mantenir la transitorietat -sense límit temporal- amb la possibilitat de sotmetre-la si escau a determinades condicions. I l'opció recollida en la Llei qualificada de la justícia era mantenir-la si bé en les condicions i els termes allà explicitats. La Constitució no estableix ni criteris temporals ni motius concrets pels quals "no sigui possible fer altrament que només el legislador podrà concretar. Per tant la Llei no és inconstitucional.

Una de les causes que podrien justificar que "no sigui possible fer altrament" ho seria la necessitat d'evitar que en una societat petita des d'un punt de vista poblacional les causes d'abstenció i recusació que puguin afectar a magistrats andorrans dificultin la impartició de la justícia. Bona prova del que es diu és que en els 10 primers mesos d'enguany el Tribunal de Corts s'havia trobat reiteradament en causes (30) l'enjudiciament de les quals no era possible en no poder formar sala, havent sol·licitat Batlles per conformar el tribunal.

No hi ha motiu pel plantejar un procés incidental d'inconstitucionalitat doncs com s'ha dit la Llei és conforme a la Constitució. Alhora procediria desestimar la demanda en aplicació del principi de conservació de la Llei i respecte de la legitimitat democràtica que tenia el legislador, doncs hi havia manera d'interpretar la Llei de conformitat a la Constitució.

Les cites de les reunions del procés constituent s'han interpretat de forma interessada de contrari (perquè en realitat el que estava debatent el Sr. Tejera no era la nacionalitat dels magistrats sinó dels membres nomenats al CSJ) i no venen acompanyades de la seva contextualització. Contràriament al que sosté la Sra. Alexandra TERÉS ERICH en les reunions del Seminari de la Comissió Tripartida encarregada del procés constituent dels dies 18 i 19/12/1992 tant el Veguer Episcopal com el Veguer Francès van coincidir en defensar que calia mantenir la participació de magistrats espanyols i francesos.

La Sra. Míriam DE Anaya PALACIO, al seu torn, ha defensat que la demanda s'ha de desestimar, tot adherint-se a la contesta efectuada pel CSJ, reproduint-la en quasi idèntics termes.

La Sra. Alexandra TERÉS ERICH ha contestat la causa d'inadmissibilitat oposada de contrari tot defensant que la mateixa ha de ser desestimada.

Tercer.- Sobre la causa d'inadmissibilitat

Al respecte resulta inqüestionable que a les bases de la convocatòria es deia:

"Punt 5.- Finalització del procés de selecció

5.1- El Consell Superior de la Justícia una volta valorats els mèrits i el resultat de l'entrevista dels candidats que hagin superat la fase inicial, nomena, si escau magistrat al candidat que hagi superat la mitjana total de 6/10 i hagi obtingut la millor qualificació.

En cas d'igualtat entre els candidats andorrans o entre els candidats estrangers, té preferència el que hagi obtingut major puntuació en la fase de valoració de mèrits, i en cas d'empat té preferència el candidat que abans hagués obtingut el títol de nivell 7 del Marc Andorrà de titulacions d'ensenyament superior en l'àmbit del dret.

(...)".

I que a l'Acord publicat es feia constar expressament la possibilitat de recurs, essent pacífic que la Sra. Alexandra TERÉS ERICH -ni cap altre candidat- va presentar recurs sinó és la present demanda que es dirigeix ja contra la resolució definitiva resolutòria del concurs nomenant a la Sra. Míriam DE Anaya PALACIO com a magistrada. En aquesta s'apel·la a la vulneració d'un dret fonamental, a més d'una causa de nul·litat de ple Dret.

Doncs bé, al respecte d'aquesta qüestió, tot i que les sentències de la Batllia que és citen no constitueixen jurisprudència, és cert que la Sala administrativa d'aquest Tribunal té dit en la seva sentència núm. 79/2019, del 26/09/2019, que citen els demandats:

"Tercer.- Com ha declarat aquesta Sala de forma reiterada, en aplicació del principi de concentració que regeix aquesta matèria, la impugnació s'ha d'adreçar contra l'acte administratiu que posa terme al procediment, segons l'esmentat article 124.2 del Codi de l'Administració i l'article 8 de la Llei de la jurisdicció administrativa i fiscal. Només queden exceptuats d'aquesta regla general els actes de tràmit que impedeixin la continuació del procediment o causin indefensió, com disposen els mateixos preceptes abans esmentats. A més, també es poden impugnar de forma separada els anomenats actes de tràmit qualificats, els quals, encara que no fineixen el procediment, tenen una substantivitat pròpia, com s'ha declarat respecte de les bases d'una convocatòria, per la força vinculant que tenen per si mateixes respecte dels participants en un procés de selecció."

Així mateix en les nostres sentències núm. 11-2019 i 12-2019, ambdues del 05/12/2019 (TSJ-000008/2019 i TSJ-00009/2019) -que en ambdós casos feien referència a la impugnació d'un concurs per a l'accés a la condició de magistrat- també dèiem:

"(...) el concurs 26/18 difereix del 39/19 en la plaça a cobrir, i difereix del 40/19 en el sistema de selecció emprat, i en ambdós casos -39/19 i 40/19- el barem era també diferent que en el concurs 26/18, barems que l'agent no va recórrer i va acceptar en presentar-se als concursos.

(...)

En qualsevol cas, si l'agent considerava que les bases de les convocatòries 39/19 i 40/19 s'havien elaborat amb la intenció de perjudicar-la -al·legació implícita en els seus arguments- o bé que la puntuació atorgada a cada mèrit no era proporcionada -tot i que no concreta en què consisteix la hipotètica desproporció- el què havia d'haver fet és recórrer les bases, sense que sigui possible qüestionar-les un cop sap que no és la candidata seleccionada per cobrir la plaça en cap dels dos processos selectius."

Ara bé, també s'ha dit per la Sala administrativa en la sentència núm. 78-2019, del 26/09/2019:

"És cert que existeixen una sèrie d'actes de tràmit qualificats, que tot i no cloure el procediment, poden ser objecte d'impugnació separada i independent de la resolució final. En l'àmbit de la contractació administrativa, així succeeix amb les bases de la convocatòria d'un procediment, com va declarar la sentència d'aquesta Sala núm. 30-2018, de 22 de març, o en el cas d'exclusió d'algun dels licitadors.

En el primer cas, es tracta de les regles del procediment, que condicionen el propi contingut de les ofertes dels licitadors, i que tenen un efecte vinculant per als mateixos i per a la pròpia Administració, de manera que poden ser impugnades de forma autònoma, ja que algun dels interessats podria veure impossibilitada la seva participació pel contingut de les bases.

En el segon cas, l'exclusió d'un o varis dels licitadors clou per a ells els procediment, de manera que poden impugnar aquesta exclusió sense necessitat d'esperar a la finalització del procediment.

Ara bé, en el cas de que no s'exclogui a cap dels participants, com succeeix en aquest cas, la tramitació del procediment segueix sense cap obstacle, per la qual cosa no es pot admetre la impugnació separada d'aquesta decisió, que és un acte de mer tràmit i no reuneix cap de les característiques abans esmentades i, en conseqüència, no és un acte qualificat.

Cal pensar que seria possible que, tot i no haver-se exclòs els codemandats, l'agent hagués obtingut l'adjudicació al seu favor, la qual cosa posa de relleu, des de la perspectiva del principi d'economia processal, que no es justifica en absolut la possibilitat d'una impugnació separada de l'acord que manté a tots els interessats com a parts del procediment de contractació."

Així que si bé és cert que el plec de bases podria haver estat impugnat de forma separada, essent un acte dit qualificat, en sí aquest no perjudicava a la Sra. Alexandra TERÈS ERICH, ni feia perillar la seva continuació en el procés.

A més si es té en compte precisament el principi de concentració abans al·ludit en la sentència de la Sala administrativa núm. 79/2019, del 26/09/2019, "segons el qual s'han d'impugnar els actes definitius que posin terme a un determinat procediment administratiu. En aquest moment es podran invocar i fer valer tots els defectes que s'hagin produït durant la tramitació del procediment, a fi d'establir si tenen o no caràcter invalidant. Això comporta que, quan s'impugna l'acte definitiu, no sigui extemporània l'al·legació de què han existit defectes formals durant la tramitació de l'expedient" (STSJA 58-2013, de 19/06/2013) i que endemés el que s'invoca, amb raó o no, és que l'acte seria nul de ple Dret, així com la vulneració de la Constitució, s'ha de considerar que la falta d'impugnació del plec de bases no pot constituir en aquest cas un obstacle per a la posterior impugnació de la resolució final del procés selectiu -que a més és el moment en què s'aplica la regla de la igualtat de mèrits que es denuncia, i que sols ho seria en la mesura en que les bases fossin conformes a Dret.

Per tot el que antecedeix i en aplicació del principi pro actione, juntament amb el dret fonamental a la tutela judicial efectiva, resulta necessari evitar que l'exigència de requisits processals esdevingui un obstacle desproporcionat o injustificat per a l'accés a la justícia. Per aquest motiu s'ha de descartar la causa d'inadmissibilitat i examinar el fons de la qüestió.

Quart.- Sobre la qüestió prèvia d'inconstitucionalitat

L'acció incidental d'inconstitucionalitat es troba recollida en l'article 100 de la Constitució el qual disposa que:

"Si en la tramitació d'un procés un tribunal té dubtes raonables i fonamentats sobre la constitucionalitat d'una llei o d'un decret legislatiu que sigui d'aplicació imprescindible per a la solució de la causa, formularà escrit davant del Tribunal Constitucional demanant el seu pronunciament sobre la validesa de la norma afectada."

El desenvolupament normatiu d'aquest procés incidental apareix en els articles 52 a 58 de la Llei qualificada del Tribunal Constitucional de 03/09/1993. Del contingut d'aquests articles juntament amb la interpretació que n'ha efectuat el Tribunal Constitucional (STC 03/04/1995- Causa 95-1-PI, STC 17/12/97- Causa 97-1-PI, STC 08/04/13- Causa 2012-26-RE) se n'extreu que els pressupòsits necessaris per a poder plantejar una qüestió d'inconstitucionalitat són els següents:

Que l'òrgan jurisdiccional es plantegi dubtes raonables sobre la constitucionalitat d'una norma.

Que la norma sobre la qual recaiguin els dubtes respecte a la seva constitucionalitat ha d'ésser una llei, un decret legislatiu o una norma amb força de llei.

La norma ha de ser d'aplicació imprescindible per a la solució de la causa.

L'estimació d'inconstitucionalitat s'ha de fonamentar en la impossibilitat d'una interpretació de la norma qüestionada conforme a la Constitució.

Inexistència d'una resolució o sentència del Tribunal Constitucional que hagi declarat amb anterioritat la constitucionalitat de la norma en qüestió.

Els preceptes de la Llei qualificada de la justícia que a criteri de la demandant serien contraris al text constitucional són els articles:

66.2 quin disposa:

"L'accés a la carrera judicial està reservat als nacionals andorrans. No obstant això, en aplicació de la disposició transitòria segona de la Constitució, poden ser nomenats magistrats persones de nacionalitat espanyola i francesa quan el lloc no es pugui cobrir, en igualtat de mèrits, per nacionals andorrans."

I 66 ter.5 5. que es reprodueix com segueix en aquella part que interessa:

"(...)

En cas d'igualtat de mèrits entre els candidats, tenen preferència els de nacionalitat andorrana.

(...)."

Opinant la demandant que aquests preceptes serien contraris i anirien molt més enllà del que disposa la Disposició Transitòria 2ª de la Constitució que determina que:

"1. La Llei Qualificada relativa a la Justícia preveurà, amb esperit d'equilibri, la designació de Jutges i Fiscals procedents dels Estats veïns mentre no sigui possible fer altrament. Aquesta llei, així com la del Tribunal Constitucional, regularan el règim de nacionalitat per als Jutges i Magistrats que no siguin andorrans."

A més de que d'acord amb l'article 25 de la Constitució "tots els andorrans tenen dret a accedir en condicions d'igualtat a les funcions i als càrrecs públics, amb els requisits que determinin les Lleis. L'exercici de càrrecs institucionals queda reservat als andorrans, excepte en el que prevegin aquesta Constitució o els tractats internacionals", raó per la qual interpreta la Sra. Alexandra TERÉS ERICH que "tret de supòsits excepcionals, seran només els andorrans els que podran i hauran d'accedir a funcions i càrrecs públics i exercir càrrecs institucionals", sense que aquesta previsió pugui limitar-se per Llei en constituir una reserva constitucional i convencional.

I que en definitiva, com sigui que les disposicions legals són d'aplicació imprescindible per a la solució de la causa -tota vegada que els articles 66.2 i 66 ter.5 de la Llei qualificada de la justícia emparen el nomenament d'una persona de nacionalitat espanyola, en detriment d'almenys la Sra. Alexandra TERÉS ERICH, de nacionalitat andorrana, que malgrat va superar la fase de mèrits (fins i tot, com ho diu a conclusions, amb una nota superior -per dècimes- a aquella obtinguda per la Sra. Míriam DE Anaya PALACIO) finalment, desprès de l'entrevista, va obtenir una nota global inferior (també per dècimes) a la persona escollida - i que segons la demandant no existiria la possibilitat d'una interpretació de la norma qüestionada conforme a la Constitució, s'hauria de formular prop del Tribunal Constitucional una acció d'inconstitucionalitat.

Aquesta petició però no pot prosperar perquè a l'entendre d'aquest Tribunal sí que és possible una interpretació de la norma conforme a la Constitució.

Vegem perquè.

D'antuvi, sobre l'article 25 de la Constitució que cita la demandant, s'ha de dir que aquest no esdevé d'interès per a la resolució del nostre cas. En efecte aquest està integrat en el títol II "Dels drets i llibertats", capítol IV "dels drets polítics dels andorrans", i per tant suggereix que en tot cas quant als càrrecs institucionals -que són els que es diu queden reservats als andorrans-, aquests fan referència a càrrecs polítics, o de representació institucional (com ho són el Cap de Govern, els Ministres, els Consellers, etc.), però no inclouen els jutges o magistrats que formen part del poder judicial. I quant a les funcions i als càrrecs públics als que tots els andorrans tenen dret a accedir en condicions d'igualtat s'efectua una remissió expressa al seu desenvolupament legislatiu posterior, sense establir cap concreció dels seus preceptes. Per tant no s'albira cap contradicció entre l'article 25 de la Constitució i el text de la Llei qualificada de la justícia que és aquí d'aplicació, més quan en realitat és el títol VII dit "De la Justícia" el quin estableix el règim dels "jutges", sense que cap previsió expressa s'efectuï en relació a la seva nacionalitat.

Aleshores resta únicament per determinar si la regulació que s'efectua a la Llei qualificada de la Justícia respecta el manament constitucional establert a la Disposició Transitòria 2ª en tant que malgrat establir la prioritat per les persones amb nacionalitat andorrana introdueix la menció de que ho sigui en igualtat de mèrits.

Dit això, per abordar la qüestió plantejada cal recordar que no és admissible una interpretació fragmentària que determini la conformitat constitucional de la norma qüestionada analitzant de manera aïllada els preceptes referenciats i prescindint del sistema de regulació de l'accés a la magistratura establert a la Llei qualificada de la justícia. Ben al contrari, per coherència normativa, s'imposa una interpretació sistemàtica que permeti identificar la voluntat del legislador en donar compliment al manament constitucional. Per tant s'ha d'examinar el conjunt normatiu per verificar si la voluntat del legislador s'ha materialitzat d'acord amb el mandat constitucional.

En aquest ordre d'idees l'exposició de motius de la Llei 28/2014, del 24 de juliol, qualificada de modificació de la Llei qualificada de la justícia, del 3 de setembre de 1993 deia:

"Pel que fa a l'accés a la magistratura, en compliment de la disposició transitòria segona, apartat 1, de la Constitució, es palesa que a igualtat de mèrits entre els candidats, són preferits els de nacionalitat andorrana, i alhora es limita el nombre de magistrats de nacionalitat espanyola o francesa, com a màxim, a la meitat del total dels membres del tribunal en què s'integrin, malgrat que aquesta proporció pot ser ampliada per circumstàncies taxades, i que s'ha incorporat una disposició transitòria per a una adaptació progressiva a aquesta limitació. Pel que fa a l'accés a la categoria de magistrat, la Llei estableix un sistema de torns, i fixa que tres de cada quatre torns s'han de cobrir mitjançant un concurs de promoció entre batlles i fiscals, i un de cada quatre mitjançant un concurs obert de juristes, encara que s'introdueixen mecanismes perquè prevalguin la competència tècnica i els mèrits propis dels candidats en l'accés a la magistratura. S'ha optat per atorgar preferència als candidats que ja es troben exercint funcions jurisdiccionals i que ja han superat en el seu moment un concurs oposició, pel fet que disposen d'una capacitació i una experiència prèvies que mereixen una consideració especial.

Aquest sistema de torns, igual que la creació dels diversos graus de batlle, magistrat i fiscal adjunt, es troben estretament vinculats a una de les idees cabdals que informa la nova regulació de les carreres judicial i fiscal: es tracta de fomentar i facilitar el que batlles, magistrats i fiscals adjunts s'hi mantinguin, la qual cosa comporta que s'hagin incorporat mecanismes que permeten la progressió i la promoció. En aquest mateix sentit, la Llei disposa que els batlles i els fiscals adjunts que han accedit al càrrec en virtut d'un mateix concurs oposició poden optar per ocupar una plaça vacant a la Fiscalia o a la Batllia, respectivament, en el cas que no hagi estat sol·licitada i adscrita als que ja pertanyen a cadascun d'aquests òrgans, i que ho poden fer abans de convocar el concurs oposició esmentat. I igualment s'esdevé, amb caràcter previ a la convocatòria del concurs corresponent, per als magistrats que desitgen ocupar una plaça vacant en un tribunal distint de l'òrgan en què es troben afectats."

Així doncs, amb la finalitat de donar compliment al manament constitucional de desenvolupament legislatiu contingut a la Disposició Transitòria 2ª de la Constitució, cal dir que la Llei qualificada de la justícia no es limita a establir una preferència per als andorrans en cas d'igualtat de mèrits. Ans el contrari, també introdueix mecanismes addicionals que reforcen la idea de l'"andorranització", assegurant de forma progressiva el seu assoliment. Tant és així que el mateix article 66.2 limita la representació de magistrats de nacionalitat no andorrana a la meitat del total dels membres del Tribunal en què s'integrin -excepte si no es pot fer altrament i doncs "si no hi ha candidats de nacionalitat andorrana amb les condicions requerides o amb mèrits suficients"-. Així mateix fixa una adaptació progressiva d'aquesta proporció a la Disposició Transitòria 2a de la Llei dient: "la proporció de magistrats no andorrans que estableix l'article 45 no s'ha d'aplicar imperativament fins a l'any 2023." Alhora estableix, en l'article 66 ter de la Llei qualificada de la justícia, dos sistemes diferents per a l'ingrés a la categoria de magistrats: el concurs de promoció entre els batlles i fiscals, i el concurs obert entre juristes de competències tècnica reconeguda, disposant-se a l'apartat segon del mateix article que quan es produeix una vacant o es creï una plaça de magistrat, desprès d'aplicar el procediment establert als articles 54.4 o 58.6 de la pròpia Llei, el CSJ convoca un concurs per cobrir-la. I a l'últim disposa que de cada quatre places, tres són cobertes mitjançant un concurs de promoció entre batlles i fiscals -que és ben sabut han de ser de nacionalitat andorrana- i una mitjançant un concurs obert entre juristes, tot i que, en el cas que en un dels torns quedi deserta alguna plaça i doncs que no es pugui fer altrament, aquesta es convoca per l'altre torn.

Per tant, a la llum d'aquest anàlisi, i compte tingut que la Disposició Transitòria de la Constitució no ha esgotat la seva regulació fixant un nombre d'anys de duració de la transitorietat, com tampoc no ha concretat que vol dir amb la menció "mentre no sigui possible fer altrament", qüestions indeterminades que en qualsevol cas ha volgut delegar al legislador perquè les delimiti -ço ha estat fet en els termes ans exposats-; i compte tingut que la Llei qualificada de la justícia, com ho diu el CSJ, ha pres mesures precisament per limitar l'abast de la transitorietat i per materialitzar i fer possible "l'andorranització" de la justícia, amb la idea sempre de que això sigui possible, no es pot considerar que els articles qüestionats pel sol fet de preferir la competència tècnica i els mèrits propis dels candidats a la seva nacionalitat i fer prevaldre aquesta únicament en cas d'igualtat de mèrits, plantegin cap dubte fonamentat en quant a la seva constitucionalitat.

Per tant no hi ha lloc a entaular la qüestió prèvia sol·licitada.

Cinquè.- Sobre el fons

L'examen del fons és limitat atès que la impugnació de l'Acord de nomenament de la Sra. Míriam DE Anaya PALACIO es fonamenta única i exclusivament en la presumpta inconstitucionalitat dels articles 66 i 66 ter de la Llei qualificada de la justícia, sense impugnar en cap moment ni la valoració dels mèrits ni la puntuació obtinguda.

Per tant, si s'ha descartat el plantejament de la qüestió prèvia d'inconstitucionalitat, no es pot fer altrament que confirmar l'acte administratiu impugnat. Aquesta conclusió es fonamenta en el fet que, un cop analitzats els arguments exposats i verificada la conformitat de la norma amb el text constitucional, no subsisteix cap vici que pugui afectar la seva validesa.

Conseqüentment, la demanda ha de ser desestimada.

Sisè.- Quant a les costes d'aquest procediment hem de seguir el criteri ja pacífic i reiterat que en no apreciar-se una especial temeritat ni mala fe que justifiqui una imposició de les costes causades en aquest procediment, no es fa pronunciament al seu respecte.

En atenció a tot el que s'ha exposat, el Ple del Tribunal Superior de Justícia d'Andorra, en nom del Poble andorrà

Decisio

DECISIÓ

PRIMER.- Desestimar la demanda presentada per la representació processal de la Sra. Alexandra TERÉS ERICH en data 24/092025.

SEGON.- Declarar el caràcter ajustat a Dret i als fins que legitimen l'activitat administrativa de l'Acord del CSJ núm. 44/2025, del 28/08/2025 de nomenament de la Sra. Míriam DE Anaya PALACIO com a magistrada.

TERCER.- No efectuar especial pronunciament sobre el pagament de les despeses d'aquest procediment.

QUART.- Notificar aquesta sentència a les parts interessades, fent-los saber que és ferma i executiva.

Així, per aquesta nostra resolució, definitivament jutjant, ho manem i signem.