Revisió del Pla d'ordenació i urbanisme parroquial i qualificació de parcel·les - Caducitat de la llicència

Sentència

Magistrats

Núria García Val Elsa Puig Muñoz Alexandra Cornella Solà

Tribunal Superior de Justícia

Sala Administrativa

TSJA.- 0000003/2025

ORIGEN.- 1000066/2023 -00

NIG: 5300545320230000124

SENTÈNCIA 25-2025

PARTS:

Apel·lant: ORG_1

Procuradora: Sra. Mena

Advocada: Sra. Querol

Apel·lat: COMÚ DE CANILLO

Procuradora: Sra. Roda

Advocat: Sr. Sanz

Apel·lat: GOVERN D'ANDORRA

Procurador: Arcos

Advocat: Peña

COMPOSICIÓ DEL TRIBUNAL:

Presidenta: Sra. Elsa PUIG MUÑOZ

Magistrats: Sra. Alexandra CORNELLA SOLÀ

Sra. Núria GARCIA VAL

Objecte: Urbanisme. Revisió Pla d'ordenació i urbanisme parroquial. Qualificació parcel·les. Caducitat de la llicència

Andorra la Vella, el 12 de juny de 2025.

El Tribunal Superior de Justícia, Sala Administrativa, ha vist el recurs d'apel·lació a les actuacions número 1000066/2023, havent estat observades les prescripcions legals.

És ponent la magistrada Sra. Núria GARCIA VAL, la qual expressa el parer del Tribunal.

Antecedents de fet

ANTECEDENTS DE FET

1.- La representació processal de la societat ORG_1, ORG_0 va interposar demanda jurisdiccional contra el Govern i el Comú de Canillo, en què impugnava l'acord adoptat per la Comissió Tècnica d'Urbanisme en data 14 de juliol de 2023, pel qual es va desestimar el recurs formulat per l'agent contra el Decret del Comú de Canillo de data 30 de març de 2023, d'aprovació de la primera revisió del Pla d'Ordenació i Urbanisme de la Parròquia de Canillo, en la part que afecta a la modificació de la clau urbanística aplicable a la UA-SUBLE-121 i la UA-SUBLE-109.1; la subunitat UA-SUBLE-109.1; la reclassificació de la parcel·la Les Molleres com a sol urbà no consolidat i la sol·licitud que es reconeixes la vigència i aplicabilitat de les previsions establertes al Pla parcial i al projecte de la UA-SUBLE-21

2.- La Sentència de l'11 de desembre de 2024 del Tribunal Unipersonal del Batlle, Secció Administrativa, va desestimar la demanda, declarant que la resolució de la Comissió Tècnica d'Urbanisme núm. 375849/2023, de data 14 de juliol de 2023 era ajustada a dret i als fins que legitimen l'activitat administrativa.

3.- Disconforme amb el pronunciament, la representació de la part agent ha interposat recurs d'apel·lació contra la referida Sentència de la Batllia, en síntesi, pels següents motius:

a) En relació a la modificació de la clau urbanística de les parcel·les "Finca de Cal Piedro" i "Terres de l'Alma" UA-SUBLE-21, la Sentència obvia el principi de congruència, no s'ha pronunciat sobre la vulneració del principi de legalitat al·legat per l'apel·lant ni sobre la sol·licitud d'instar al Comú per aplicar una clau urbanística que es correspongui al sol urbanitzable.

b) S'ha produït un error en la valoració de la prova sobre la qualificació de la clau urbanística de les UA-SUBLE-21 i UA-SUBLE-109.1, així com per l'anàlisi de la vulneració del principi d'igualtat, en l'apartat Tercer de la Sentència.

c) S'ha produït un error en la valoració de la prova sobre la conveniència de separar la parcel·la "Terres i Prats de Sucaranes" UA-SUBLE-109.1 en dues subunitats d'actuació, en l'apartat Quart de la Sentència.

d) En relació a la reclassificació de la finca "Les Molleres", l'apartat Cinquè de la Sentència transgredeix l'ordenament administratiu i comet un error en la valoració de la prova.

e) La Sentència contravé el principi de legalitat en relació amb la modificació de la fitxa urbanística de la parcel·la "Forn de Canillo" UA-SUBLE-21.

5.- Les respectives representacions de Govern i del Comú de Canillo, s'han oposat al recurs i han sol·licitat que es confirmi íntegrament la Sentència de primera instància de data 11 de desembre de 2024.

6.- Les parts han presentat els corresponents escrits de conclusions, en els quals van reiterar substancialment les al·legacions que anteriorment havien formulat.

Fonaments de dret

FONAMENTS DE DRET

Primer.- La Sala Administrativa del Tribunal Superior, és competent per conèixer del recurs, en aplicació de l'article 39.3 de la Llei qualificada de la Justícia.

Segon.- Com s'ha exposat en els antecedents, s'impugna en aquesta instància la Sentència de la Batllia que ha desestimat la demanda formulada per la societat ORG_1, ORG_0 contra el Decret del Comú de Canillo de data 30 de març de 2023 de primera revisió del Pla d'Ordinació i Urbanisme de la Parròquia de Canillo (POUPC), i contra la resolució de la Comissió Tècnica d'Urbanisme (CTU) núm. 375849/2023, del 7 d'agost de 2023, que va desestimar el recurs formulat per la societat agent.

El litigi es circumscriu en la impugnació de les previsions de la primera revisió del POUPC, i demana es revoqui la Sentència d'instància pel que fa a:

La qualificació en subzona de protecció màxima 7.2 de les parcel·les "Finca de Cal Piedro" i "Terres de l'Alma" ;

La qualificació amb la clau 6.3 de la parcel·la "Terres i Prats de Sucaranes";

La denegació de la separació de la subzona UA-SUBLE-109.1.a respecte de les subzones 109.1.b i 109.1.c;

La qualificació com a sòl urbà no consolidat de la parcel·la "Les Molleres"; i

La modificació de la fitxa urbanística de la UA-SUBLE-21."

Tercer.- El primer dels motius d'impugnació de la societat agent és que la Sentència no fa cap referència a la vulneració del principi de legalitat per ella al·legat, ni tampoc sobre la sol·licitud d'instar al Comú per aplicar una clau urbanística a la UA-SUBLE-121 que es correspongui amb sol urbanitzable, obviant el Principi de congruència.

Aquesta al·legació ha de ser desestimada, per quant com bé posa en relleu la Sentència d'instància de manera prèvia i general, fent expressa referència a les disposicions legals aplicables, com ho feia la STSJA núm. 40-2024: "la LGOTU va suposar un canvi significatiu en la regulació urbanística anterior tot deixant a la competència dels comuns la qualificació del sòl, la redacció de llurs plans d'ordenació i urbanisme, dels plans parcials i especials i de les ordinacions reguladores de la normativa subsidiària, de la rehabilitació i de la reforma interior, així com tot el procediment administratiu per atorgar les llicències per a totes les actuacions en la matèria que ho requereixin. Així, dins el marc d'una política nacional d'ordenació i de l'edificabilitat global establerts en la referida Llei, són els comuns els que qualifiquen el seu sòl parroquial i redacten llurs plans d'acord amb la seva pròpia especificitat, criteris de creixement i política urbanística comunal.

És així que l'art. 67 de la LGOTU preveu que són instruments d'ordenació dels comuns, els POUP's, i els plans parcials i els plans especials. Tenint per objecte i, pel que aquí interessa els POUP's establir l'estructura general i els elements fonamentals de l'ordenació urbanística del territori parroquial, regular els diferents usos, intensitats i aprofitaments segons la classificació del sòl i les unitats d'actuació i, fixar les previsions dels serveis públics necessaris i, han de completar l'ordenació del sòl urbà consolidat i assenyalar les renovacions i les rehabilitacions que s'hi considerin necessàries. També han de regular les condicions d'incorporació del sòl urbanitzable al desenvolupament urbà.

Així mateix l'art. 71 de la LGOTU estableix que els POUP's han de contenir les determinacions de caràcter general, com són la de definir els objectius del Pla referits a la parròquia; la qualificació urbanística del sòl, amb indicació gràfica i numèrica de les superfícies assignades a cada una de les tres classes de sòl (urbà, urbanitzable i no urbanitzable) i la divisió dels sòls urbà i urbanitzable en unitats d'actuació; l'estudi justificat de l'edificabilitat global de la parròquia; l'estructura general del territori integrada pels elements determinants del desenvolupament urbà projectat i pels sistemes generals de comunicació, les zones de protecció, els equipaments comunitaris per a serveis públics i els espais lliures destinats a parcs i zones verdes de caràcter públic, o la descripció, en cada una de les tres classes de sòl (urbà, urbanitzable i no urbanitzable), de les edificacions i instal·lacions bastides abans de la vigència del Pla i que, pel fet de ser incompatibles o disconformes amb les seves previsions, queden expressament qualificades de fora d'ordenació, entre d'altres elements.

I, l'art. 73 de la LGOTU disposa que els sòls urbà i urbanitzable són dividits en unitats d'actuació, i que cada unitat d'actuació té assignat, de forma específica i concreta, un tractament urbanístic, constructiu, d'aprofitament i d'usos de caràcter unitari, amb l'excepció de l'apartat següent."

Altrament, convé recordar la reiterada jurisprudència d'aquesta Sala i del Tribunal Constitucional: "Respecte del segon motiu en defensa de la suposada vulneració del dret a la jurisdicció, també hem de reiterar, com ja hem fet en nombroses ocasions, que els tribunals no estan obligats a donar una resposta concreta a totes i cadascuna de les al·legacions de les parts -individualització-, sinó que només cal donar resposta, que pot ser llarga i detallada o concisa i breu, a la pretensió - es sentit tècnic- de la part concernida substanciació".(Aute causa 2020-39-RE). En aquest sentit, la Sentència efectua una extensa exposició de la legislació i jurisprudència aplicable, i ha donat resposta a les pretensions de la societat agent, complint-se l'exigència de correlació entre allò sol·licitat a la jurisdicció, -és a dir les pretensions i no pas al·legacions-, i allò que aquesta va decidir, respectant, per tant el principi de congruència, altra cosa és que no sigui del grat de l'avui recurrent.

En conseqüència, procedeix desestimar aquest primer motiu d'impugnació.

Quart.- Sobre l'error en la valoració de la prova al·legat en relació a la qualificació de les parcel·les UA-SUBLE-121 i UA-SUBLE-109.1.a, la recurrent al·lega que la Sentència es limita a reproduir els apartats 4.4 i 9.2.2 de la Memòria justificativa del projecte de revisió del POUPC i, en relació a la vulneració del principi d'igualtat, únicament exposa que no es prova que les situacions genèriques referides eren iguals i no diferents.

Com s'ha fet esment en l'apartat anterior la Sentència recorreguda efectua una extensa exposició de la normativa i jurisprudència aplicable, per seguidament analitzar si la qualificació de les UA-SUBLE-121 i UA-SUBLE-109.1 es troben degudament motivades i, dins de la competència atribuïda als Comuns, de conformitat amb el que disposen els articles 67, 71 i 73 de la LGOTU, així com amb congruència amb la memòria del POUPC que defineix els objectius del Pla referits a la parròquia, aquesta Sala comparteix amb la resolució d'instància en què la qualificació de les UA es troben a bastament justificades i motivades.

Així, convé novament recalcar que la memòria del POUPC apartats 5, 4.4 i 9.2.2, precisa i especifica: "la voluntat de cercar l'equilibri entre el creixement urbà i el respecte amb el medi i la protecció de valors d'interès arquitectònic i paisatgístics. Es proposa un model equilibrat i un creixement sostingut. Equilibri entre espais lliures, equipaments i les zones d'aprofitament, entre l'interès públic i l'interès privat, entre el creixement i la suficiència de recursos naturals"

En l'apartat 4.4: "Previsió i necessitat de previsivilitat del sostre edificable"...Així doncs, es proposa, reduir aproximadament a la meitat l'edificabilitat en el sòl urbanitzable, buscant una major reducció en el sòl urbanitzable més llunyà als nuclis, definint noves zones de protecció (clau 7.1 i clau 7.2), on es produeix una reducció del 79% i del 93% respectivament, per preservar així el paisatge i l'entorn natural. (...)"

I Finalment 9.2.2: "Un dels eixos principals que proposa la revisió del POUP és la regulació dels nivells d'implantació del nou sostre en les unitats de sòl urbanitzable previstes en el POUP 2007. Es proposa una regulació diversificada i diferenciada atenent a la seva situació i singularitats. La Revisió del POUP substitueix la clau VII per les següents:

- Zona Suburbana. Clau 6

- Zona de Protecció. Clau 7

(...)- Zona Suburbana - Intensitat 3 ........................... Clau 6.3

Es proposa aquesta clau amb la voluntat d'obtenir una transició adequada entre l'espai urbanitzat -amb teixits més intensius-, i les zones a preservar o protegir situades en sòl urbanitzable o en sòl no urbanitzable.

(...)- Zona de Protecció

Comprèn aquells sòls urbanitzables, dels que cal realitzar una protecció en la implantació de noves edificacions i en les que es preveu un creixement limitat, situats en sols agrícoles, sòls envoltats de sòl no urbanitzable, situades en la Vall de Mereig, la Vall de Montaup, la Vall del Riu i l'Armiana, la Vall de la Coma i Entor, i la Vall d'Incles. S'estableixen, en funció de les condicions i aprofitaments de l'edificació, dues subzones:

- Zona de Protecció Especial ............................... Clau 7.1

- Zona de Protecció Màxima ................................ Clau 7.2"

En conseqüència, malgrat la societat agent pugui no compartir la decisió de l'administració comunal, s'ha de concloure, d'acord amb el decidit pel Tribunal Unipersonal del Batlle, que la qualificació de les UA-SUBLE-121 i UA-SUBLE-109.1, es troben degudament justificades i motivades i, de conformitat amb la jurisprudència d'aquesta sala, es corresponen amb el marge de discrecionalitat que correspon a l'Administració en aquesta matèria.

Altrament, en relació a la vulneració del principi d'igualtat, convé posar en relleu que, tot i que l'agent cita les UA-SUBLE-122.1 i 122.2 en relació a la UA-SUBLE-121 i les UA-SUBLE 150,151, 152, 154 i 155 en relació a la UA-109.1 per comparar les situacions, no especifica ni acredita en què son equiparables i per tant, no s'aprecia la vulneració al·legada.

Cinquè.- En relació a la valoració de la prova sobre la conveniència de separar la unitat 109.1.a de les unitats 109.1.b i 109.1.c, no s'aprecia cap error, doncs, contràriament a les al·legacions de l'agent, ha quedat acreditat que la realitat física de les UA-SUBLE.1.a.b i c no és diferent, i així ho confirma el Tribunal d'instància amb l'estudi de la cartografia oficial d'afectacions de riscos geològics-geotècnics i d'allaus de la UA-SUBLE 109.1 (folis 102-104) cartografies que l'agent no contesta, i que revelen inequívocament com bé recull la Sentència recorreguda: "que tota ella està afectada per perillositat mitjana i baixa per caiguda de blocs rocosos i, esllavissades superficials, com també un gran allau amb afectació sobre la subunitat UA-SUBLE 109.1.a per perillositat identificades com R2, R3, R4, R6. De manera que les tres subunitats estarien condicionades a elaborar els corresponents estudis de riscos naturals i, les seves proteccions, (...) respectant-se per tant els criteris de l'article 76 de la LGOTU."

Essent per tant totalment inexacta l'al·legació de l'agent segons la qual, seria contrària a l'article 76 de la LGOTU, en dificultar el desenvolupament urbanístic de la UA i, imposar càrregues addicionals als propietaris de la UA-SUBLE-109.1.a, perquè aquesta càrrega ja la tenien.

Sisè.- La societat apel·lant també impugna la Sentència per transgressió de l'ordenament administratiu i error en la valoració de la prova, en relació a la reclassificació en sol urbà no consolidat de la finca "Les Molleres".

Convé recordar la constat jurisprudència d'aquesta Sala sobre la classificació dels terrenys com a sòl urbà consolidat, entre altres, sentència núm. 19-2024, amb cita de la sentència núm. 55-2011:

"L'article 25 de la Llei general d'ordenació del territori i urbanisme, en la redacció que li va donar la Llei 8/2006, de 21 de juny, disposa que "constitueixen sòl urbà consolidat, i així han de ser qualificats pel Pla d'ordenació i urbanisme parroquial, tots aquells terrenys que disposin almenys d'accés rodat i dels serveis d'aigua potable, evacuació d'aigües residuals o un sistema homologat de depuració, i subministrament d'energia elèctrica, per servir les necessitats de les edificacions o instal·lacions previstes pel planejament".

Segons l'article 7.1.a) del Reglament urbanístic, que desenvolupa el precepte anterior, constitueixen el sòl urbà, entre d'altres, els "terrenys amb urbanització consolidada pel fet de posseir els serveis urbanístics bàsics d'accés rodat, aigua potable, evacuació d'aigües residuals o un sistema homologat de depuració i subministrament d'energia elèctrica. Les característiques d'aquests serveis urbanístics bàsics han de ser les adequades per servir les necessitats de les edificacions i els usos previstos pel planejament".

Per la seva banda, l'article 8.1.1 del Reglament urbanístic disposa que "el sòl urbà consolidat està integrat pels terrenys que disposen dels serveis urbanístics bàsics i que el Pla d'ordenació i urbanisme parroquial ordena directament, sense remetre a l'aprovació ulterior de planejament derivat, i en conseqüència inclou en una unitat d'actuació de gestió directa. Tanmateix, no s'exclou la necessitat de planejament derivat en sòl urbà consolidat en els casos en què pel seu estat de conservació, algunes àrees hagin de ser objecte d'operacions de renovació".

També resulta especialment rellevant l'article 7.2 del Reglament urbanístic, segons el qual la construcció de carreteres i vials de connexió entre poblacions no atorga per sí mateixa a les finques confrontants la condició de sòl urbà.

Com ja va declarar la sentència d'aquesta Sala núm. 37-2008, de 5 de maig, quan un instrument de planejament inclou un terreny en una unitat de sòl urbanitzable, "la substitució d'aquesta adscripció per la classificació del terreny com urbà i a més urbà consolidat, si aquesta pretensió es basa en l'existència dels serveis urbanístics bàsics, passa per una activitat probatòria, en seu judicial, molt precisa i a càrrec de qui la demana. Aquesta activitat consisteix en identificar, amb la demanda, la superfície dels terrenys dels quals es demana la classificació, situant-los exactament sobre els plànols i en demostrar que són els terrenys els que disposen dels serveis bàsics adequats".

(...) En casos com el que ara s'examina, en què es demana la classificació com a sòl urbà consolidat dels terrenys de la part agent, enlloc de com a sòl urbanitzable que preveu el Pla urbanístic parroquial, són aplicables les exigències abans esmentades, que es refereixen a la necessitat d'acreditar l'existència dels serveis que contempla l'article 25 de la Llei general d'ordenació del territori i urbanisme, en la redacció vigent, i, a més, que els mateixos són suficients per atendre les necessitats del conjunt de la unitat d'actuació, sense que siguin necessàries noves obres d'urbanització".

En aquest sentit, cal afegir tal com han exposat en els seus escrits el Comú de Canillo i Govern d'Andorra, i així consta novament en la Resolució de la Comissió Tècnica d'Urbanisme adoptada el 14 de juliol de 2023, en congruència amb les recomanacions que la Comissió va fer en el seu informe relatiu a la primera revisió del POUPC, "que el terreny de "Les Molleres" -en les dues parts- no compleix amb les condicions que fixa l'article de la LGOTU per a ésser classificat com a sòl urbà consolidat."

Així, com bé estableix Sentència apel·lada, no queda acreditat que la finca disposés dels serveis bàsics que preveuen l'article 25 de la LGOTU i els articles 7.1.a) i 8.1.1 del Reglament urbanístic. Que, a més, no és negat per l'agent que les obres d'urbanització de la finca no s'han realitzat, pel que no és susceptible de gestió directa i, doncs de rebre edificació sense l'aprovació prèvia de planejament derivat.

Altrament, en contra de les manifestacions de l'agent, en cap moment s'ha vulnerat el principi d'igualtat, car, tal com va posar en relleu el Comú, "és fàcilment comprovable tots els àmbits veïns (especialment la UASUNC S9.1) tenen la consideració de sòl no consolidat o urbanitzable, i aquells que tenen la consideració de sòl urbà consolidat són aquells ja construïts o que confronten amb la carretera que travessa el poble de Soldeu (alguns amb polígon per marcar algun treball)".

En conseqüència, s'ha de concloure que el terreny finca "Les Moleres" no reuneix els requisits que preveu l'article 25 de la LGTOU, de conformitat amb la jurisprudència reiterada d'aquesta Sala, per a ser considerat com a sol urbà consolidat.

Setè.- Finalment, en relació amb la modificació de la fitxa urbanística de la parcel·la "Forn de Canillo" UA-SUBLE-21, s'impugna la Sentència per contravenir al principi de legalitat i seguretat jurídica, i al no pronunciar-se sobre la incongruència entre dues proves documentals, la nova fitxa urbanística de la UA-SUBLE-21 i la memòria justificativa de la Primera revisió del POUPC.

Contràriament a les al·legacions de la recurrent, la resolució d'instància examinat la documentació obrant en autes i en aplicació de l'article 35 de la LGOTU, reproduït en la Sentència, resolt que, tot i no discutir-se que la unitat d'actuacions tenia aprovat el pla parcial aprovat definitivament amb anterioritat a la revisió del POUPC, malgrat l'obtenció de la llicència d'edificació -resolució 6928/2014 de data 31 de desembre de 2014-, el pla no es va executar. Així les coses, s'ha d'estar al què disposa l'article 35.2: "La garantia d'aprofitament urbanístic queda condicionada a l'execució efectiva del Pla parcial o especial dins el termini de vigència del Pla d'ordenació i urbanisme parroquial. Si aquesta circumstància no es produeix, l'aprofitament urbanístic quedarà definit segons els termes que estableix el Pla d'ordenació i urbanisme revisat.", no essent necessària la tramitació de cap expedient de caducitat de conformitat amb el Reglament de Construcció, i, en conseqüència s'ha de considerar la llicència caducada per la pròpia inactivitat de l'agent.

Per tot el què, procedeix desestimar íntegrament el recurs d'apel·lació formulat per la societat agent i confirmar en els seus propis termes la sentència impugnada.

Vuitè.- No s'aprecia una especial temeritat ni mala fe que justifiqui la imposició de les costes causades.

Decisio

DECISIÓ

En atenció a tot el que s'ha exposat, el Tribunal Superior de Justícia, Sala Administrativa, en nom del poble andorrà, acorda:

1r.- Desestimar el recurs d'apel·lació interposat per la representació processal de la societat ORG_1,ORG_0, contra la sentència dictada l'11 de desembre de 2024 pel Tribunal unipersonal del Batlle, Secció administrativa, la qual es confirma íntegrament.

2n.- No efectuar un especial pronunciament sobre les costes causades.

Aquesta Sentència és ferma i executiva.

Així per aquesta nostra resolució, de la qual en serà tramès testimoni al Tribunal Unipersonal de la Secció Administrativa, per al seu coneixement i execució, ho acordem, manem i signem.